日本公共養老金未納問題研究及對中國的啟示

睢黨臣，吳 雪

(陜西師范大學 國際商學院，陜西 西安 710062)

1961年日本建立了全民覆蓋的養老金制度，這種公共養老金的高福利保障一度成為日本國民的驕傲，但是近年來，隨著日本老齡化問題的不斷加劇，越來越多的國民開始對養老金制度失去信心，他們擔心自己即使繳納公共養老金也不能確保自己的養老，導致公共養老金的未納問題日益凸現［1］。日本政府不斷努力，希望可以通過采取有效措施來恢復公共養老金的繳納率。而老齡化速度不斷加快的中國，養老保險制度也出現了諸多問題，人民擔心自己的養老金賬戶空洞問題逐漸嚴重，政府無能力彌補，養老保險隱性債務危機加重，最終導致自己的養老得不到有效的保障。為了避免我國在老齡化時期出現與日本類似問題，解決好我國養老保險制度目前已經存在并開始出現的問題，對于完善我國養老保險制度具有重要的現實意義。

一、日本人口老齡化

日本老齡化速度的不斷增加和年輕人口的減少使老年人口的撫養比重不斷增加，從而導致年輕人的負擔不斷加重［2］。圖1顯示日本老齡化速度和老年人口撫養的負擔在不斷地增加。從老齡化速度來看，1970年老齡化程度為7.1%，1980年上升到9.1%，1990年達到12%，2000年上升為17.4%，2010年這一比重高達23.1%，預測到2030年日本的老年人口比重為32%，2050年這一比重上升到40%，從上述的數據中可以發現，日本的老齡化進程逐漸加快。再從老年人口撫養比來看，1970年這一比重為10.3%，1980上升到13.5，1990年達到17.3%，2000年上升為25.5%，到2010年這一比重達到35.2%，預計到2025年這一比重為50%，2050年達到75%，這些數據說明，2000年日本的4個勞動年齡人口撫養1個老齡人口，2010年3個勞動年齡人口撫養一個老年人口，并且這一數值還將增大。預計到2050年四個勞動年齡人口撫養3個老齡人口，可見日本老年人口撫養負擔已經十分嚴重。

圖1 老齡化及老年人口撫養比的推移

巨大的老年人口負擔已經使公共養老金體制出現了很多問題，越來越多的勞動年齡人口開始不繳納公共養老金，尤其是年齡結構越年輕公共養老金未納率越高［3］。

二、日本公共養老金未納現狀

隨著老齡化進程的日益加快，日本各項社會保障的費用支出呈現不同程度的上升趨勢，其中增幅最大的就是公共養老金的支出［4］。日本的公共養老金制度采取現收現付的形式，越來越多的國民認為自己繳納和承擔的養老金費用是用于當代退休的老年人的養老金支付，而當自己到退休后的養老金則由下一代人支付，面臨少子高齡化的社會現狀，下一代人很可能無力承擔他們的養老，導致公共養老金的未納率逐漸上升。從圖2可以看出日本的公共養老金未納率總體呈上升的趨勢，2001年未納率為27%，2004年則達到36.4%，政府為降低公共養老金未納率于2004年進行了養老金制度改革，所以2005年未納率下降至32.9%，但此后未納率開始繼續上升，到2010年上升至40%，2011年則高達40.3%。通過以上分析可以看出，日本公共養老金的未納問題已經十分嚴重。公共養老金的未納問題另一個重要的體現是年齡結構越趨向年輕，公共養老金未納率越高，相反，年齡結構越趨于退休年齡，公共養老金未納率越低，目前，已有一半以上的年輕人不繳納公共養老金，這一比例隨著老齡化趨勢的加劇有可能繼續增加［5］。

圖2 2001-2011年日本公共養老金未納率情況

三、日本公共養老金未納原因

從日本公共養老金未納現狀可以看出，越來越多的日本國民對公共養老金制度出現了不信任，并且這種不信任直接導致了越來越多的人不繳納公共養老金，提高日本國民公共養老金的繳納率成為日本政府迫在眉睫的問題［6］。文章通過分析日本公共養老金目前普遍存在的資金運作模式單一、代際給付與負擔不公平等問題，得出日本公共養老金未納問題的相關原因。

(一)公共養老金資金入不敷出

由于近些年日本經濟不景氣和老齡化趨勢的不斷加劇，導致公共養老金收入不斷減少，支出不斷增加，公共養老金資金入不敷出，而且公共養老金的收支差不斷擴大。表1是日本2002-2009年公共養老金收支情況表，從公共養老金的收入來看，從2002年到2009年公共養老金的收入并沒有明顯的增加，甚至在2003年和2004年呈現負增長的趨勢；從公共養老金的支出來看，公共養老金的支出速度增長較快，從2002年的近40萬億增加到2009年的近50萬億日元，可見，公共養老金已經開始出現支付危機；再從公共養老金收支差額看，公共養老金的收支缺口擴大1.6倍，虧空數字高達70918億日元。通過上述分析可見，日本公共養老金的資金出現了嚴重的入不敷出現象，這對政府來說是一個沉重的負擔，也是財政出現危機的一個表現。公共養老金資金入不敷出，使更多的國民對公共養老金制度失去信心，導致公共養老金未納人數越多，未納率逐年上升［7］。所以，減小公共養老金的收支差額，擴大公共養老金資金來源渠道是日本公共養老金制度改革的重中之重。

表1 日本公共養老金收支情況 億日元

(二)公共養老金運作嚴重虧損

2001年日本厚生勞動省成立“養老金資金運作基金”機構，該機構可以利用養老金資金進行投資，而所獲得的收益用于養老金的支付，將結余的養老金進行積累。日本將公共養老金作為財政投資的一部分，納入國家預算，并且由大藏省資金運營部進行統一調配。每年大藏省將運營的大部分公共養老金交由年金福利事業機構等進行運營［8］。為了保障公共養老金運作的安全性，年金福利事業團一般會選擇傳統和保守的方式進行投資，這些投資方式主要以信貸形式運作基金，具有風險小的特點，投資的主要業務包括住宅、教育信貸、福利設施、福利保養等。狹窄的投資經營范圍以及政府的諸多限制和干預使得公共養老金的信貸經營處于束縛狀態，根本達不到理想的效果，基本上是赤字運轉，并沒有達到公共養老金的保值增值作用。據日本厚生勞動省統計的公共養老金投資運作結果顯示，2002年日本公共養老金運作收益率為-8.46%，而且已經連續第三年出現虧損，并且創下年度虧損最高紀錄。2007年公共養老金的運作收益率為-3.38%，虧損3073億日元，2008年為-7.29%，虧損5924億日元，到2010年運作收益率有下降到-0.25%，虧損金額減少為194億日元［9］。公共養老金運作收益率的低迷，甚至出現虧損，導致國民對公共養老金制度更加失去信心，不繳納公共養老金。

(三)代際負擔和待遇不公平

代際負擔和待遇不公平即指不同年代出生的人他們所承擔的養老金負擔額與領取的給付額存在的差距［9］，這種給付與負擔倍率在一定程度上反映了國民在公共養老金制度中所承擔的義務與所獲得的受益之間的關系，受益與負擔的比率越大說明公共養老金制度越公平，反之則越不公平。如表2中，對于一個1940年出生的人厚生年金與國民年金的給付與負擔比較高，分別為6.5倍、4.5倍，代際間給付與負擔相對公平；而對于1980年出生的人來說，厚生年金與國民年金的給付與負擔比較低，分別為2.3倍、1.5倍，代際間給付與負擔極不公平；對于從1980-2010年不同年代出生的人來說，厚生年金與國民年金的給付與負擔比重基本沒有變化，因為這一比重已經達到一個極限值，如果政府繼續降低這一比重，會導致更多的日本國民拒絕加入公共養老金制度，尤其是年齡結構越年輕，拒繳的人數越多，這樣就會導致，公共養老金財政危機進一步加深，使得公共養老金的未納率繼續上升。

表2 代際間年金給付與負擔倍率表 萬日元

(四)國民對公共養老金失去安全感

日本公共養老金制度在維護社會安定，防范動亂方面發揮積極作用。但是面對老齡化社會日益嚴重，公共養老金未納率逐年增加的社會現狀，國民逐漸對公共養老金制度失去安全感。2006年5月日本綜合研究開發機構進行《有關公共養老金制度的意識調查》，在其中關于老齡化養老金制度能不能維持這個提問，調查對象的七成認為維持是十分困難的，可見大部分日本國民對公共養老金開始不再信任、失去安全感。圖3是日本國民對養老金不安的理由，90%以上的國民認為社會保險廳的管理混亂、國民年金儲蓄金的運用不振造成國民對公共養老金制度失去安全感，80%左右的國民認同國家高級領導人的年金未納和人口的老齡化的不斷加劇使國民對公共養老金體制變得越來越不安。所以，恢復國民對公共養老金的安全感成為擺在日本政府面前刻不容緩的問題。

圖3 日本國民對公共養老金不安的理由

四、日本政府應對公共養老金未納問題采取的措施

隨著日本公共養老金未納問題的日益嚴重，日本政府不斷努力重拾國民對公共養老金制度的信任，恢復公共養老金的繳納率。日本政府主要從公共養老金信用危機產生的原因出發，從公共養老金的法律、財務和管理三個方面采取措施，挽救公共養老金信用危機。

(一)加強公共養老金繳納與支出對策

日本政府為恢復公共養老金的繳納率，減輕公共養老金支付危機，不斷采取措施加強公共養老金的繳納與支出。為增加公共養老金的收入，一方面日本政府進行了大學生公共養老金繳納制度改革，將以前的20歲以上無收入的大學生可向政府申請減免公共養老金的規定改為此類大學生須在就業后10年之內補交公共養老金［10］；另一方面，逐漸提高厚生養老金的繳費比率，新的辦法規定從2004年起厚生養老金的費率在原來13.58%的基礎上每年提高0.354%。同時從2005年起基礎養老金在13300日元基礎上每年提高280日元，這一金額到2017年達到16900日元，從此開始固定下來［11］。為減少公共養老金的支出，政府面對老年人退休后仍然繼續工作的社會現象，引入在職養老金制度，該制度主要針對的是65-70歲的老年人，并規定在一些特殊崗位工作的65歲至70歲的老年人，須從2002年4月起必須承擔繳納公共養老金的義務，當這部分老年人所繳納的養老金和他們的標準收入總數達到每月37萬日元時，養老金將足額發放，一旦超出這一數值，部分養老金將停止發放。提高退休年齡，推遲養老金支付年限成為目前日本面對老齡化社會進行公共養老金制度改革呼聲最高的措施。

(二)改革公共養老金管理機構和運作方法

日本政府要實現養老金的保值增值，必須不斷加強對養老金投資機構的監督與管理。一方面，隨著養老金財務危機的出現，日本政府不得不改變傳統的單一的養老金運營模式，將單一的利用養老金購買國內債券的投資方式轉變為了以購買國內債券為主，同時投資國外債券和國外股票為輔的運營模式，希望以此來增加養老基金的運營收益，實現養老金的保值增值。另一方面，傳統的以信貸形式運作基金，并對信貸資金加以諸多限制，嚴格控制養老金直接進入資本市場的養老金基金管理和運作方式，同時由于日本經濟本身尚處于低迷期，使得日本的養老基金運作根本達不到保值增值的目的，長期處于赤字狀態［13］。在這樣的背景下，日本公共養老金經營基金會應運而生。該基金會旨在為了更好地解決日本公共養老金基金管理方面弊端，將競爭機制引進養老金資金管理中，通過制定相應計劃使公共養老金有步驟地進入資本市場。

(三)“一元化”年金制度的徹底改革

為了進一步緩解公共養老金財政壓力，2010年6月日本政府召開關于新的養老金制度研究會議，其目的就是重新制定一套新的一元化的養老金制度改革，改變目前的養老金制度模式。公共養老金制度具體內容的制定，其中政府根據民意提出幾項基本原則。其一，一元化的養老金制度原則，要求國民不分職業差別，同樣具有加入養老金制度的權力，其退休后享受同等的待遇；其二，最低保障原則，要求國民統一享受最低限度的公共養老保障金，保證年老后沒有經濟收入與儲蓄的老年人生活有所保障；其三，國民可以隨時查看養老金記錄原則，養老金管理者應該明確繳納者繳納養老金金額和將來的給付的金額，養老金繳納者可以隨時查看自己的養老金繳納記錄。其四，全民討論原則，養老金制度的完善與否關系著國民的生活水平，所以政府應該充分吸取民意，在國民同意的基礎上完善政策。

五、對中國的啟示

日本國家在老齡化背景下其公共養老金出現的未納問題已對日本社會保障體系構成了頗具影響的沖擊，資金的入不敷出，極大的代際負擔不公平等現實問題已經開始影響整個日本國民對政府的信任，但日本的國家養老保險制度體系經過了幾十年的發展，經歷過幾次較大的變革，而且我國目前正經歷著和日本一樣的老齡化的沖擊。養老保險體制也在尋求新的解決模式，盡管日本公共養老金出現了這樣和那樣的問題，但日本政府對待和處理種種問題的方法和思路對我國養老金體制的建立和健全無疑是一種很好的借鑒。

(一)養老保險覆蓋全民，構建多層次農村養老保險體系

在經濟發展的推動下，我國養老保險的覆蓋面正在逐漸擴大，但是目前養老保險覆蓋面的擴大速度明顯落后于經濟的發展速度，還有很多人員未被納入養老保險制度中，如靈活就業人員、農民工等。這些人所占我國總人口的比例不容忽視，他們的養老問題必將給政府帶來巨大負擔，不可避免的影響經濟的發展和社會的進步，同時，我國廣大農村地區的養老保險制度也亟待完善，考慮到目前我國各地區農村經濟發展的差異，而且農村養老保險體系處于建構階段，可塑性很強，完全可以借鑒日本的多層次養老保障體系，參保人完全可以根據自己的經濟水平和需要選擇適合自己的養老保障標準，確實無法自己支付養老保障所需資金時，可由國家提供最基本的養老生活保障，并以此標準作為基本標準，在此基礎上提供多檔次的養老金以滿足不同層次的養老保障需求。

(二)科學合理制定養老保障給付標準

日本養老金所出現的代際間負擔不公平為我國養老保障給付標準的制定敲響了警鐘，之所以出現代際間負擔的嚴重不公平，一方面是日本的老齡化嚴重帶來的后果，另一方面，日本政府對經濟發展的過高期望也是主要原因之一，認為隨著經濟的發展，自然可以保持養老金賬戶的平衡，所以提供給國民非常豐厚的養老保障。我國在制定養老保險給付標準時必須以此為鑒，需充分考慮各方面的因素，除了對老齡化的合理預期外，還必須科學分析國際經濟環境變化對我國經濟發展的影響，進而對我國養老保障的影響等。科學、合理地制定養老保險給付標準，避免出現代際負擔不公平等問題。

(三)擴大養老保險基金籌資渠道，完善養老保險機制

我國養老保險基金賬戶空賬等問題也說明我國的養老保險基金管理存在諸多問題。解決這些問題不應該僅從養老金制度本身著手，而應該從養老金的籌資渠道、投資運營模式、管理制度等多方面全方位考慮。我國的養老保險主要由獨立的社會保險經辦機構負責籌集資金，投資運營也是由管理公司進行的，政府只是進行監管和對養老保險基金的投資范圍等問題進行控制。由此可以看出，我國的養老保險基金籌資渠道比較單一，養老保險基金單一的監管根本達不到規范養老保險基金使用的目的，相反還大大制約了養老基金的保值增值，在宏觀經濟增長和通貨膨脹的壓力下，養老基金甚至出現縮水現象。所以，我國應該擴大養老保險基金的投資渠道，建立和完善養老保險監督機構，形成多方監督，不斷加強養老保險統籌基金管理，使人民能夠放心將養老保險金交給政府部門管理。

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