外因下自制與他制下自我約束公開與自制的行政法價值

■ 李利輝 副教授（渤海大學馬克思主義學院 遼寧錦州 121000）

在學術上厘清行政公開的內在屬性與外在因素非常重要，而行政公開的連接點則是電子政務，因為與傳統的公開方式不同，電子政務的流動性、開放性打破了原有的“倒三角”行政模式，使得行政主體與客體的關系呈現出立體的交叉式，這具體體現在網絡的監督功能上。影響行政行為的內因與外因也在此連接點上展開博弈，究竟如何處理二者之間的關系，如何確定影響因素的價值選擇是首先需要解決的問題。

行政公開：外因下的行政自制

行政自制實際上是行政主體依照其主觀意識進行自我約束的一種行政模式，這種模式由于其明顯的主觀屬性，使得其實現需要客觀的條件或平臺。由于對主觀意識的約束很難通過具體的制度來規范，人的內心的約束大多是屬于道德準則約束范疇，而行政主體的自我約束也理所當然的帶有倫理屬性，而倫理道德對代表國家公權力的行政主體到底有沒有約束力，如果有這種動機上的約束是否能夠切實取得實際效果，而這種效果又能夠持續多久，這些都是對行政自制理論提出的質疑。的確，行政自制的內攝性是行政自制限于困境的一個主要因素，但是這種論斷顯然是忽略了其另一個方面，那就是除了行政主動性。正像行政主體主動性與被動性的關系一樣，也許完全的主動或完全的被動都不是行政行為的最佳模式，但是被動下的主動或主動下的被動卻是一種較為有效的行政方式。

由此可以推知，行政自制的內涵也不僅僅是內在的約束，而是外因狀態下的自我約束，而鏈接外因與內部約束的窗口就是行政公開。行政自制是一種道德與倫理在行政上的要求，內攝性較強，而任何僅靠道德上的約束實行的行為都不是真正意義上的法律行為，而行政自制的主體是行政機關，是法律行為的主體，那么行政自制也必然不能逃脫道德以外的因素。“內因提供了發展變化的可能性，外因提供了發展變化的現實性。行為者在其行為時，其自身狀況可以看作既定的，因此，他主要關注外部環境、條件及其提供的可能性”（宣文，2005）。因此，要實現外因下的自我制約需要一個既有內攝屬性又有外部因素的平臺，而電子政務下的行政公開這一新型的制度正是這樣一個窗口。

有學者用查爾斯·霍頓·庫利的“鏡中我”理論來解釋行政自制理論，行政公開制度從某種意義上來說就是行政的一面鏡子，公開的深度與廣度映照了自制的主動態度，公開的方式與途徑反映了行政自制的自我制約的效力與程度。

電子政務已成為一個主要媒介，將公開這種義務性行為的主觀性體現于公眾面前。這使得行政行為受外界的監督更加廣泛，公民參政權和知情權得到更好的保護，同時公民又將這些信息反饋于社會，穩定了社會的秩序，這一系列的循環都為行政自制創造了良好的環境。可以說行政公開制度是行政自制制度的一個外因，電子政務下的行政公開更是作為一種新型的公開制度與行政自制密不可分，其所體現的不僅是行政公開的義務屬性，更加體現了行政公開的主體功能，也就是主體的主觀性，而這種主觀性正是行政自制的前提條件。

行政自制：“他制”下的自我約束

強調行政自制并不意味著否定行政的“他制”。任何制度都不能從單一的一面來完善，因為制度本身就是由諸多因素構成，單純的“自制”和“他制”都不能完成對行政行為的合理約束，如果將“自制”的主觀性與“他制”的客觀性相結合，則將呈現出對行政行為約束的完美狀態。如果行政“自制”只是“自制”下的“自制”，那么行政行為就會完全處于行政主體的主觀支配下，那就會出現一些學者質疑的情況：這種狀態導致行政權的濫用和行政主體的腐敗。完全的“自制”，在民主制度理論下是不可實現的。

“自制”需要外界各種因素對其進行監督，這是行政的“他制”途徑之一，而通過“他制”也傳達了如下理念，行政價值作為政府行政對行政體系和行政行為存在的理想狀態的穩定信念，其體現為對行政行為的認同，從而決定了行政功能與內在構造。而這種價值又存在內部價值和外部價值，要體現內部的價值判斷僅靠“他制”無法實現，而要達到外部價值的認同又首先需要內部價值的實現，這一悖論迫切需要一個客觀平臺作為載體，來實現新型的服務論理論框架下的行政模式。

這樣行政自制就不再是單純意義上的自我約束，也不能將其范圍僅僅歸結到主觀屬性的行政自覺上，更不能將其完全限定在行政道德和行政倫理范圍內。行政自制由一個國家或一個地區的文化所積淀形成，體現一定的內攝價值，但是也不能將行政自制完全封閉在“自我”領地之內，由于政府的“性惡論”，其必須將這種自我制約也置于“他制”之下，只有這樣才能真正實現自制價值。但是“自制”不能直接“暴露”于“他制”，需要有一定的鏈接點，這個鏈接點只有電子政務下的行政公開才能做到。

因為，電子政務下的行政公開與傳統的公開制度不同，即其既體現了行政主體的公開義務，又體現了其自覺的能動性，網絡資源的共享程度、鏈接是否全面便利、信息真實的反饋環節以及評論板塊的重視程度等都是行政自制的必然要求。信息是機械的公開還是充分的公開，公開的程序是繁復的還是簡便易行的，公開的內容是真實的還是虛假的，這些不僅反映出政府行為的誠信，還反映了政府的自覺性。電子政務下的行政公開其信息的豐富性和無限性以及信息的可存儲性、開放性、流動性、交互性，易檢索性、易復制性與多樣性保證了行政公開的充分性和有效性，人們可以更為全面和及時地獲得有效的行政信息，及時檢索、及時舉報，這體現了行政的主動性，為“他制”對象提供了一個知曉“自制”內容、監督“自制”結果的平臺。群眾從電子政務的公開上獲得了信息，又將這個信息行政社會評價，從而行政外在的監督和影響，并促使其內在因素不得不發生改變，實現行政上的完善或解決所暴露的問題，這便是從內到外，又從外再到內的因果轉化，使內攝性的行政自制在這種轉化中鏈接了外因關系，再作用于外因，從而得到了具體的實現。

因此，無論從制約理論，還是從監督功能考慮，電子政務是當今網絡時代下，代表最廣大民意，也是應用率相當高的一種群體性輿論平臺，行政主體運用這項技術進行行政公開，是使行政走向透明的有效途徑，但是由于行政公開涉及電子政務的法律還較少，以至于公開的內容較大程度上還是依賴于行政自制，公開的程度體現了自制的程度，也體現了政府的誠信度，這是行政自制最主要的功能性價值之一。

自制與公開的勾連關系

完善的行政機制是外因與內因的結合，這就需要行政自制制度要充分的與外部監督機制結合，而電子政務下的行政公開就是這樣一種媒介，二者在制度上的勾連有利于行政法治的發展。

行政自制制度受到學者質疑的，多是因為許多人認為，政府的行為需靠外部制約方能實現有效的制衡，防止政府違法，當然，僅僅靠行政自制無法實現完全的法治狀態，但是因為制衡理論或外部制約因素而否定行政自治理論也是形而上學的。自制可以通過行政公開，達到讓外部因素也充分發揮作用，信息公開的目的是知情加監督，電子政務公開方式，是為了有效的實現知情加監督，兩者和外部制約并不矛盾，而連接這兩個方面的正是電子政務的新型公開制度。

此外，行政自制是一種主動積極的行政態度，主動的態度首先就是讓公眾“知道”自己的情況，這種“知道”需要信息真實的、及時準確的、資源共享型的、方便快捷的公開模式，電子政務下的行政公開以其諸多優勢為行政自制提供了一個窗口，這使得行政法治能以行政自制為實現途徑提供了現實條件。傳統政府既掌握著大量的公共信息，又是法律、法規、規章制度的制定者，相對于公眾，處于信息強勢地位，政府與公眾之間信息不對稱。電子政務的本質是公共政府。充分保障公共參與、公共權力，實現公共服務目的，有效制定和執行公共政策，實現公共事務的管理是電子政府的目的。在信息社會里，電子政務為政務公開奠定了技術基礎。通過現代化的政府信息網絡，政府職責、辦事規則、處理程序等各種政務信息在第一時間到達公眾手中成為可能。政府上網使政府通過信息網絡而更加透明化。這種透明更能體現行政自制的程度，體現行政主體自制的效力，是行政自制最有效的反饋。

能夠實現行政自制與他制的價值對接的也是電子政務。行政自制具有較高的主觀性，其價值體現于主觀能動所表現出的價值相類似，體現的是政府誠信、行政道德、行政效率和行政能力等方面，而帶有客觀性的他制由于其多元化的特質往往體現為多維度的價值，這種多維度價值卻能在且只能在網絡下的行政公開上得以實現，而承載這一途徑的就是電子政務。

公開與自制的行政法價值

行政價值作為政府行政對行政體系和行政行為存在的理想狀態的穩定信念，是整個行政系統的靈魂。從一定意義上說，行政價值體現了對行政行為的認同，決定了行政功能與內在構造。傳統社會效率在行政價值體系中占據重要地位，它是衡量行政決策科學性、公共服務有效性、行政行為合理性的關鍵指標。而法治是行政價值的一種實現狀態，只有法治下的行政和行政的法治化，才能實現行政的其他價值的最大化。而其實現途徑就是行政內因與外因的結合，即行政公開制度與行政自制制度相結合。邁克爾·羅斯金（2002）闡釋了行政價值內因的重要性，根據其觀點可知，要想充分實現行政法的價值就應先實現其內部價值，而內部價值體現為其內部的自我調節、自我糾錯、自我認識、自我制約，其表現方式為內部分權、自由裁量權的控制等方面，如果沒有行政自制，這些方面都無從實現。

電子政務是實現新一代民主價值的重要途徑，行政自制要想實現現代電子民主、網絡民主、遠程民主、協商民主等新型民主形式所帶來的影響，只有其通過電子政務這一窗口，才能實現其在行政法治和憲政意義上的價值。電子政務下的行政公開制度由于其自身的特性其使政府、社會與民眾的交流、互動都變得容易，密切政府與公眾的關系，政府系統的反映、決策、溝通能力大大提高，并從根本上把政府治理從封閉的行政系統中拓展出來，破除官僚對決策的壟斷權，更多地實行分權，將權力由政府還給社會還給公眾，從而促進決策的民主化科學化。這是內因與外因的完美結合，從而實現行政法的價值。

由此可見，行政自制并不像一些學者所說，破壞了政府制衡因素或弱化了外因的約束，而是從內因中找到一個新的約束因素，促進對政府行政行為的全方位監督，其自制實現以外部監督為依托，而要實現這種狀態，其中充當媒介載體的就是行政公開，而傳統的行政公開已經不適用現代的自制理念，更無法有效實現外部監督，電子政務下的新型監督恰能彌補傳統行政公開的弱點，如以電子政務模式進行行政公開，公開制度無論從橫向還是縱向，都符合自制的理念，它是實現自制的一個窗口，也是自制與他制的紐帶，只有采用此種模式，行政價值才能得以充分體現，行政效能也會更好的發揮。

因此，任何一項制度的設計與構架其自身離不開內外兩個方面，內因與外因的影響不可能割裂存在，行政自制理論離開行政制約就會成為“烏托邦”似的理論，而行政他制要發揮其真正的功能，需要行政自制的配合，兩者的勾連關系在一定條件下是可以擴大二者行政效力的，而這一條件就是行政公開，這種公開并非傳統意義上的公開，而是新時代下電子政務下的行政公開，在信息時代發達的今天，監督職能能夠通過電子政務得以體現，這對于實現現代意義上的行政價值有重要作用。

1.查爾斯·霍頓·庫利著.包凡一，王源譯.人類本性與社會秩序.華夏出版社，1999

2.邁克爾·羅斯金等著.林震等譯.政治學.華夏出版社，2002

3.宣文.對內因與外因關系的再思考.電子科技大學學報（社科版），2005（4）