制度視角下我國城鄉收入差距與財政體系設計關系研究

■ 鄭雅卓 博士后 李效熙 （、財政部財政科學研究所 北京 004 、中石油昆侖信托有限責任公司 北京 00007）

我國的城鄉差距在改革開放后呈波浪式發展。改革之初，我國的聯產承包責任制，極大地提高了農民的積極性，農民收入大幅增加，城鄉收入差距減輕；但在隨后的時間里，城鄉差距開始反彈，城鄉差距拉大；1995年后，我國采取了提高糧食價格等多種增加農民收入的措施，但這也是暫時的，進入21世紀后城鄉差距又進一步拉大，到2005年達到了歷史最高水平。城鄉差距過大，嚴重威脅著我國的安定，解決“三農問題”，讓億萬農村人民過上好日子，成為和諧社會建設的一個重要目標，在過去的幾年里政府出臺了一系列富農政策，其中最重要的政策就是財政政策向農村的傾斜，加大對農村基礎設施的投入，提高農村生產力，建立健全農村的醫保社保。但是在我國城市人口在政治上更有優勢，對政策的制定有更大決定權，我國財政依然向城市傾斜，很多富農的政策沒有得到很好貫徹。政府的財政政策成為城鄉差距的重要原因。

我國城鄉差距的制度決定因素

影響我國城鄉差距的真正制度因素是財政制度，在我國一個非常明顯的現象就是財政偏向于城市，而農村投入相對不足，其中部分原因是城市的投資回報率相對較高。我國通過資本市場和銀行系統對經濟進行了過強干預，國家向國有經濟注入了太多資源，使國有企業生產能力的提升遠低于國家的投入，嚴重加大了城鄉之間的差距。雖然在20世紀末，國有企業進行了大規模整改與重組，很多政府部門也逐步走向商業化，但是并沒有改變我國財政對城市的傾向，農村投入并沒有得到實質提升。

我國的財政政策通過稅收和支出兩個方面嚴重影響著城鄉間的差距。在稅收上，尤其是在2002年農村稅改前，農村的稅負要比城市重，嚴重降低了農村收入。在支出上，由于城市人口有更大的政治話語權，城市有非常多的提高收入的財政支出項目，有非常完備的配套設施，有非常完善的教育體系，而這些方面農村是遠遠落后的。此外，城市主要是工人階級，工人階級工資的增長幅度遠遠高于農村。這兩者造成了我國目前嚴重的城鄉收入不均局面。

目前，我國的政治體系比較集權，地方政府的財政收入不多，主要靠中央劃撥，地方領導也是由上級任命，這會造成地方官員對當地情況了解不深，會更加優先滿足話語權較多的城市人口的需要，也就犧牲了農村人口的福利。我國的城鄉差距在不同地區的差異程度是不一樣的，往往在財政比較獨立的地方，差距就會小一些，財政獨立就是指當地政府自己有較多的地方稅收。這主要是因為，當地方政府有獨立的財權時，往往會加大對農村人口或相對貧窮人群的支出。此外，在這種情況下，當地政府往往更了解當地情況，提出的財政政策會更有針對性，能夠很好地減輕城鄉間的收入差距。而財政獨立權不夠，只要靠國家財政撥款的地區，會把有限的資金大部分投入到城市中，城鄉收入差距就比較大。

地方政府稅收多的地區城鄉收入差距較小，而地方政府稅收少的地方恰好相反，因此，可以看出在我國推行財政分權，讓當地政府在財政上有更大自主權，會很有效地改善城鄉收入差距。但是最近十幾年來有一個非常明顯的趨勢，中央稅收占財政總收入的比重越來越大，甚至東南沿海的省份都開始依賴中央撥款，在不遠的將來我國會對地方收入進行更大干預，因此我國的城鄉收入差距面臨著擴大趨勢。因此，為了深入探討我國城鄉差距的原因，必須要研究我國的財政體系。

我國政府間的財政體系

（一）我國政府間財政體系的變遷

我國現行的財政關系，來源于1994年的重大改革，1994年的改革主要是為了增加國家的財政收入和中央政府能得到更大的份額。1994年及以后的一些調整使我國的稅收集中于中央政府，但是地方政府還擔負著很重的支出重擔。在這期間很多國有企業劃給了地方，隨之而來的原先由國有企業承擔的社會責任由地方政府來承擔，但地方政府的稅收收入又很少，很難滿足這些社會責任的執行。這樣就造成了我國地方政府嚴重的資金短缺現狀，這應該通過合理的轉移支付體系來解決，但是我國在這方面做得不到位，我國的中央轉移支付大部分是應對性的轉移支付，而均等化的轉移支付數量卻遠遠不夠。學者們通過研究發現，資金轉向了經濟比較發達的省份。

1994年中央集權后，在各個省份省一級政府也在進行財政集權。在我國有現有體制下，有一個明顯缺陷就是：在省以下的各級政府中責任是不明確的。這種責任的不明確加上我國傳統上的等級觀念，造成了省級政府可以一方面集中財權，而另一方面隨意在各級政府間分攤責任。也就是說，在縣級政府上收入大幅減少，但是承擔的責任變得更大了，嚴重損害了縣級政府的利益。在這種情況下，縣級政府在支付完公務員的工資后，很難再有資金進行對公共服務的投資，對農村和相對貧困人群的投入就更加微不足道了，甚至在一些經濟落后的地區，政府連公務員的工資都不能足額支付。

也就是說，1994年的財政體系改革，不但沒有緩解我國在城市和農村間投入不足的現象，反而讓針對農村的財政支出更少，進一步對城鄉收入差距產生不利影響。更為悲觀的是，財政集權將會成為一種越來越明顯的趨勢，目前地方還可以通過土地的出租，獲得一些額外的資金來源，但我國現在正在準備一種對土地的管理辦法，要和當地政府一起分配土地所得，這會使地方政府的收入更少，城鄉收入差距可能會進一步加大。

（二）各地區間財政收入自主權的差異

我國各地區的稅收收入并不是相似的，因為地方政府的收入主要有增值稅、營業稅、企業所得稅等，經濟比較發達的地區，各種企業眾多或經濟活動比較活躍會獲得更多收入。當地政府的收入高，自由支配權也會相應提高，就會根據自己的實際情況加大對農村的投入力度，加快農村的發展速度，增加農民的人均收入，有效緩解城鄉收入差距。而經濟欠發達地區，主要靠中央的轉移支付，自己的資金有限，就不會有強烈的動力去扶持政治比較弱勢的農村，農村增收有困難，城鄉收入差距就會很大。

（三）中央集權下的原因分析及缺陷

我國的地方官員都是由上級任命，并且有一整套的指標來進行考核，例如：GDP增長速度、招商引資程度等，各級官員為了自己的仕途，在這幾個指標上展開激烈競爭。上級政府就是想通過這些指標來控制地方政府，但是隨著我國市場經濟的發展，這些指標的約束作用越來越弱，因此財政的集中就應運而生，就是想通過財政的控制來讓地方政府配合中央政策。

但是財政的集權以及應對性的分配制度，也會扭曲激勵機制。在決定應對性資金的轉移支付上，我國沒有非常嚴格的規定，這就造成了很多當地政府為獲得資金進行很多私下活動，造成了嚴重的尋租成本，造成了一定的浪費。此外，在得到資金后，也沒有真正有效使用資金，造成了效率的低下。因此，必須找出缺陷，然后采取有效的方法來減少城鄉收入的差距。

縮小我國城鄉收入差距的政策建議

（一）變革不合理的制度

我國政府已經察覺日益嚴峻的城鄉收入差距，采取了一系列措施來提高農民收入，加大對農村的投入力度。出發點是好的，但由于我國制度的一些原因，這些措施并沒有取得好的效果，城鄉差距依然巨大。

在過去的20年里，我國雖然在不斷加強中央集權，把財政權收歸中央，地方財權越來越小，但是中央的轉移支付大多以應對性為主，一般性的中央轉移支付比較小。這個制度使我國地方政府面臨著嚴重的財政困難，根本無力向農村投入資金。中央政府目前已經意識到了這個問題，開始增加一般性轉移支付的比例，一般性財政轉移支付已經成為一種趨勢。這樣一來，地方政府的財政緊張會得到有效緩解，但是這樣未必能增加對農村的投入，原因有二：

第一，增加一般性的中央轉移支付，在一方面增加了地方政府的資金，地方政府在滿足了城市人群的需要后會有剩余資金去投資農村，改變農村的投資環境，增加農村的收入水平，這對減輕城鄉收入差距起著非常重大的作用；另一方面，中央政府向地方政府投入越來越多的資金后，地方政府有了新的資金來源，對中央政府就形成了非常強烈的依賴，這樣就減少了地方政府大力發展地方經濟的動力，經濟發展速度會大幅下降，農民不能從經濟的快速發展中獲利，收入會有所下降。這兩個方面起到相互抵消的作用，因此一般性的轉移支付增加并沒有有效緩解城鄉差距。

第二，我國減少城鄉收入的措施主要依賴由上至下的行政指令，上級政府制定一套政策，在全國各地進行推廣，地方政府的參與程度不高，又沒有有效的監督指標。各個地方都有自己獨特的特色，應該結合自己的實際情況，針對自己的特有情況制定針對性的政策，這就需要地方政府的大力參與，因為地方政府是最了解當地情況的。只有地方政府的大力參與，結合自己的實際情況，向農村投入足夠資金，才能真正解決我國目前的城鄉差距。

也就是說，目前減輕我國城鄉收入差距的一些措施，有很多制度上的缺陷，因此要想真正提高農村收入，就要改變上述不合理的制度。同時還要想一些在農村之外的措施來減少城鄉收入差距。

（二）大力發展制造業和服務業

解決我國的城鄉差距，需要加大對農村的投入，發展農村經濟，想方設法增加農村的經濟收入，讓農民得到實惠。但是，農村的經濟潛力發展畢竟非常有限，即使增加對農村的資本投入，農村經濟的發展還是會遇到很大瓶頸，因此解決城鄉收入差距，只靠向農村的投入是遠遠不夠的。我國還要大力發展制造業和服務業，有了強大的制造業和服務業，就可以吸收更多勞動人口，這樣越來越多的農民就會走出農村，在城市務工的收入肯定要比在農村的收入高很多。通過讓更多農民進城務工或經商，就可以顯著增加農村的收入水平，進而可以有效緩解我國的城鄉收入差距。

同時，我國也要提供一些配套措施，現在也有很多農民生活在城市里，他們辛勤的勞作，為城市發展做出了巨大貢獻，但是他們沒有什么社會保障，就連孩子的上學問題也是一個很大困難，讓他們感覺自己是二等公民。我國目前的這個狀況是不合理的，對農民是不公平的，要想吸收更多的農民進城，就必須改變這個不合理現狀，讓農民也享受到社會進步、經濟發展的好處。其主要原因是我國的戶籍制度，因此要改變我國不合理的戶籍制度，讓生活在城市的所有人口，無論是農村人還是城市人都能得到公平待遇。

結論

我國的城鄉差距是非常大的，甚至有進一步擴大的趨勢，實現共同富裕是社會主義的最終目標，因此必須采取有效措施來減少城鄉差距。造成農村收入很低的一個主要原因是，我國的財政體系使財政收入的大部分收歸中央，地方政府資金有限，而城市人口在政治上有更大的發言權，為了取得在政治上的優勢，各地方政府只能將有限的資金投入城市，忽略農村的發展。加上我國的政府官員都是由上級指派，對地方的感情或責任感不夠，沒能制定出有效措施加快農村發展。解決“三農”問題，一方面要加大中央的一般性轉移支付，另一方面也要加大地方政府的參與力度，這樣農村才能得到資金和政策的雙重支持，走向快速發展的道路。此外，增加農民收入，不能只盯著農業，還要大力發展制造業和服務業，讓更多農民進城就業。

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