政府部門責任的動態維度與過程問責制研究

王曉萍，李景春

（燕山大學，河北 秦皇島 066004）

【社會科學綜論】

政府部門責任的動態維度與過程問責制研究

王曉萍，李景春

（燕山大學，河北 秦皇島 066004）

我國行政問責制的實施，對嚴肅吏治、整治腐敗發揮了重要作用。但是，由于忽視了政府部門責任的動態維度，問責制停留于“事后監督”狀態，引發了諸多新的社會問題。實施過程問責制不僅可以有效發揮問責制的追責功能，而且能夠實現問責制的激勵功能和防范功能。必須采取有效措施，構建過程問責制運行的社會平臺，確保行政問責制常規化、法制化，維護社會公平、正義、民主。

政府部門；責任制度；行政問責制；過程問責制

我國在實施行政問責制的實踐探索中，取得了一系列重大成就，也暴露出諸多社會問題。為深化行政體制改革，不斷改進政府部門責任制，完善行政問責制，創造良好的制度環境，增強政府部門和政府官員安心執政、全心執政和有效行政的信心，必須實行過程問責制。

一、行政問責制的實踐過程與現存問題

行政問責制是“對不履行法定行政義務或未承擔相應行政責任的行政機關及其行政人員進行定向追究的一種事后監督制度”。[1]確實，我國目前的問責制主要是對行政責任過失的行政與司法追究，即對責任人進行追責和懲罰。但從長遠看，實施行政問責制的根本目的是對行政失范行為的監督和預防，盡可能減少因行政過失造成的社會損失。

（一）我國行政問責制的實踐過程

行政問責，自古有之。現代意義上的行政問責制肇始于近代英國的彈劾程序，是西方政黨政治和憲政體制的產物。經歷數百年的發展和演變，形成了頗為完整的問責制體系，主要包括明確的問責類別、專門的問責機構、多元化的問責主體、透明的問責程序，并逐漸培育出深入人心的問責文化，在國家治理中發揮了著重要作用。

我國問責思想的提出，始于1980年鄧小平在中共中央政治局擴大會議上所做的題為《黨和國家領導制度的改革》的講話。鄧小平對領導干部明確提出，“集體決定了的事情，就要分頭去辦，各負其責，決不能互相推諉。失職者要追究責任”。[2]1995年，中共中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，首次使用“責令辭職”一詞。2002年，中共中央正式頒布實施《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規定了實行黨政領導干部辭職制度。

自2003年“非典”事件開始大批問責以來，“行政問責風暴”愈演愈烈。2004年，中共中央頒布的《黨政領導干部辭職暫行規定》，規定了引咎辭職的細則。2008年，行政問責制被首次寫入《國務院工作規則》和《國務院2008年工作要點》。2009年出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，規定了問責類型，明確了問責程序，問責開始制度化。2012年，黨的十八大報告提出，“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”。[3]

（二）我國行政問責制存在的主要問題

從總體上看，我國行政問責制還處在探索階段，許多方面都不夠成熟，諸多弊端也逐漸顯露出來，產生一系列負面的社會效應。

1．責任體系不完善。建立完善的責任體系是落實政府部門責任制的基本要求，是建設責任政府的前提條件，也是實施問責的基本依據。從本質上說，“責任型政府是對人民高度負責的政府，作為國家公務人員必須科學、合理、有效地履行應有的職權，一旦發生失職行為就應該承擔相應的責任”。[4]我國政府部門責任制實施多年，最顯著的成就在于大大地提高了政府官員的責任意識和政府部門辦事效率。目前的主要問題是責任過于籠統，職責界限模糊，既造成責任執行過程中的扯皮搪塞，相互推諉，降低行政效能，又造成問責過程中問責客體難于落實，問責尺度難以把握。由于政府各部門職能交叉重疊，各級官員間責任難分彼此，“問責誰”的問題難于分辨。即使是政府的一些重大決策，由于職責不清晰、不具體，必然導致難以理順的集體領導與個人負責的矛盾。如果職責明確，責任清晰具體，政府官員一旦被問責處罰，則能使官員心服口服。而在我國，一些被問責官員直至被“雙規”仍不清楚自己到底該負什么責任，有的甚至是覺得自己不明不白地鋃鐺入獄，迫于強大政治壓力而口服心不服。

2、問責機制不健全。問責制的良性運行，必須保證整個過程的規范、合理、暢通，有賴于問責程序在各層面、各環節、各節點的執行上既能各司其職，又能達到政令統一。目前，我國行政問責制基本按照“舉報→問責→懲罰”流程展開，而且開展得轟轟烈烈、有聲有色，社會震懾力強大，但這一機制存在的問題也非常突出。首先，責任管理機制不健全。從橫向看，“道德責任、政治責任、行政責任和法律責任是官員責任的四個重要組成部分”。[5]應建構責任分類管理機制，不同的責任應有不同的社會組織或部門來管理。不能什么問題都可訴諸于法律，更不能以行政手段替代法律手段。從縱向看，應根據責權利均衡原則建構責任分級管理機制，分開國家級管理、省部級管理、廳級內部管理內容，形成自下而上和自上而下相結合的雙向管理通路。其次，制度運行機制不健全。到目前為止，問責主體主要是上級組織或領導者，還沒有一個可作為問責制最終依據的法律規章，對很多責任追究和處理缺乏法律依據。這些年來，有些問題的處理依據是領導講話，有些則出自黨政文件，有的來自于民法和刑法。從2004年的《黨政領導干部辭職暫行規定》到2009年的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，都還是臨時性文件，且對問責的性質和程度的界定過于寬泛，很難調控問責過程中的問責主體的自由裁量權和長官意志。第三，民主監督機制不健全。在問責制執行過程中同體問責的弊端已經得到一定程度的改變，但異體問責機制還不成型。一方面，問責啟動還停留于“民不舉，官不究”狀態，“民舉”方“官究”，缺乏問責的常態化機制。另一方面，真正體現民主監督的問責主體如人大、政協、媒體和公眾作用還遠沒發揮出來。

3、防范功能不突出。一個健全的常態化的問責制，起碼應具備三種基本功能：第一是激勵功能，能夠調動官員愛崗敬業，勤政愛民，防止消極、瀆職現象；第二是防范功能，能夠對官員行為起到預警和約束作用，從而有效預防濫用職權和以權謀私等失范行為發生；第三是追責功能，對犯有嚴重錯誤、造成重大損失的責任人進行追究和懲戒。從我國實施行政問責制實效看，追責功能比較突出，激勵和防范功能都沒有發揮出來。一方面，我國現行的政府部門責任制的實質是強化法律制度對行政權力的制約和監督，是運用憲法、法律和法規認定職責，制約權力。但這種制度是死板的、靜態的、冷酷的，可以寫在紙上，掛在網上，貼在墻上，很難使人記在心上。無論行政責任中的政治責任、法律責任還是道德責任，均成為政府官員心頭的巨大壓力，甚至產生嚴重的心理恐懼，很難激發政府官員的工作熱情。另一方面，除了“民舉”“官究”，凡被問責，就是出大事故了，損失慘重且有目共睹。損失既已造成，何種問責都不可能挽回，所謂“挽回”不過是“本應如此”之義。因此，僅僅是追責的問責制會導致行政成本偏高，人文關懷不足，落實措施偏執，社會信度不高，誘發主體恐懼等不良影響。同時，問責制過于刻板，剛性顯著，柔性不足，容易導致制度的“脆性斷裂”。在顧念舊的損益時造成新的損失，加大了行政體制改革的成本。行政問責的目的主要在于使政府部門和政府官員知責、履責、勝責，而不應僅僅是“追責”的“事后諸葛”。目前我國行政問責制剛剛發展，理應強化而不是弱化，如果不能使行政問責規范化、常態化，僅僅限于事后“追責”，恰恰是弱化了行政問責制的應有功能。

二、問責制的動態維度與過程問責制的建構

從責任確認到責任履行，再到責任追究，是一個動態的過程，問責制只有與這一過程性相統一才可能產生公允性。本文提出“動態責任”和“過程問責”理論，主張活化責任制度。這種“活化”不是強調制度的靈活性和可變性，而是主張重視責任制的動態維度，使制度與執行者的工作進程密切關聯，從而產生一種生命的活力。

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（一）動態性：建構過程問責制的客觀依據

行政問責的目的主要是讓政府部門和政府官員知責、履責、勝責，而不應僅僅是追責。問責制應以責任明晰為前提，以防患意識為先導，以增進效益為目標，以責任追究為手段。問責不是目的，僅僅是手段而已。從本質上說，所謂問責制，當屬于責任制的組成部分。在常態下，責任確認、責任履行、責任追究是責任制的幾個基本階段，表明責任制本身是動態的，不是靜態的。

1．責任體系的關聯性。政府的責任是一個整體，由若干相互關聯的職能部門責任、官員個體責任構成。每一個職能部門的責任都與其他部門的責任相關聯，每一官員個體的責任都與其他官員個體的責任相關，相互依存，相互交叉。職能部門間的分工、官員個體間的分工是相對的、暫時的，合作則是絕對的、長期的。這種分工與合作的既對立又統一，推動著政府部門整體責任向著既定目標進展。也正是政府責任的這一特征，造成職能部門間、尤其是官員個體間的責任很難精確區分，問責誰的問題常常變得很棘手。

2．責任履行的過程性。任何一項目標責任都是分步驟、按階段實現的，只有將責任分解到實現目標過程的每個步驟或階段，責任的履行才能變為現實。即使是獨立的職能部門或官員個體的責任行為，也都是由復雜的多環節構成的因果關系鏈條。因此，問責制不能脫離過程，只看結果。脫離過程的“結果問責制”存在著巨大的風險，它客觀上誘導責任執行者為實現目標不擇手段或掩飾結果的真實性。

3．政府管理的遲效性。政府部門在經濟上的責任是宏觀調控，在政治上的責任是制定政策和協調社會各方面的關系，在文化上的責任是提供方針和目標導向，從而實現政府的社會管理職能。政府的這種責任客觀上決定了它與企業責任的巨大差異，即政府對社會的管理不可能立竿見影，過程周期長，結果到來遲。一旦造成損失，損失常常是巨大的，不可挽回的，這是“結果問責制”的另一個巨大的社會風險。

（二）過程問責制的運行機理

主張過程問責制并不否認“結果問責制”，而是強調二者有機結合。“結果問責制”運行機制相對簡單，過程問責制運行機制比較復雜。弄清過程問責制的運行機理，旨在使這種問責制科學化、合理化和可操作。

1．動態調控機理。現行“結果問責制”最大弊端在于問責制僅僅是“秋后算賬”，問責目的僅僅是追究責任，引發諸多不公平現象。雖說“亡羊補牢未為晚也”，但重大損失已經造成，無可挽回。同時，由于責任制不夠健全，問責機制沒有很好理順，問責制與責任制匹配性差，問責制剛性顯著，柔性欠缺，導致其震懾作用強大，激勵效能低微。過程問責制強調依據責任過程的動態性，實施目標調控、節點調控和損益調控，使責任執行者在各項日常工作中自覺地想到責任和制度，在履責過程中不斷按照預期目標修正行為，制度才有可能同時兼具約束和激勵雙效功能。

2．協同共生機理。行政問責制度主要由問責主體、問責客體、問責范圍、問責程序、責任體系等要素構成，作為問責主體和問責客體的人的因素是問責制的核心。從理論上看我國行政問責制的要素齊備，但在實踐上并不能因為要素齊備而輕言制度的完善，關鍵在于由各要素功能構成的整體功能的性質與強弱。過程問責制強調人的因素及其功能過程，充分發揮公眾、政府和官員參與問責過程的積極性和主動性，形成共識基礎上的高度凝聚力，使在此過程中無論是作為問責主體還是問責客體的個人和組織共同受益，最終產生巨大的社會效益。

3．整體優化機理。現行的“結果問責制”是問題嚴重了才問責，損失慘重了才問責，“問責”僅僅在于“追責”。而過程問責制則主張將問責分解于責任目標實現的全過程，將過程問責機制與動態責任機制高度統一起來，實現問責過程的整體優化。另一方面，過程問責理論依據利益最大化原則，主張建立一種科學合理的問責程序，改變“秋后算賬”式的問責弊端，通過問責制的實施實現個人績效突出，政府效能提升，社會效益顯著。

（三）建構過程問責制的重要意義

總體而言，我國實施行政問責制取得了輝煌的成就，功不可沒。但是，我國行政問責制畢竟仍在探索之中，缺陷和問題在所難免。認真總結我國行政問責制實踐，留住成功經驗，克服“結果問責制”的弊端，構建過程問責制，是我國政治體制改革深入開展的客觀要求。

1．強化防范功能，降低損益比例。過程問責制是將責任追究與責任確認和責任履行緊密結合起來，實施全程問責。責任確認階段既確定責任目標、責任性質、履責規劃，也確定問責標準；責任履行階段既是目標責任的落實，也是對是否偏離既定目標的階段性考問；責任追究階段對履責結果和履責過程進行綜合評價，以“算總賬”的方式進行問責。這樣的過程問責制問責有據，可令被問責者心服口服。更重要的是通過分階段全程問責，有效利用問責制的動態調控機制，充分發揮問責制的激勵與防范功能，使損失降到最低，收益升到最大。

2．回歸以人為本，體恤人文關懷。“作為現代權力監督與政府信用維護制度，行政問責制既是對官員全面履職的約束機制，又是一種官員合法權益的保護機制，更是切實保障民眾知情權與監督權的實踐機制”。[6]目前問責制實施中過多強調約束和懲戒，對官員的保護機制明顯弱化。過程問責理論主張加強問責過程中的人文關懷，更加注重問責制的激勵功能，注重保護官員的合法權益。但是，這種人文關懷并非一般意義上的“人情”或“面子”，而是使問責制兼具約束和激勵兩種功能，可以大大提高政府部門和政府官員工作積極性和主動性，不至于使問責制成為人們心目中可怕的洪水猛獸，也不至于使黨和國家精心培養起來的干部一失足成千古恨。

3．增強制度韌性，提高問責效能。我國執行的行政問責制剛性顯著，柔性不足。剛性是指制度的嚴肅性，柔性是制度的人文關懷。剛性過度會造成制度本身的“脆性斷裂”，引發執法者行為偏激；柔性過多有可能造成執法者主觀臆斷，誘發自由裁量權的無限放大。純粹的剛性和純粹的柔性是制度的兩極，都會產生一系列負面效應，降低問責效能。保持制度剛性，適當增加柔性，從而產生一種韌性，即制度的適度性，才是制度應有的品質。

三、實施過程問責制的改革對策

構建過程問責制的目標是：增加制度的預警功能，強化制度的糾錯功能；克服一次性“秋后算賬”弊端，避免損失的不可追回性；恢復制度的人本屬性，避免問責中的執偏和冤假錯案；提高制度的效度和信度，體現制度的公平正義；注重制度的激勵功能，將制度的約束功能與激勵功能有機統一起來。為實現這一目標，必須采取相應措施，改革行政問責制的弊端，構建過程問責制的社會平臺，最大限度地發揮問責制應有的優勢功能。

（一）建立動態評價系統

過程問責制的立意，強調健全一整套全過程問責制度，在責任履行的每個階段都要問責，問責內容與履責內容完全吻合，一一對應，使問責常態化。這樣，問責制不僅具有監督與懲戒功能，而且具有了預警和糾錯功能，能有效預防政府部門和政府官員的行政行為因個別環節的疏漏而鑄成大錯，將損失程度降到最低。行政問責制的基本內涵是“政府及行政官員的行為和業績都要受到監督，必須公開自己的政治活動，對自己的言行舉止、工作方法和工作績效負責，接受來自上級和選民的評判，乃至罷免和起訴”。[7]為使責任評價更加科學、公正，必須建立一套職責明確、目標具體、評判有據、標準統一的行政問責制的動態評價系統。

建立政府部門責任的動態評價系統，需要具備相應的管理條件。第一，按照行政工作流程，建立職責相配、明確具體的過程責任制；第二，根據行政職責的目標性和過程性，健全與動態責任制相協調的過程問責機制；第三，問責必須與履責有機結合，使行政問責規范化、常態化。

（二）培育公民社會體系

公民社會，“指的是國家或政府之外的所有民間組織或民間關系的總和，是民間的公共領域。其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府與企業之間的第三部門”。[8]現代公民社會是民主政治的基礎，是制約和監督政治國家的重要力量，監督政府及其權力執行者行為是公民社會最本質的功能。

人大及其常委會、民主黨派、社會公眾自愿組織的民間組織是公民社會的基本要素。公民社會的民間組織具有組織性、非官方性、非盈利性和志愿性等特征。公民社會能夠有效激勵政治參與，維護利益表達，孕育民主政治文化，防止政府權力過度擴張和權力腐敗。在公民社會中，社團組織和公共領域為公民的政治參與提供制度化、組織化的參與途徑，提供參與公共事務的機會和手段。目前，我國政府正在促使政府績效評價導向由GDP導向轉換為社會公眾滿意度導向，加速這一轉換進程是培育公民社會的重要舉措。

（三）建設行政問責文化

廣義的行政文化包括物質文化、制度文化和精神文化三個層次，中義的行政文化包括制度文化和精神文化兩個層次，狹義的行政文化指作為精神文化的行政意識形態。在我們將行政制度與行政文化并提的時候，一般僅指精神文化，是在長期的行政實踐過程中積淀而成的行政價值觀、行政習慣、行政態度、行政動機、行政信念和行政情感等。在這個意義上，行政問責文化也主要指精神文化，“包括行政思想、行政理想、行政道義、行政倫理、行政觀念、行政習慣、行政法等，它具有現代行政文化法制性、競爭性、平等性、開放性等特征”。[9]

行政問責文化是行政文化的重要組成部分，行政文化是行政問責文化存在的前提。“健康的行政文化可以增強行政主體的免疫力,提高其執政為民的自覺性,促進行政行為的規范化,推動政治進程的民主化和法治化,最終促進社會和諧”。[10]受傳統文化的影響，在我國的行政問責文化中存在著人治傳統、宗法血緣制度和身份等級制度等封建殘余，行政問責文化滯后于行政問責制發展的要求。同時，“結果問責制”造成政府官員在依法行政過程中巨大的心理壓力，戰戰兢兢、如履薄冰地工作，行政效率會因此而大大降低。因此，建設先進的行政問責文化，為過程問責制提供良好的精神環境，有利于行政問責制的健康發展。

（四）強化問責心理契約

盧梭的社會契約理論認為，“行政權力的受任者絕對不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們”。[11]行政契約由制度契約、法律契約和心理契約三部分構成。制度契約是政府官員與政府之間的關于責權利關系的約定，存在形式為行政制度；法律契約是行政權力委托人和受任者之間關于權力行使的約定，存在形式為行政法；心理契約是社會公眾對政府官員的心理預期與政府官員心理認可之間的約定，存在形式為社會心理。

雖然我國行政問責制尚未實現制度化和法制化，但行政官員一旦接受了某種權力就意味著制度契約和法律契約開始生效，并可藉此實施行政問責，但行政問責心理契約未必因此而達成。從我國行政問責制運行實際看，行政官員接受制度契約和法律契約多是被動的、迫不得已而為之，根本原因在于行政問責心理契約的缺失。行政問責心理契約的建立，能夠充分調動政府官員履行責任的積極性和主動性，而且能夠自覺地對自身的行為后果負責，有效抑制行為失范的發生，一旦被問責則能夠心悅誠服。因此，行政問責心理契約是行政問責制激勵功能實現的重要條件。

（五）規范問責法律程序

司法介入問責是必要的，有法可依是司法介入的前提，依法辦事是司法制度的基本精神。但是，“由于目前行政問責尚未步入法制化和制度化的軌道，因而責任追究制度現有的規定大多數是粗線條的。……操作起來難以達到真正的行政問責效果”。[12]當務之急是建立一整套嚴肅、透明、具體的法律程序，通過法律維護問責制實施過程的政治民主，實現問責制運行的公平正義。首先，建立層次分明的司法介入程序，規定哪些問題由政府部門內部負責，哪些問題交由上級組織或人大處理，哪些問題必須由法律部門查辦；其次，建立標準統一的法律評價程序，核心是建立一套明確而具體的評價體系，抑制問責過程中的人治傾向、政治腐敗和社會不公；最后，建立客觀公正的法官裁決程序，嚴格控制執行法官的自由裁量權，嚴防司法腐敗。

[1]肖光榮.中國行政問責制存在的問題及對策研究[J].政治學研究,2012（3）:78.

[2]鄧小平.鄧小平文選（第二卷）[M].北京:人民出版社,1994:341.

[3]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[EB/OL].中央政府門戶網站: http://www.gov.cn/ldhd/2012-11/17/content_2268826. htm.

[4]樸貞花.行政問責制在執行過程中現存問題探究[J].延邊黨校學報,2012（6）:52.

[5]唐璐.行政問責制下的官員復出機制芻議[J].學理論,2013（4）:15.

[6]黃建洪.行政問責制亟待創新[N].社會科學報, 2012-10-11（4）.

[7]黃偉,李光輝.西方國家行政問責制的體系架構[J].行政管理改革,2012（5）:44.

[8]李勤蓮.我國行政問責制推行困境及原因[J].云南行政學院學報,2012（5）:84.

[9]黃靖.行政倫理視域下我國行政問責文化的缺失[J].理論學習,2010（4）:30.

[10]張繼濤.行政文化與社會和諧[N].中國教育報, 2007-9-17（5）.

[11][法]盧梭.社會契約論[M].北京:商務印書館, 1982:132.

[12]劉定福.我國行政問責制的多維難題與解題對策[J].行政與法,2012（6）:22.

（責任編輯：王友才）

本文是河北省機構編制委員會2013年度行政管理體制和機構編制研究課題（項目編號：201320023）的階段性研究成果。

D922.1

A

1008—6153（2013）05—0152—04

2013-08-14

王曉萍（1979-），女，河北張家口人，碩士，燕山大學里仁學院講師。研究方向：社會管理。李景春（1955-），男，吉林松原人，大學學歷，燕山大學文法學院教授，碩士研究生導師。研究方向：公共管理。