城鎮(zhèn)化視角下我國農村可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇分析

■ 王 娟（寧夏大學馬克思主義學院 銀川 750021）

城鎮(zhèn)化理論概述及可行性分析

（一）城鎮(zhèn)化理論

城鎮(zhèn)化，是指社會生產(chǎn)力在工業(yè)化和信息化的基礎上，在經(jīng)濟結構、人居環(huán)境、人口素質等領域，由傳統(tǒng)農業(yè)經(jīng)濟到現(xiàn)代化城鎮(zhèn)經(jīng)濟、傳統(tǒng)農業(yè)文明到現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明的轉變過程。農村城鎮(zhèn)化指的是農村人口向縣域范圍內的城鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)）和集鎮(zhèn)（非農產(chǎn)業(yè)集聚地）的集中過程?？傊?，農村城鎮(zhèn)化是指在農村經(jīng)濟飛速發(fā)展和現(xiàn)代化城鎮(zhèn)文明廣泛擴散的前提下，由于農村社區(qū)的居民住宅、基礎設施、公共設施等客觀條件日益完善，農村居民的思想觀念、人生觀和世界觀等主觀因素日益現(xiàn)代化，農村社區(qū)與城鎮(zhèn)社區(qū)的本質差別逐步縮小甚至消失，致使住在農村社區(qū)的居民也能夠享受到現(xiàn)代城鎮(zhèn)文明，農村的物質生活條件和精神生活條件都實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的過程。

（二）我國城鎮(zhèn)化的可行性

有利于轉移農村剩余勞動力。我國農村經(jīng)濟發(fā)展中普遍存在的一個問題就是農民增收速度放緩，其重要原因是農村存在大量的剩余勞動力。我國人均耕地面積不足。較小的生產(chǎn)規(guī)模不但產(chǎn)生了大量的農村剩余勞動力，而且減緩了農業(yè)機械化水平的提高和先進農業(yè)科技的推廣應用，造成農民增收速度緩慢。根據(jù)我國國情，相對城市而言，城鎮(zhèn)更接近農村，農民進入城鎮(zhèn)的門檻和風險也相對比較低，城鎮(zhèn)建設是轉移農村剩余勞動力的有效途徑之一。

有利于增加農民收入。城鎮(zhèn)通過其輻射功能的發(fā)揮，不僅可以帶動當?shù)剞r村經(jīng)濟的發(fā)展，還可以有效地促進農民增收。城鎮(zhèn)建設有利于促進當?shù)剞r業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，把農戶的小規(guī)模生產(chǎn)和大市場有效的聯(lián)系起來，提高農產(chǎn)品商品率，為農民增收打下了良好的基礎；城鎮(zhèn)的聚集功能也會為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進一步發(fā)展提供了充足的勞動力資源和便利的基礎設施，為農民增收創(chuàng)造了條件；城鎮(zhèn)建設在農村人口向城鎮(zhèn)集中的同時帶動了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓寬了農民增收的途徑。

有利于提高農民素質。農民進入城鎮(zhèn)后，在新的環(huán)境、思想、觀念等因素的影響下，市場意識、風險意識、創(chuàng)新意識、效率意識都得到了提高，在激烈的市場競爭中逐漸認識到知識、信息、科技對收入增長的重要性，進而重視對現(xiàn)代科學技術的學習和文化素質的提高。在整個過程中，農民的整體素質將會得到極大的提高。因此，城鎮(zhèn)建設不僅有利于現(xiàn)代先進的農業(yè)生產(chǎn)技術在農民中的推廣和應用，而且在繁榮農村文化、教育事業(yè)，提高農村人口質量方面也具有重要意義。

城鎮(zhèn)化對農村可持續(xù)發(fā)展的影響與作用

1995年召開的中國“全國資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展研討會”上給可持續(xù)發(fā)展下的定義是，可持續(xù)發(fā)展的根本點就是經(jīng)濟社會的發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調，其核心就是生態(tài)與經(jīng)濟相協(xié)調。總之，可持續(xù)發(fā)展追求的是資源環(huán)境、經(jīng)濟、社會的健康協(xié)調發(fā)展，它要解決的是人類發(fā)展的無限需求與有限的自然資源之間的基本矛盾。

現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化對中國農村可持續(xù)發(fā)展的影響與作用分為兩個方面。一方面是促進作用：城鎮(zhèn)化可以為農產(chǎn)品提供市場，從而帶動農業(yè)的商品化和市場化；城鎮(zhèn)化可以為農產(chǎn)品提供正確的市場導向，從而優(yōu)化生產(chǎn)結構；城鎮(zhèn)化可以為農村剩余勞動力提供就業(yè)機會，從而提高農村勞動就業(yè)率；城鎮(zhèn)化可以吸納大量的農村剩余勞動力，從而為農村實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造條件。另一方面是制約作用：城鎮(zhèn)化速度如果過快，超過了農業(yè)的自身承受能力。例如過多占有耕地，人地矛盾更加惡化；過多吸納高素質的農村勞動力，影響農業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。就會嚴重影響農村的可持續(xù)發(fā)展。農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受阻，反過來又會阻礙城鎮(zhèn)化的進程。所以，城鎮(zhèn)化進程中宏觀政策的一個基本目標是要統(tǒng)籌協(xié)調好城鎮(zhèn)化與農村可持續(xù)發(fā)展的關系，發(fā)揮兩者的促進作用，避免兩者的制約作用。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）定位不準確且布局不合理

我國的城鎮(zhèn)大多數(shù)是在原有集鎮(zhèn)的基礎上發(fā)展起來，在整體布局上欠缺科學依據(jù)，沒有充分考慮區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展，存在明顯的地區(qū)差異性；在城鎮(zhèn)的具體布局上，沒有明確具體的發(fā)展方向，在人口規(guī)模、用地規(guī)模、道路規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面存在很多的缺陷，沒有充分利用當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，對周圍農村的輻射、帶動作用不夠明顯，還出現(xiàn)許多為追求政績而實施的形象工程，造成一定程度的資源浪費。

（二）社會保障體系不完善

城鎮(zhèn)建設的一個重要作用是轉移農村剩余勞動力，但在此過程中的重點在于農民擔心進城后生活沒有保障，因此多數(shù)農民不愿意離開土地。目前我國在城鎮(zhèn)建設進程中，由于資金不足等問題，包括就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等在內的社會保障體系還沒有完全建立起來，因此還無法完全解決農民進入小城鎮(zhèn)的后顧之憂。

（三）缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐

農村城鎮(zhèn)化進程所需要資金投入，需要大的規(guī)模的工業(yè)支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在其中發(fā)揮著重要功能。但曾經(jīng)取得過巨大發(fā)展成就的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在激烈的市場競爭中，由于高度分散而在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術、資金、人才等方面處于劣勢，效益逐漸下降，在吸納農村剩余勞動力方面的作用也逐漸降低，小城鎮(zhèn)也失去了進一步發(fā)展的推動力。

（四）生態(tài)環(huán)境問題顯現(xiàn)

在城鎮(zhèn)的發(fā)展過程中，由于人口和產(chǎn)業(yè)的集中，當?shù)亟?jīng)濟得到了巨大發(fā)展，但同時也帶來了生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問題。人口規(guī)模的擴大使得人地矛盾更加突出，亂占耕地、毀林開荒的現(xiàn)象十分嚴重。許多小城鎮(zhèn)為了發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，不惜以犧牲環(huán)境為代價，對一些污染嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒有采取有效的限制措施，水污染、大氣污染不僅破壞了當?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活環(huán)境，而且不利于城鎮(zhèn)的長期可持續(xù)發(fā)展。

（五）公共產(chǎn)品缺乏成為小城鎮(zhèn)發(fā)展瓶頸

城鎮(zhèn)發(fā)展中的另一個大問題是公共產(chǎn)品的供給嚴重不足。城鎮(zhèn)發(fā)展既是經(jīng)濟發(fā)展的過程，也是社會進步的過程。隨著城鎮(zhèn)人口的大量集聚，必然要求教育、醫(yī)療、文化、體育、娛樂等公共服務設施與之配套。但是，目前一些城鎮(zhèn)的發(fā)展缺少規(guī)劃，其建設在很大程度上還是農民的一種自發(fā)行為，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金不足，這就造成了城鎮(zhèn)基礎設施建設無資金來源，城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品建設無人問津。

加快農村城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的著力點

（一）進行戶籍制度和相關制度的城鎮(zhèn)化體制改革

城鎮(zhèn)化的過程，就是要逐步取消現(xiàn)行制度中對農民權限的一些限制，進一步深化和改革戶籍和人口管理制度，逐步實現(xiàn)人口的市場化流動。對于居民的城鄉(xiāng)和地區(qū)之間遷移，實行和完善自由登記和備案管理。在穩(wěn)定和完善土地承包關系的基礎上，要按照依法自愿有償原則，采取轉包、租賃、土地使用權入股、抵押等方式實行承包土地使用權的流轉，逐步實現(xiàn)農民進城后對承包土地進行有償轉讓，進一步弱化農民對土地的依附關系，同時要允許城郊農村集體土地作為股份參與城鎮(zhèn)開發(fā)，弱化城鎮(zhèn)建設土地短缺現(xiàn)象和保護農民利益。

推動農村土地制度綜合配套完善和改革，改革耕地保護制度、農村金融制度、社會保障制度和農村基層社會管理和公共服務體制。創(chuàng)新城鎮(zhèn)化融資機制，進一步完善城鎮(zhèn)化融資渠道和機制。逐漸放寬市場投資的準入，建立和完善政府公共投資帶動民間投資的新機制。進一步推進市政公共設施投入、運營體制改革，建立企業(yè)投入與政府投入相結合、市場運作與政府監(jiān)管相結合等方式，逐步降低財政負擔。探索土地融資新模式，充分利用城鎮(zhèn)化過程土地資本化的紅利，解決進城農民和農民工的問題，推進農民保險制度以及科學的土地評估體系的建立，加強指導監(jiān)督服務。建立和完善城鎮(zhèn)社會保障制度，把農民工納入?yún)⒈７秶r民進城的預期風險，解除農民進城的后顧之憂。不斷創(chuàng)新體制機制，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系，搭建就業(yè)平臺；還要充分發(fā)揮本地的教育和科研優(yōu)勢，整合培訓資源，積極開展農業(yè)生產(chǎn)技術和農民務工技能培訓，使他們掌握一定的知識和技能，增強農民科學種田和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

（二）搞好頂層設計且構建科學合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

對農村城鎮(zhèn)化建設進行充分論證和科學規(guī)劃?？茖W規(guī)劃決定了農村城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展空間。調研論證、科學規(guī)劃要根據(jù)當?shù)刭Y源、產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、文化等現(xiàn)實狀況和優(yōu)勢特色，充分發(fā)掘未來發(fā)展的潛在能力，才能正確定位城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，明確城鎮(zhèn)的功能定位。科學規(guī)劃要有前瞻性，要具有對未來農村發(fā)展的可融性，同時又要考慮區(qū)域內的協(xié)調性。要立足長遠，增強預見性，制定符合可持續(xù)發(fā)展原則的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，防止超出土地承載能力和當?shù)亟?jīng)濟能力的超強度開發(fā)。我國已經(jīng)成為世界第二經(jīng)濟體，經(jīng)濟實力的增強、科學發(fā)展觀的貫徹以及中國夢的實現(xiàn)，都要求不能再搞低質量的城鎮(zhèn)化建設，更不能搞重復建設。

具體來看，要綜合提升城市就業(yè)吸納能力、防災減災能力以及交通、通信、供電、供熱、供氣、供排水、污水垃圾處理等基礎設施水平。在這些基礎配套設施建設上，不但要加大力度，還要有適度超前的意識，全面做好交通、通信、能源、環(huán)保、給排水、園林綠化等基礎設施和教育、醫(yī)療、商業(yè)、休閑、娛樂等配套設施建設，力爭一步到位，盡最大可能減少浪費和對環(huán)境的二次破壞。全面提升城市生產(chǎn)生活功能。立足于區(qū)域空間提高大都市的綜合承載能力，以迅捷化交通網(wǎng)絡、無差別公共服務、均等化就業(yè)機會為核心，鼓勵和引導大都市區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)向周邊城市和城鎮(zhèn)擴散，在更廣闊空間內提升大都市綜合承載能力。以加大投資為核心增強城鎮(zhèn)的承載能力，切實加強基礎設施建設，提高公共服務能力和水平，積極培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷擴大就業(yè)機會，提高小城鎮(zhèn)的人口吸納能力。

（三）協(xié)調三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展進而為城鎮(zhèn)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐

農村城鎮(zhèn)化本質上是一個農業(yè)人口脫離農業(yè)，轉向第二、第三產(chǎn)業(yè)，并向城鎮(zhèn)集中，從而使城鎮(zhèn)人口比重和非農產(chǎn)值比重逐漸增大的過程。而農業(yè)工業(yè)化是實現(xiàn)農業(yè)產(chǎn)供銷環(huán)節(jié)的生產(chǎn)專業(yè)化、經(jīng)營集約化、企業(yè)規(guī)模化、服務社會化、產(chǎn)品商業(yè)化、流通市場化和產(chǎn)業(yè)一體化，最終將農業(yè)由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉變?yōu)楝F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的過程。引導帶動城市功能完善、生產(chǎn)要素集聚和農村勞動力加快轉移，為新型工業(yè)化提供工業(yè)布局和先進生產(chǎn)要素以及公共服務；為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級轉型騰出空間，促進農業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農業(yè)結構調整；為工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化注入內在動力，實現(xiàn)“三化”協(xié)調科學發(fā)展。因而要充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化聯(lián)工帶農的作用，確立其核心引領地位。

新型城鎮(zhèn)化引領人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中，實現(xiàn)人口集聚、工業(yè)集成、農業(yè)集約。加快新型工業(yè)化，促進產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和經(jīng)濟結構升級，為城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化提供產(chǎn)業(yè)支撐；推進新型農業(yè)現(xiàn)代化，提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化奠定基礎支撐，從而形成引領主體突出、兩大支撐有力的“三化”協(xié)調科學發(fā)展新格局。要把促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚與加快城鎮(zhèn)化進程緊密結合起來，不斷強化城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐，堅持產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中同步推進。一是有序承接產(chǎn)業(yè)轉移。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)越、勞動力資源豐富等優(yōu)勢，全方位、多層次承接沿海地區(qū)和國際產(chǎn)業(yè)轉移。二是促進產(chǎn)業(yè)集聚化發(fā)展。搞好區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，依托中心城市和縣城，促進二、三產(chǎn)業(yè)高度集聚，實現(xiàn)二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成特色主導產(chǎn)業(yè)集群或專業(yè)園區(qū)。三是發(fā)展壯大現(xiàn)代服務業(yè)。提高規(guī)?；?、品牌化、網(wǎng)絡化發(fā)展水平，改造提升商貿等傳統(tǒng)服務業(yè)，發(fā)展壯大健康產(chǎn)業(yè)等新型業(yè)態(tài)，支持發(fā)展信息服務等新興服務業(yè)，突出發(fā)展物流、文化、旅游和金融等現(xiàn)代服務業(yè)，推動文化旅游融合發(fā)展。

綜上所述，我國農村城鎮(zhèn)化在未來的發(fā)展應堅持“完善、減少、發(fā)展”的三位一體戰(zhàn)略，逐步提高農村的整體素質和生活質量，加速全國的農村城鎮(zhèn)化進程，使農村城鎮(zhèn)化走向健康、可持續(xù)發(fā)展的道路。