20世紀美國區(qū)域高等教育管理結構的變遷*①

田山俊，何振海

(1.內蒙古大學中國地方大學教育研究中心，內蒙古呼和浩特，010021;2.河北大學教育學院，河北 保定，071002)

以州為單位的區(qū)域高等教育模式是美國高等教育的典型特征之一。根據(jù)美國憲法，領導和管理高等教育的職權歸屬于各州，這導致美國高等教育地方分權管理模式的出現(xiàn)。而在發(fā)展高等教育的過程中，由于各地“獨特的歷史、政治、經濟和地域因素，使得政府制定出各自的高等教育政策和發(fā)展策略”②Richard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:1.。因此造成各州的高等教育特別是公立高等教育呈現(xiàn)出鮮明的地方特色，并形成了具有創(chuàng)新意義的區(qū)域高等教育模式——州級公立高等教育結構。

一、20世紀美國區(qū)域高等教育管理結構的演進

20世紀是美國區(qū)域高等教育結構發(fā)展和完善的關鍵時期。就其區(qū)域高等教育管理結構而言，當代美國教育領導與政策研究領域學者、紐約大學(New York University)高等教育學教授理查德·理查德森(Richard C.Richardson Jr.)等人曾把20世紀美國區(qū)域高等教育管理模式的演變劃分為三個階段:20世紀初至1950年，1950至1980年，1980年以后。其中第一個階段被稱為“自治爭論的開端”(Beginnings of Autonomy Debate)，第二個階段被稱為“(規(guī)模)增長與協(xié)調時代”(Era of Growth and Coordination)，第三個階段被稱為“重新平衡的上升期”(Incremental Rebalancing)③Richard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:4.。在不同歷史時期，圍繞著高等教育如何應對社會訴求、州政府與高等教育的關系、公立高等教育內部結構的管理與協(xié)調等問題，美國區(qū)域高等教育的結構模式呈現(xiàn)出鮮明的階段性特征。

(一)1900—1950:自治爭論的開端

19世紀末，美國高等教育尚處于精英教育階段，高等教育入學率長期維持在較低水平。在高等教育結構上，盡管公立高等教育有了一定發(fā)展，但從整體上看，私立院校在高等教育體系中仍占據(jù)了優(yōu)勢地位，公立院校在數(shù)量、規(guī)模和聲譽方面都不具備與之相并肩的實力。

進入20世紀后，美國各州的公立高等教育面臨新的發(fā)展格局，這種新的發(fā)展格局逐漸改變了公立院校之間的隔離狀態(tài):首先，隨著高等教育民主化進程的啟動，高等教育規(guī)模逐漸擴大，為了滿足社會日益高漲的入學需求，各州開始致力于公立高等教育特別是二年制學院、教師學院等新型公立院校的建設，高水平公立研究型大學群也不斷壯大。其次，隨著公立高等教育的發(fā)展，政府對高等教育的介入程度和方式也發(fā)生了變化，很多政界人士呼吁政府加強對高等教育的管理，特別是“大蕭條”和其他經濟衰退時期政府財政狀況的惡化也迫使很多州開始考慮加強對公立院校的統(tǒng)一調控。

在上述兩方面因素的影響下，有部分州開始對公立高等教育管理模式進行改革:1905年，佛羅里達州(Florida)組建了“管控委員會”(Board of Control)，負責管理佛州所有的公立高校①Joni E.Finney.State Structures for the Governance of Higher Education，F(xiàn)lorida Case Study Summary.URL:http://www.capolicycenter.org/florida/florida5.html#history，2008.1.3.;1906年，依阿華州也成立了類似的機構;大蕭條期間，一些州進一步加強了對公立高等教育的控制，到1932年，有11個州設立了州級公立高等教育管理組織②Richard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:5.。其他一些州雖然沒有成立專門的管理機構，但也采取其他措施加強了對公立院校的管理。到20世紀40年代末，美國各州提高對公立高等教育監(jiān)管水平的趨勢已經逐漸明朗化。

州級公立高等教育結構和管理模式的改革在很大程度上推動了各州公立高等教育的發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計，1900年美國各類高校在校生數(shù)不足25萬，1930年為110萬，1950年增至近230萬，其中公立院校的在校生數(shù)從1930年的53萬增至1950年的114萬③Thomas D.Snyder，National Center for Education Statistics.120 Years of American Education:A Statistical Portrait.Washington D.C.:U.S.Department of Education，1993:76.，公立高等教育已經占據(jù)了美國高等教育的半壁江山。但與此同時，公立高等教育的發(fā)展壯大與政府干預程度的提高之間的矛盾，又逐漸引發(fā)了關于公立高等教育自治地位的爭論。政府干預的加強勢必削弱院校的自治權，而處于上升階段的公立院校又需要某種程度的自治權以保障自身發(fā)展。兩者之間的矛盾在二戰(zhàn)結束之后高等教育民主化浪潮中日益尖銳，如何解決這一矛盾成為公立高等教育發(fā)展面臨的重大課題。

(二)1950—1980:增長與協(xié)調時代

20世紀50年代，受二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府鼓勵入學政策的影響，公立高等教育的規(guī)模經歷了“爆炸性增長”。據(jù)統(tǒng)計，從1951年到1961年，美國公立高等教育規(guī)模由103萬驟增至256萬，所占高等教育總量的比例也由50%左右提高到近62%④Thomas D.Snyder，National Center for Education Statistics.120 Years of American Education:A Statistical Portrait.Washington D.C.:U.S.Department of Education，1993:76.。隨著公立高等教育規(guī)模的擴大，政府部門在公立高等教育管理中的角色也逐漸轉變，加強州層面的協(xié)調與控制成為全國性趨勢，這一趨勢一直延續(xù)到70年代末。1940年，美國多數(shù)州都沒有專門負責管理、協(xié)調或規(guī)劃本州公立高等教育發(fā)展的機構，而到1979年，這種機構在大多數(shù)州都已普遍設立;與此同時，公立院校自身的管理方式有所變化，在1940年時，大約70%的公立院校校區(qū)(public campus)都有單獨的管理委員會，而到1976年，這一比例下降到30%⑤Richard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:6.，公立高等教育的管理權由分散走向了集中，在很多州，由同類或同水平的公立院校組成的院校系統(tǒng)逐漸成為公立高等教育實施自我管理的主體。

在這一時期，加強協(xié)調成為公立高等教育管理模式變革的重要措施，以加州為代表的一部分州成立了專門的州級高等教育協(xié)調機構，這種相對獨立的協(xié)調機構不具備對公立院校的管轄權，但可以就公立院校的財政、新校區(qū)建設、招生、專業(yè)發(fā)展等問題提供咨詢和建議，借此促成公立高等教育的有序發(fā)展。從實際效果來看，作為公立院校與州政府進行溝通和交流的紐帶，協(xié)調機構一方面確保了公立高等教育的自治權利，另一方面也為政府實施對公立高等教育的調控提供了渠道和依據(jù)，從而在一定程度上緩解了政府管理與院校自治之間的矛盾。

除了設立州級協(xié)調機構，還有一些州通過其他措施加強對公立高等教育的管理，如緬因州(Maine)、猶他州(Utah)、西弗吉尼亞州(West Virginia)在20世紀60年代末成立了“統(tǒng)一型”(consolidated)董事會①A ims C.McGuinness Jr..State Postsecondary Education Structures，1988.Washington D.C.:Education Commission of the States，1988:17，20，21.，北卡羅來納州在1972年組建了“北卡羅來納大學校長董事會”(Board of Governors of The University of North Carolina)，將州內所有四年制公立院校納入該董事會管轄范疇，威斯康星州(Wisconsin)在1973年也設置了一個與北卡羅來納州相類似的董事會，以緩解州內公立院校之間愈演愈烈的競爭態(tài)勢②R ichard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:7.。

到20世紀70年代，在美國全部50個州中，有47個州設立了州級協(xié)調委員會或統(tǒng)一型董事會，只有3個州由于州內高校數(shù)量有限而未設立專門的州級機構③A ims C.McGuinness Jr..State Postsecondary Education Structures，1988.Washington D.C.:Education Commission of the States，1988:7.。經過自50年代以來的調整與變革，美國各州的州級公立高等教育管理模式的基本結構已漸趨完備，公立高等教育也進入了相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。

(三)1980年之后:重新平衡的上升期

20世紀80年代以來，在美國高等教育領域“州政府逐漸地扮演了核心的角色”④［美］阿爾巴赫等:《21世紀美國高等教育——社會、政治、經濟的挑戰(zhàn)》，北京:北京師范大學出版社，2005年，第184頁。，這一日益明顯的趨勢推動了州政府在高等教育改革與發(fā)展過程中發(fā)揮著越來越主動的作用。據(jù)統(tǒng)計，自1980年代中期起，州政府層面對高等教育的資助開始大量增加，“到1991/1992年度為止，……有些在10年之間增加了將近90%。州和地方政府在整體經費中所占的比例在同一時間內由30%增加至32%，而聯(lián)邦政府所占的比例則由20%降至16%”⑤［美］阿爾巴赫等:《21世紀美國高等教育——社會、政治、經濟的挑戰(zhàn)》，北京:北京師范大學出版社，2005年，第184頁。。

由于州政府在高等教育發(fā)展進程中作用的加強，因而進入20世紀80年代之后，在州政府的積極參與下，美國州級公立高等教育結構又出現(xiàn)了新的變化。“20世紀80、90年代，州級高等教育模式經歷了多變的、表面上狂熱的改革時期，1985至2000年間，各州政府曾考慮過不下100種改組各州高等教育管理體制的動議。”⑥Michael K.McLendon，Erik G.Ness.The Politics of State Higher Education Governance Reform.Peabody Journal of Education，2003(4):68.促成新一輪改革浪潮的因素多種多樣，包括政府財政壓力的加大、公立院校學費的增長、知識經濟發(fā)展引發(fā)的日益激烈的競爭等，諸如此類的種種因素引發(fā)了各州對提高公立高等教育效率的緊迫感，這種緊迫感使各州開始重新審視各自的公立高等教育體制，并著手進行改革。

由于在社會狀況與公立高等教育傳統(tǒng)上的顯著差異，因此各州即使在解決同一類問題時，所采取的改革舉措也往往不盡相同。例如，為了解決高等教育自身利益與州的整體利益之間不相一致的矛盾，有些州采取了分化公立高等教育統(tǒng)一管理權限的方式，如肯塔基州(Kentucky)將原有統(tǒng)一的公立院校系統(tǒng)進行了調整，把四年制院校與社區(qū)學院拆分為兩個相互獨立的系統(tǒng)，同時還賦予州協(xié)調機構以更大的財政審核權。也有一些州采取了與此相反的做法，如阿拉斯加州(Alaska)就將原本分散的11所社區(qū)學院和3所大學整合為三個多校區(qū)院校系統(tǒng)，明尼蘇達州將原有三個相互獨立的公立院校系統(tǒng)(技術學院、社區(qū)學院和州立大學)合并為一個統(tǒng)一的系統(tǒng)。各州在對原有體制進行調整的同時，為了更好地實現(xiàn)高等教育與州之間利益的平衡，政府和民眾也逐漸轉變觀念，從以往單純注重對高等教育的“輸入”(inputs)，開始更加關注“輸出”(outputs)，即更加關注公立高等教育的績效，通過對公立高等教育實際產出效果的評估，促使其保持優(yōu)異，在實現(xiàn)自身高效率發(fā)展的同時，更好地滿足社會的多元需求①R ichard C.Richardson，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:9－11.。

綜上所述，盡管20世紀80年代以來，各州在對本州公立高等教育結構進行改革時所采取的措施不盡相同，但這些改革卻有著共同的目標指向，即實現(xiàn)州級公立高等教育結構的平衡。②R ichard C.Richardson ，Jr.，Kathy Reeves Bracco，Patrick M.Callan，Joni E.Finney.Designing State Higher Education Systems for a New Century.Phoenix:Oryx Press，1999:11.這種平衡不僅體現(xiàn)在高等教育內部，更體現(xiàn)在高等教育自身與州及其公民之間:高等教育的發(fā)展要有助于在社會生活中占據(jù)支配地位的經濟發(fā)展，同時，高等教育與州及其公民利益之間顯而易見的不相匹配之處也需要通過管理模式和結構的改革加以調整③A ims C.McGuinness Jr..State Postsecondary Education Structures，1988.Washington D.C.:Education Commission of the States，1988:1.。

二、比較視域下我國區(qū)域高等教育管理結構的調整

無論是從歷史還是從現(xiàn)實的角度來分析，中美兩國的高等教育都存在著顯著差異，但就高等教育的區(qū)域性而言，兩國卻有著相似的特征。受高等教育管理體制和社會政治、經濟、文化發(fā)展水平及歷史傳統(tǒng)的影響，我國高等教育在結構上呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。就管理體制而言，目前我國已基本確立起“中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育管理體制”④夏魯惠:《我國高等教育區(qū)域化發(fā)展研究》，桂林:廣西師范大學出版社，2009年。。以省(含自治區(qū)、直轄市，下同)為單位的區(qū)域高等教育已經成為我國高等教育結構的基礎。據(jù)部統(tǒng)計，2009年我國由中央部委主管并負責經費的高校數(shù)量為498所，而由地方政府主管并負責經費的院校則高達2349所⑤教 育部:《2009年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)·高等教育》，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4960/201012/113595.html.2010.12.30.。換言之，我國現(xiàn)有高等院校中，有超過80%的院校由省市地方政府負責管轄，這種局面從源頭上即為我國高等教育的管理體制打上了“區(qū)域化”的烙印，并且直接導致高等教育在運轉的各個環(huán)節(jié)都對所在區(qū)域產生了高度的依賴性和密切的關聯(lián)性。

在倡導多樣性的大眾化時代，高等教育管理結構的區(qū)域性特征對區(qū)域內高等教育的管理、協(xié)調和結構調整提出了更高的要求。如前文所述，這種情況在20世紀美國區(qū)域高等教育發(fā)展進程中已有充分展現(xiàn)。為了滿足大眾化時代社會對高等教育以及高等教育自身發(fā)展需求，美國各州在高等教育(主要是公立高等教育)的管理與協(xié)調方面做出了長期和不懈的努力，盡管因不同的高等教育傳統(tǒng)，各州采取的改革舉措不僅相同，但就迎合高等教育多樣化發(fā)展需求、協(xié)調不同層次和類型高等教育機構的相互關系、優(yōu)化高等教育結構方面，其終極目標是有共同之處的。當然，這其中必然涉及高等教育管理權力的合理分配，即妥善處理好州政府對高等教育的調控權和高等院校的自治權的關系，在政府適度干預和高校自治兩者之間實現(xiàn)某種平衡。

具體到我國而言，當前，我國在高等教育的區(qū)域管理結構方面仍然存在著一些體制性缺陷。一方面，中央政府和省級政府在高等教育的管理權責關系方面尚未厘清，中央政府對地方高等教育管得過多、過細，“越位”“缺位”和“錯位”現(xiàn)象同時并存，地方政府缺乏應有的高等教育辦學自主性⑥顧明遠、石中英:《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)解讀》，北京:北京師范大學出版社，2010年，第343頁。。另一方面，省級政府在高等教育管理權的范圍、內容、實施方式方面有待進一步明確和優(yōu)化。更重要的一個不足在于，高等院校的辦學自主權體現(xiàn)尚不充分，在專業(yè)設置、科學研究和財產管理與使用權等方面存在明顯不足⑦顧明遠、石中英:《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)解讀》，北京:北京師范大學出版社，2010年，第290－291頁。。在大眾化時代，這些體制性缺陷進一步加劇了區(qū)域高等教育管理結構的不合理趨向，矛盾沖突增多，管理水平和辦學質量均受到較大影響。

為有效解決區(qū)域高等教育在管理結構方面存在的諸多問題，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》從不同角度提出了明確的改革策略，如提出要進一步“加強省級政府教育統(tǒng)籌”，“完善以省級政府為主管理高等教育的體制，合理設置和調整高等學校及學科、專業(yè)布局，提高管理水平和辦學質量”，“擴大高校的辦學自主權”。2010年12月國務院下發(fā)的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》也明確提出“改革高等教育管理方式，建設現(xiàn)代大學制度;適應經濟社會發(fā)展需求，改革高等學校辦學模式”的改革要求。相關規(guī)劃和文件為大眾化時代我國區(qū)域高等教育管理結構的調整與優(yōu)化提供了政策保障和方向指導，可以預期，區(qū)域高等教育管理結構改革將是今后很長一段時期內我國高等教育改革的重要內容之一。

我國區(qū)域高等教育管理結構的調整，基礎是要加強省級政府的高等教育統(tǒng)籌能力。近年來，隨著中央政府一系列措施的出臺與實施，省級政府的高等教育統(tǒng)籌能力進一步擴大，但是，“由于政治體制、文化慣性、不完善的法律系統(tǒng)以及長期形成的高等教育管理體制模式等各種原因，省級政府對于高等教育的統(tǒng)籌協(xié)調權，如立法權、規(guī)劃權、資源配置權、行政督導權、機構處置權等并未得到充分落實”①顧明遠、石中英:《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)解讀》，北京:北京師范大學出版社，2010年，第166頁。。省級政府的高等教育統(tǒng)籌權過小仍然是制約我國高等教育區(qū)域結構建立與優(yōu)化的重要因素。為此，區(qū)域高等教育管理結構調整，應著力確保省級政府能夠合理設置和調整高等學校及學科、專業(yè)布局，提高管理水平和辦學質量，進而實現(xiàn)區(qū)域高等教育與區(qū)域經濟社會發(fā)展的動態(tài)平衡，追求區(qū)域高等教育發(fā)展的優(yōu)勢及特色，為區(qū)域高等教育可持續(xù)發(fā)展提供動力。

省級政府如何切實體現(xiàn)和履行其高等教育統(tǒng)籌權?建立和完善區(qū)域高等教育協(xié)調機制是最有效的現(xiàn)實路徑之一。區(qū)域高等教育最終要服務于區(qū)域經濟和社會發(fā)展的需要，這就要求區(qū)域高等教育在招生規(guī)模、專業(yè)結構、培養(yǎng)層次、學科布局等方面做到統(tǒng)籌、協(xié)調，與區(qū)域經濟社會發(fā)展的實際需要相適應。顯而易見的是，這種全局性的協(xié)調工作僅僅依賴教育行政部門指導下的高校之間松散的、非制度化的聯(lián)系是無法做到的，同時也無法及時把握區(qū)域經濟社會發(fā)展全面和準確的信息。這種協(xié)調必須依靠由政府、高校和社會力量三方共同參與的制度化機構來完成。事實上，在美國，幾乎各州都建立了適合本州實際的區(qū)域高等教育協(xié)調機制，相應的協(xié)調機構在確保區(qū)域內高等教育的健康有序發(fā)展，實現(xiàn)高等教育與區(qū)域經濟社會之間良性互動方面取得了顯著成效。美國建立區(qū)域高等教育協(xié)調機制的成功經驗完全可以在我國的區(qū)域高等教育管理結構改革中加以借鑒。