轉型期農村基層治理變革的憲政目標

彭澎

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

轉型期農村基層治理變革的憲政目標

彭澎

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

市場經濟的發展使得農民的民主、法治、權利和平等的思想與觀念逐漸增強，現有的農村治理結構和民主政治體制還不能完全適應村民對于農村政治事務空前的熱情和希望的需要，農村基層的治理模式和民主政治體制面臨著變革和調整的重任。憲政是人類政治文明的結晶，是最能實現人類民主、法治和人權的政治制度。農村基層治理變革應當朝著憲政的目標，探索和挖掘其鮮明的的憲政內涵與憲政特性。在憲政理念的主導下對農村基層的政治資源和治理模式進行調整和創新代表著農村政治現代化的發展方向，基層治理的憲政化建設是農村基層治理變革的發展目標。

經濟社會轉型；農村基層治理變革；憲政化建設

引言

中國農村經濟社會轉型與市場經濟的發展具有同步性，農村市場經濟的發展催發了鄉村經濟社會的轉型，也帶來了農村民主政治體制和基層治理模式的發展和變革，農村民主政治朝著政治文明和政治現代化的方向向前進步。農村市場經濟的改革、經濟社會的進步以及基層民主政治的發展使得民眾對民主、自治的認識越來越深刻，對民主政治和自治治理的需求越來越高，實現平等的政治權利成為村民強烈的愿望和要求。構建一種和諧穩固的農村民主政治體制和鄉村權利結構，同時完善現有的農村基層治理模式，以實現農村基層實在的自治治理，形成基層自治的治理秩序成為轉型期農村民主政治建設的鮮明主題。農村經濟結構多元化、社會結構多元化、政治發展復雜化等已經成為轉型期農村經濟社會發展的主要標志，也是農村民主政治變革和發展必須重視的關鍵問題，是建設有中國特色農村民主政治制度中的核心問題，農村政治文明的實現和基層政治現代化的發展應當充分尊重現有農村市場化發展的深刻背景。充分保障農民的民主政治權利、實現農民在基層治理中的主體地位是我國農村基層群眾性自治制度的基本內容，也是市場化進程中農村民主政治發展的必然結果。以農村市場經濟發展為本源和以市場化改革為背景的農村經濟結構、社會結構的巨大變化及由此產生的農村經濟社會的轉型，使以農村民主自治、自主治理為內涵的農村基層治理制度開始發生變革以適應不斷變化和發展的農村經濟社會環境，農村基層治理變革已經成為農村市場化發展和經濟社會轉型的必然要求，成為農村基層民主政治發展的本質需要，基層治理的憲政化建設①關于經濟社會轉型期農村基層治理變革和基層治理的憲政化建設相關論述可參加拙文《轉型期農村基層治理變革的憲政之維》（載《湖南警察學院學報》2012年第2期），此處不再贅述。已經成為農村政治現代化發展和政治文明進步的自主選擇與客觀必然。農村基層治理變革和民主政治發展不僅是對鄉村基層傳統的治理體系和政治資源進行革新、重組，更是在憲政理念和憲政思想的指導下進行體制機制的變革和創新。基層治理的憲政化建設代表著農村民主政治進步和政治現代化發展的方向，成為轉型期農村基層治理變革的目標，也是實現農村政治文明的最佳路徑。基層治理的憲政化建設既尊重了農村經濟進步和社會發展以及結構變化的現實情況，又把代表政治文明和政治現代化發展潮流的憲政的基本思想、根本價值、核心理念、本質精神導入農村基層治理體系之中，通過規范農村基層的治理秩序，正確認識和處理國家與鄉村、國家與農民之間的關系，形塑鄉村的憲政化治理模式，達致農村基層的憲政化治理秩序，完善和培育農村的公民社會，從而實現農村基層的憲政社會化，促進農村基層民主政治建設，實現基層政治文明和政治現代化發展，自下而上探索出一條中國憲政建設的發展路徑。有學者認為，憲政對于農村和基層治理來說，“農村自身是無法產生出這些基本的民主政治概念的，需要從外部啟蒙和輸入”。[1]憲政是人類政治文明的結晶，是最能實現人類民主、法治和人權的政治制度。農村基層治理變革應當朝著憲政的目標，探索和挖掘其鮮明的的憲政內涵與憲政特性。在憲政理念的主導下對農村基層的政治資源和治理模式進行調整和創新代表著農村政治現代化的發展方向，基層治理的憲政化建設是農村基層治理變革的發展目標。

一、普及基層憲政價值觀，推導基層憲政社會化

民主憲政的價值精神與人類的歷史一起開始成長，伴隨著人類政治實踐而不斷成熟，民主憲政已經被認為是最能構建政治權威、承擔政治負責、實現政治文明的手段[2]。有學者認為，民主憲政已經成為衡量當今世界政治體制合法性、評價政治制度文明性的基本標準[3]408。因此在當今時代，否定民主憲政的價值理念和基本精神將是與人類歷史發展的現實進程與邏輯演進背道相馳的。在農村經濟社會轉型期，實行基層治理的憲政化建設是通過真實的鄉村村民自治實踐來培育基層村民的民主觀念和憲政習慣，以養成基層民眾自覺運用自治實踐來實現自己的民主權利，最終實現憲政自治狀態，這正是基層治理憲政化建設的邏輯演化脈絡。這不僅僅是在基層農村社會構建一個民主憲政的自治制度和程序，更重要的是在實質上將村民個人的民主、自由、平等權利在憲政自治的情境下提升到一個更高的層次。

有學者認為，民主是構造現代政治體制的一種基本元素，憲政是實現政治文明和政治現代化的核心基礎，不論是認同憲政、非議憲政抑或是排斥憲政的人，都必須要直面這樣一個基本的事實，即憲政化已經是環球政治的一個基本發展趨勢和世界潮流，民主憲政體制取代權威主義的政治體制已經成為一種順應時代的進步潮流[4]。不管是何種社會意識形態的國家、不管是經濟如何發達與政治如何文明的國家，也不論是什么社會理論指導的國家，民主憲政作為現代政治體制運行的價值要求和發展規律已經為世界絕大多數國家和民族所認同，發展民主憲政已經成為世界各國努力的根本目標和任務。農村經濟社會的轉型和基層治理的憲政化建設必然是一個長期的過程，絕不會因一個制度的頒布和一次自治的進行而完成。因此，基層治理的憲政化建設必然是一個系統工程，不能僅僅把它局限于基層文明政治制度的建立，它還包括農村基層形成憲政習慣和憲政道德以及對基層治理制度的尊崇與實施，即是一個動態的過程。基層治理的憲政化建設只能從完善基層群眾性自治制度漸進到實現鄉村自治的憲政狀態，從實現基層治理的自治目標來達到基層政治運行的憲政目標。德國著名政治學家路德維格·艾哈德曾說，要建成人類歷史上真正的民主憲政國家，就必須進行相應的民主政治制度革新，不斷使民主政治制度達致憲政的理念要求。同時，民主憲政不是一個特立獨行、自來自往的大師，民主憲政的生成需要有不斷涌現的新生力量對它扶持和幫助。因而推行憲政，必須在全社會傳播認同憲政理念與精神的憲政價值觀和推行普及憲政價值與精髓的憲政社會化偉大實踐。

基層群眾性自治制度是有中國特色的民主政治制度的重要組成部分，是實現農村村民民主、自由、平等權利的重要舉措，是有中國特色的民主之路、法治之路和憲政之路。有學者認為，以精神為主體形成的政治價值觀對政治制度產生著深刻的影響，它能促使民眾政治立場的長期穩定，能夠凝聚村民的政治感情，以及對政治時刻保持著一種興奮的狀態[5]。在農村經濟社會轉型期，推行基層治理的憲政化建設就是要通過在基層真正落實自治治理，實現村民的民主自治權利，來普及憲政價值觀。它包含有四層意義：一是基層治理的憲政化建設在以自己獨有的方式播灑著中國民主憲政思想的種子，不斷地在孕育和強化著基層農村村民的民主憲政意識；二是基層治理的憲政化建設在以自己獨有的方式培育著中國民主憲政的合格公民，它通過基層民眾對憲政自治的親身實踐來增強村民的民主意識、法治思想和憲政觀念，培養基層民眾的民主憲政能力和素質。三是基層治理的憲政化建設在以自己獨有的方式構建著憲政的社會基礎，它為基層治理的憲政發展提供可行的操作范式和制度體系，一步一步建設者農村基層的公民社會。四是基層治理的憲政化建設在以自己獨有的方式推導著基層治理的憲政體制的建立，它通過推動基層政府職能的轉變、推動基層治理的實行從而推動著基層民主政治體制的改革。

憲政社會化是日常生活中憲政制度的建立、憲政理念的形成和憲政精神的錘煉的動態發展過程，它實際上包含了憲政社會化兩個維度的內容：一是憲政個體的維度。從憲政個體角度來分析，憲政社會化就是農村村民通過學習和教育，獲取系統的憲政理論知識，由“自由人”轉變為“憲政人”的過程，同時在具體的基層治理實踐中宣揚憲政理念、踐行憲政真理。即農村社會成員逐步學習和獲得憲政國家公民所應具備的憲政知識、憲政情感及憲政行為方式的過程，同時又通過在日常政治生活實踐中運用自己的經驗和知識，來傳播、豐富、發展、修正和完善社會憲政文化的過程。二是憲政社會的維度。從憲政社會的維度來思考，憲政社會化是農村社會培養、教育、訓練農村社會成員接受憲政規范，支持、擁護憲政制度的構建與運行，自覺接受憲政體制的約束和調整，并在日程政治生活當中發揮作用的過程，也是憲政制度本身根據社會環境的變化，不斷調整憲政文化內容以取得適應和促進社會發展的過程。農村基層治理的憲政化建設就是要實現憲政的社會化，而村級自治組織和村民個人將起到重要作用，村級自治組織在基層治理的運行過程中將成為傳播憲政理念、傳遞憲政文化、影響和塑造農村社會成員憲政意識、憲政素養和憲政情感的載體與媒介。正如有學者所說，一個國家或社會從政治發展的理性思維上去接受憲政理念并不難，但是要將憲政理念和精神融入進公民的人格系統與思想深處，僅僅有對憲政理念空洞的宣傳和傳播是遠遠不夠的，還需要民眾在國家或社會憲政制度下的親身體驗以及由這種親身體驗而產生的思想共鳴和價值認同[6]。農村經濟社會轉型期由基層治理憲政化建設引導的憲政社會化，可以使得農村村民才能夠在演進過程中獲得鄉村社會的憲政屬性，成為憲政人；可以使民眾能夠適應鄉村經濟社會的變化和基層政治的變遷，并且擔當起鄉村社會所要求的憲政角色，農村社會的政治文明才能不斷實現和維持，并在基層政治現代化過程中獲得村民自身政治、經濟、文化和社會權益的發展。

二、構建農村法治，培育公民社會

基層群眾性自治制度是中國農村基層社會獨具魅力的法治資源，是農村經濟社會轉型期構建農村法治的制度基礎。改革開放以來，農村開始市場化改革之路，遵循農村市場經濟發展的客觀規律，國家權力不能對經濟社會干預過多，應該培育和發展社會的經濟發展力量，國家權力開始從對農村社會政治、經濟和文化生活的全面干預與統制中收縮回來，為農村基層的市場主體和社會力量的出現釋放了自由的空間，自此揭開了中國由一元化傳統社會向現代二元社會轉型的探索歷程。中國農村社會法治與中國法治整體進程一樣，在農村市場經濟快速發展的今天，達到了一定程度，同時市場經濟發展帶來的農村經濟社會轉型對鄉村法治又提出了新的要求。中國農村法治本身就是以立足于鄉土社會二元化結構的現實情況為基礎，在維持農村社會穩定、建構農村社會秩序、促進農村社會發展方面有兩個突出的特征：一是建構起鄉村政權的法治化基礎和范圍，二是建構起農村基層社會自治的法治化基礎和模式。因此，從農村法治建設之初開始，規范農村基層政權的權力運行范圍和方式，建構農村基層治理的體系和模式就成為了農村法治的核心和重點。農村法治的目的就是要形成市場化維度下鄉村二元社會的法治結構和框架。基層政權權力運行的法治化范圍、方式和途徑是農村社會法治建設的重點，也是農村法治建設最根本的政治基礎，是農村法治建設的首要任務，它對整個農村社會法治化進程起著主導和推動的作用。

雖然改革開放以來農村的法治建設已經經過三十多年，但中國農村的法治化程度還較低，成為中國法治化整體進程中最薄弱和最困難的部分。而且，中國農村法治本身具有鄉土社會自身的獨立性和自治性等鮮明特色，農村法治建設的主導力量不能完全是國家和政府自上而下的推行和主導。更應該要發揮農村自身的社會資源，從鄉村社會層面來建構起農村法治的社會基礎。很顯然，在農村經濟社會轉型期，農村社會最重要的社會資源和社會基礎就是基層的治理格局。“自治”和“法治”并存是中國農村社會的根本特征，“自治”和“法治”在鄉土社會是兩個價值內涵不同但相互依存、聯系緊密的政治體系。基層治理需要通過農村法治建設來夯實制度根基、穩固自治局面，農村法治也需要通過基層治理來構建起鄉土社會的權威。從一定程度上說，農村法治的真正實現在于基層治理的健康實施，基層治理的真正實施在于農村法治的不斷進步。農村法治與基層治理共存相生，互為基礎。農村經濟社會轉型期推行基層治理的憲政化建設必須要構建起農村法治的基本局面，通過在基層推行法治方略，保證基層群眾性自治目標的實現。

農村法治具有三層含義：一是培育村民具備相應的法律常識和法律意識。讓村民了解和認識應當享有的平等、自由、民主、自治權利，使村民對農村法治與基層治理有全面的感知和覺悟，對法律規范設定的自治權利和義務的權威性有足夠的認同和服從，對基層治理與自身利益的關聯有理性的認知。基層治理的憲政化建設最大特征就是要通過農村法治建設把廣大村民塑造成現代政治理性人，能夠運用法律捍衛自己的自治權利，實現自己的合理利益，而這正是基層治理憲政化建設的微觀基礎。二是樹立農村法治在鄉土社會的權威，即整個社會對法律的尊重和服從不是基于害怕法律的懲罰，而是鄉村社會和廣大村民對法律自身的正當性和合理性發自內心的認可和接受，形成在基層治理中國家權力主體和農民自治權利主體在自治框架內的法治秩序并嚴格的遵守和配合。這就要求規定和保障基層村民自治權利的法律制度本身要充分反映鄉村社會的民主、正義、自由價值取向和對村民自治精神和自治權利的充分尊重，同時，村民對法律設定的基層治理制度的價值合理性和自身權利主體性角色有充分的認識與普遍的認同，對基層治理中的權利與義務、自由與責任要有完整的認知。恰如亞里士多德所說：“法治包含兩層含義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”[7]三是充分挖掘鄉土社會的社會資源。由于農村社會深受傳統文化的影響，在經濟社會轉型和向現代轉換時，必須考慮和發揮農村社會的傳統特性。如果忽略鄉土社會的特殊個性和村民的傳統心理習慣，一味的用現代社會的法治秩序來強制替換傳統的禮治秩序，那么，法治在促進農村經濟社會轉型和基層治理憲政化建設的效用方面，可能會不能完整的發揮規范社會秩序的作用，甚至有可能會損害鄉土社會自身和諧穩定的根基。農村法治建設與鄉土資源的結合必須重視村規民約在民間的作用，必須重視傳統鄉土社會已經形成的禮治秩序，實現三者的有機結合。正如費孝通所說，農村法治建設和法治秩序的建立不能單純的依靠制定許多法律規范和設置若干法律機構，最重要的是要讓廣大村民去認識、理解、接受這些法制設備，更進一步說，就是要先在農村鄉土社會結構和傳統思想觀念上做一番思考和改革，如果不思考和改革這些基礎性問題，僅僅把法律和機構幫下鄉，結果可能是農村法治秩序沒有形成，反倒已經破壞了原來的禮治秩序[8]。

任何一種政治制度或者治理模式總是要到特定的社會結構和社會文化之中去運行和實踐的，制度設計得再完美，若不能成功地嵌入到農村社會之中，也不可能為農村社會帶來長久的穩定和發展。人類政治發展的歷史表明，在國家內形成或推導某種政治制度離不開具備一定政治文化的社會環境和時代背景。正如有學者所說，當政治制度沒有與其相適應的政治文化環境和背景進行同步發展，政治制度的發展或體制的建立就會遇到障礙，如果要使政治體制維持穩定和發展，就應當對政治制度本身或政治文化背景擇其一進行改變[9]。在農村經濟社會轉型期，實行基層治理的憲政化建設，維持基層政治的穩定，實現基層的政治文明和政治現代化，同樣需要建立相應的社會環境，并使之符合基層治理的憲政體制的要求。農村經濟的市場化強化了農村社會結構的二元性，使國家力量逐步退出鄉村，鄉村逐漸形成了“一個相對獨立于國家政權之外的社會空間”，國家對鄉村社會的整合與影響作用日益局限，鄉村社會力量得以釋放、復興和發展，這使鄉村社會形成以自治為中心的公民社會成為必要和可能。國家與社會二元格局衍生出“兩種行為標準的對立，即公共規則與各人活動領域規則的對立。”[10]農村被卷入了市場經濟的體制內，基于對市場的敏感和憂慮，農民在國家的動員之下建立起自己適應市場的力量，許多農村地區建立了種類較多的協會①2004年6月7日，中國第一個正式注冊成立的“永濟市蒲州鎮農民協會”引起了國內外政府官員、媒體、學者以及一些世界組織的關注。它由主要散布在永濟市蒲州鎮的35個村莊的3800名農民組成，致力于提高農民生活水平，為協會成員提供技術，教育農民，也幫助政府疏導矛盾。因為上一屆村委會拖欠寨子村小學建筑款，建筑商在一個大雪天鎖住了小學教室，村民和建筑商發生了沖突，一些人鬧到了鎮政府。難以處置的鎮黨委書記希望農民協會能出面。協會領導人鄭冰號召身為家長的協會成員們先拿出了一萬塊錢，問題得以解決。協會推行的是“娛樂——學習——合作”的模式：通過娛樂手段凝聚農民，隨后組織實用技術培訓，接著進行宏觀政策學習，逐步培養農民的合作意識和紀律。（資料來源：馬昌博《鄭冰：農會歸來》，載《南方周末》2006年3月9日。）和專業合作組織，農村的組織化空間開始慢慢成長，對傳統體制下的行政化組織網絡產生了強烈的沖擊，一種趨向農村市場經濟發展的農村社會公共生活趨勢開始出現，正從約定俗稱的、隨意性的和業余化的傳統生活方式，走向日益規范化、組織化和專業化的現代生活方式。世界政治發展表明，組織是代表民眾權利、維護公民利益的最佳方式，是與國家權力進行抗衡的最佳載體。社會各類組織不斷產生及茁壯成長充分顯示公民社會在不斷的孕育和發展。

從某種意義上說，“一個處于現代化進程之中的超大社會的鄉村發展，主要還在于政府在鄉村推行改革的能力。”[11]隨著農村民主自治治理制度的建立和實施，國家向農村社會讓渡權力，國家自上而下的推行民主自治使得農村社會完成了制度承接，建立起了村民委員會等村級自治組織以及村民小組、村民會議等相應的組織機構，自治組織的建立與運行，使村民實現了對村莊事務廣泛參與的權利，從根本上改變了傳統農村社會自治為少數上層人士自治的狀況。協調和平衡農村二元化的社會結構，建立兩者良性互動機制是轉型期基層治理憲政化建設的基礎，公民社會的培育壯大則是兩者和諧發展的最佳途徑。農村市場化發展使得村民特別需要表達和維護自己利益的渠道和機制，而公民社會的孕育使得農民的利益表達趨向組織化和規范化。西方學者認為，在社會發展過程中，民眾結社的根源在于國家與社會發展的不平衡，在于資源在社會各階層和民眾之間分配的不平衡，在于由此形成的國家與社會之間的緊張關系[12]。農村市場經濟的不斷發展，農民獲得了更多的經濟自由，農民的權利觀念和個體意識都逐漸增強，在基層治理的政治空間里，農民的自主性相對增強。獨立自主的個體農民觀念的增強和由農民集合組成的經濟單元的出現，客觀上制約了政府對社會的強制干預，已經成為農村基層治理空間拓展的推動者，成為推動基層民主政治發展的重要力量。基層治理的憲政化建設需要培育一個獨立強大的公民社會，需要農村社會的民主觀念、自治意識和政治思維不斷萌芽并成熟，需要形成農村社會的公民文化。因為，“公民角色，從某種意義上說，代表了民主參與的最高形式。”[13]593因為，“只要低效能感仍是文化的磐石，民主的政治體系都不會奏效。唯有當政治文化把臣民變成參與者或公民時，民主的政治運作才能厚植根柢。”[14]

三、擴大政治參與，實現基層憲政化治理

“民主政治的本質是公民通過制度化的途徑和程序普遍參與社會政治過程，并由此實現對國家及社會事務的管理。”[15]公民參與是現代民主的重要表現形式，也是實現憲政文明的重要途徑。它是指普通公民通過各種合法方式參加政治生活，影響政治體系的構成、運行方式、運行規則和政策過程的行為，是現代民主政治最主要的特征之一[16]。政治參與是公民參與最主要的部分，“政治參與意指普通公民對政治過程施加影響的自覺活動”[17]。民主憲政視野中的政治參與具有三重意義：一是公民權利的重要內容。公民通過政治參與來表達自己對國家政治體制、基本事務以及資源分配等事項的意愿和選擇，只有親身參與政治抉擇之中才能較為真實和完整的表達自己的政治主張和立場，從而在取得他人共識的基礎上對國家的政治走向和重大事項產生影響，這是公民最基本的政治權利，也成為世界各國公認公民基本權利之一。《公民權利和政治權利國際公約》第25條規定，每個公民應有直接或通過自由選擇的代表參與公共事務的權利和機會。二是民主憲政的重要內容和實現民主憲政的途徑。西方學者認為，所有公民在國家維度內都享有參與政治領導人和國家政策的選擇權利，而且這種選擇完全是自由的并能得到保障，那么這才是現代意義上真正的民主[18]。公民的政治參與權利幾乎得到了每個國家憲法的肯定和保障，各國已經把本國公民政治參與的水平和質量作為衡量本國政治現代化和政治文明程度的重要指標。“有效的民主制度依賴于個人在地方上參與的能力，因為只有在這里，他才能發展出控制政治事務的某種意識。”[13]596三是實現公民價值的重要途徑。公民通過自身或社會組織合法地參與國家政策的制定和執行，使自己的政治主張和觀點立場在國家的政治過程中得以展現，從而體現公民在國家政治運行中的價值。政治參與是展示公民民主價值的過程，法國學者托克維爾認為，如果美國人不是在長期的政治實踐中大量的通過自己治理自己的親身體驗，他們也許直到今天也不會理解自己在國家中的價值和地位[19]。公民通過參與全國性的政治事務，或者參與地方政府的管理決策或公共政策，抑或是在基層實行不同形式的社會自治，使公民能夠參與到具體的國家治理中來，使自己的政治情感、政治立場、政治態度外顯為個體的政治參與行為，成為履行自己憲政角色的渠道，實現了國家與公民之間關系的憲政格局，進而實現國家權力和公民權利的平衡，這是人們所期望的一種理想的憲政狀態[20]，充分展示了公民參與的憲政價值。

政治參與在英國著名政治學家卡羅爾·帕特曼和加拿大著名政治思想家麥克弗森看來是人類實現民主、自由、平等權利和實現人類價值的基本途徑。有學者認為，政治參與具有較高的政治價值，即使政治參與的有關制度是人為塑造或特意安排的，即使政治參與活動的儀式意義更受重視，但通過政治參與還是能讓民眾真真切切的學到政治的運行過程、政治的價值以及人與政治的關系等知識，即使政治參與的效率不高，但通過政治參與能夠提高民眾的政治認同感和政治積極性[21]。為此，有學者總結到，實現政治參與能夠實現人的價值、促進人的發展，能夠提升人的政治積極性和增強人的政治滿意感，使人們能正確認識到政治的作用和功能，拉近人們與政治的距離，培養人們對政治問題關注的興趣，并且能夠幫助形成具有較高政治積極性、一定政治知識和較高政治興趣的公民[3]410。在農村經濟社會轉型期，推行基層治理的憲政化建設就是要擴大村民的政治參與程度，提高政治參與熱情，使村民自主、自覺的參與到農村基層的治理之中，在基層治理實踐過程中，通過民主理念的強化和法律制度的完善，以及民主憲政文化的培育，推動村民自治參與的民主化、法治化、憲政化進程，構建起保障村民政治參與的整體性的民主機制、法治框架和憲政體制，正如有學者所認為的那樣，通過有效的制度設計和公民教育保證公民政治參與在民主和法治的制度與憲政的框架下的良性運行[22]，努力培育村民參與基層治理的憲政意識和憲政觀念，努力形成村民參與基層治理的憲政框架和憲政體制。這具有三層涵義：一是可以增強村民的自主意識、平等觀念和自治思維，實現主動型自治參與。憲政維度下的基層治理應該是村民建立在對自身政治主體性地位、政治權利認識基礎上的自主的、自覺的、主動性的政治參與，而不是村民個體畏懼某種政治權威或者響應國家號召而被動的參與基層治理。基層民眾由于長期受到傳統思想的影響，小農經濟背景下的小農思想還存在，通過擴大基層參與就是要形成基層農民自主自覺的政治權利意識和政治主體觀念。二是可以增強村民的政治責任感，提高政治參與能力。村民通過廣泛參與基層治理，表達利益訴求，為基層治理收集、整理和輸入廣大民眾規范的、有序的價值主張和自治信息，能夠了解和集中村民的意見和建議，從而使基層治理能獲得最大的合理性、合法性，提高基層治理的科學化水平，增強基層治理機制的社會適應能力。村民參與基層治理實踐，能夠加深他們對基層治理的深入了解，增強自身的政治責任感，村民越來越深刻地感受到自身在基層治理中的作用，村民義務意識增強，從而可以提高基層政治參與的主動性和實效性。三是可以增強村民的政治認同感和政治信任感。基層治理的憲政化建設就是要形成村民政治參與的憲政化機制，憲政化機制可以規范和保障村民的政治參與渠道，從而使基層治理制度具有較強吸附力和團結力，減少了基層治理的離異力量，增強自治的鄉村權威，從而可以增強民眾的政治認同感和信任感，這是運行基層治理憲政模式的重要方面。

杰斐遜曾說：“在權力的問題上，請別再侈談對人類的信心，讓憲法的繩索來約束人類的罪惡的行為吧。”[23]憲政已被視為實現和推進民主政治的最好制度，是實現國家和社會政治文明的最佳途徑。“憲政的意義并非僅僅在法院領域內，憲政不同于法律憲法，這包括在實質內容上與實際操作上，在這種意義上，憲政的意義是動態的。”[24]有學者認為，憲政對人類最大的貢獻就在于為國家設計出一套良好的政治制度和社會制度，使國家和社會良性運行，最大范圍的保障公民權利[25]。在人類歷史上，由非立憲政治向立憲政治的轉變是人類改善國家政治結構、實現社會良好治理的基本途徑，立憲政治追求的是實現一種憲政治理的政治狀態和國家秩序。憲政治理就是以憲政理念為指導、以憲政規則為規范通過對國家權力進行合理配置和安排，使其在憲政的結構框架內正義化地運行，從而實現社會憲政治理的狀態。在憲政治理狀態中，“雖然政府的機構不是固定不變的，但不同的機構確實代表了不同的目標、價值和利益，政府機構的分立狀態不僅僅是沖突與不便的根源，而且是完整的憲政治理與政府深思熟慮的基礎。”在憲政治理的視野中，“憲法是一個治理性的文件，它規定和限制政府權力的運行和政策的實施。然而在現實實踐中，這些并非總是很清楚的，憲法滲透到政治中，從其內部內部形式并改變它的結果，但憲法也服從政治。憲政是一種方法，蘊含著在政治領域深思熟慮的憲政意義。”[26]

在憲政治理的基礎之上，有學者提出要實現“憲治”狀態——“憲治，就是要按照憲法的民主精神和原則治理國家”、“憲法是民主的綱領，權利的宣言，但它是靜態的；憲治則是民主政治的實施和權利的實現。”[27]憲治應該是一種憲政治理的政治狀態，它形成了一種以憲法為基礎的國家或社會的憲政秩序，通過公民對國家或社會憲政體制的廣泛認同和自覺遵守，按照憲政規則設計的運行方案，實現國家各種政治力量的穩定和諧發展和社會各類型利益訴求有效有序實現的一種現實與有序的治理狀態。憲政的諸多價值和原則，如公平正義、法治、多元主義、代議制政府、分權制衡、有限政府和市場經濟等在這種秩序狀態中得到貫徹。它可能是憲政的最高追求和最完美形態。

農村經濟社會轉型期實行基層治理的憲政化建設追求的理想狀態是一種憲政治理狀態。在基層憲政化治理的情景中，村民、國家和社會是實施基層憲政化治理的主體，村民與國家的良性互動是基層憲政化治理得以存在和發展的基礎。它包含三層含義：第一，基層憲政化治理是一種合作治理狀態，這是針對基層憲政化治理的過程而言的。基層群眾性自治是農村社會民主政治機制，是國家權力與社會自治權力并存和共同發揮作用的體制，存在對立和沖突的地方，因此要理順權力與權力之間的關系，形成合作共贏的憲政機制。特別是農村市場經濟的發展使得農村經濟生活結構出現了開放式的態勢，經濟社會生活變得較為復雜，許多問題不是農村內部某一種權力所能單純解決，為農村政治空間形成合作的憲政治理狀態提供了基礎。第二，基層憲政化治理是一種民治治理狀態。從國家層面上來講，憲政指的是一種國家結構，即一切權力來源于人民，民權是國家權力的來源，“權為民所用”是國家運行的基本規則；從社會層面上講，憲政指的是一種社會秩序，即個體、組織、國家在社會的維度內和諧共存，個體是民權的基礎、組織是民權的聚合、國家是民權的產物，民權是社會權力的來源，是社會秩序維系的動力根基。憲政的社會目標就是合理、科學的反映、收集民意，通過憲政化的國家結構來匹配、綜合民意，從而真正實現民權，這恰恰是一種“民治”，是社會憲政治理狀態的標志。第三，基層憲政化治理是一種協商治理狀態。“民主就是通過公眾的討論來進行統治，而不僅僅是貫徹多數派的意志。”[28]有學者認為，協商是政治的本質過程，在政治商談過程中政治主體通過不斷的溝通，理解相互的真實意圖和目標，才能在此基礎上達成政治共識，實現一種共贏的政治局面，整個過程推動了英國國家制度的合理轉換，同時也潛移默化的影響到英國不成文法的價值和意義。[29]農村基層的憲政化治理追求的是一種利益共贏的秩序結構，強調社會多元主體在公共利益的框架下，按照民主自治程序和立憲政治的協商機制，進行利益的表達和協調，保證基層社會價值資源在利益配置過程中的正義公平，從而形成利益共和的穩定治理秩序。“正是一種和睦、互相尊重、互相讓步精神代表了我們的政治形勢所不可缺少的特色。”[30]農村經濟社會的轉型帶來利益的多元和社會的分化，需求一種憲政化的基層治理模式。

結語

伴隨著農村市場經濟的發展，鄉村轉型正在進程之中，農村經濟社會的發展既要“轉”更要“型”。“轉”預示著變革和改善農村基層原有的社會發展格局，“型”宣示著農村基層新的社會發展體系的形成和凝固。農村市場經濟的發展格局和市場化的發展路徑促進了農村經濟社會的轉型和進步，農村市場體系開始形成并走向完善，農村民主政治體制開始變革并走向文明。伴隨著中國改革開放步伐的加快和市場經濟體制不斷的發展及其對政治影響的加深，市場化改革給社會發展帶來的效應不斷加強，經濟社會轉型成為現實發展的基本趨勢，人們越來越需要一種穩定的社會制度、一種良好的社會秩序，人們越來越需要獲得更多更好的經濟利益、更加全面和更具保障性的政治權利。因而，農村經濟社會轉型在市場化發展進程之中逐步由表及里、由淺入深進入了深度整合與全面革新的階段，重塑農村基層治理模式成為這個階段典型的價值需求，處于鄉村經濟社會轉型期的農村基層治理開始變革。農村基層治理變革不能只“變化”不“革新”，“變”要求對原有的基層治理體制進行改變和完善，“革”要求重塑和再造適應農村市場經濟發展和民主政治進步的新的基層治理模式。基層治理的憲政化建設是符合農村經濟社會轉型要求和基層治理變革需求的新的鄉村治理模式，是農村基層變革的一種全新的發展路徑，代表著基層治理變革的方向，是能夠促進農村市場經濟發展、維持鄉村穩定秩序和實現鄉村政治文明的制度選擇和發展走向。畢竟治理更具有穩定性、中性、程序性，有學者曾指出治理“更注重方式，而相對缺少意識形態上的關懷和爭論”。[31]農村經濟社會的發展任重而道遠，基層治理變革的未來光明但艱險，無需再進行意識形態的庸人自擾，不要繁華浮沉的忙碌生活，農村需要的是一種簡約單調的鄉土生活，農民渴望的是一種穩定、長治久安、可持續發展的生活環境，這是農村經濟社會發展和基層治理變革的重要重任。處于經濟社會轉型、基層治理變革和民主政治進步的農村發展期，基層治理的憲政化建設是一條嶄新的建設道路，引領著農村民主政治發展的方向。基層治理的憲政化建設可以擴張農村基層的民主政治空間，實現農民真正的自主自治治理，是一條有效的探索實現農村政治文明和政治現代化發展的路徑，是一條具有中國特色的民主憲政建設道路。而且，也開辟了中國農村問題研究的新方法、創新了農村問題研究的新思維、拓寬了農村問題研究的新視野。是一種全新的理論學說，一種嶄新的研究方法，一種創新的分析理路，一種新穎的理論框架，可以拓展農村問題研究的視野和范圍，提高農村問題研究的整體性水平，代表著農村政治文明和政治現代化發展的研究方向。

[1]程同順.當代中國農村政治發展研究[M].天津：天津人民出版社,2000.296-299.

[2]Samuel Huntington.The Third Wave,Democratization in the Late Twentieth Century[M].University of Uklahoma Press, 1991.9-12.

[3][英]戴維·赫爾德.民主的模式[M].燕繼榮譯.北京：中央編譯出社,1998.

[4]Michael G.Robert L.Cand,JamesA.Medeiros,and Walter S.James,Political Science[M].Prentice Hall.Inc,1997,5-11.

[5][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統分析[M].王浦劬譯.北京：華夏出社,1999.48-50.

[6]朱全寶，吳傳毅.憲法權利視閾下的農民法律排斥問題探析[J].時代法學，2013，(1).

[7][古希臘]亞里斯多德.政治學[M].吳壽彭譯.北京：商務印書館,1965.124-125.

[8]費孝通.鄉土中國[M].北京：三聯書店,1985.28-30.

[9]潘一禾.觀念與體制——政治文化的比較研究[M].上海：學林出版社,2002.185-186.

[10][美]R·昂格爾.現代社會中法律[M].吳玉章,周漢華譯.北京：中國政法大學出版社,1994.52-53.

[11][美]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].李盛平譯.北京：華夏出版社,1988.37-39.

[12]J.D.McCarthy&M.N,Zald,“Resource Mobilization and Social Movement：A Political Theory”[M].American Journal of Sociology,1979.1212—1241.

[13][美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德,西德尼·維巴.公民文化——五國的政治態度和民主[M].馬殿君,閻華江譯.杭州：浙江人民出版社，1989.

[14]潘一禾.觀念與體制——政治文化的比較研究[M].上海：學林出版社,2002.185-186.

[15]Yang Zhong：Political Cultureand Participation in the ChineseCountryside：SomeEmpiricalEvidence[J].American Political Science,Jul.2004.446-449.

[16]王浦劬.政治學基礎 [M].北京：北京大學出版社, 1995.207-210.

[17]蔣云根.政治人的心理世界 [M].上海：學林出版社, 2002.59-69.

[18[美]C·E·布萊克.現代化的動力[M].段小光譯.成都：四川人民出版社,1988.22-25.

[19][法]托克維爾.論美國的民主(上卷)[M].董果良譯.北京：商務印書館,2002.74-75.

[20]王廣輝.通往憲政之路——憲法監督的理論與實踐[M].北京：法律出社,2002.151-152.

[21][美]詹姆斯·R·湯森,布蘭特利·沃爾克.中國政治[M].顧速,董芳譯.南京：江蘇人民出版社,2003.158-160.

[22]林尚立.上海政治文明發展戰略研究[M].上海：上海人民出版社,2004.239-250.

[23][美]沃爾特·墨非.普通法、大陸法與憲政民主[J].劉軍寧主編.公共論叢：經濟民主與經濟自由 [M].北京：三聯書店, 1997.234-235.

[24]Keith E. Whittington，ConstitutionalConstruction [M]. Harvard University press,2001.12-15.

[25][美]斯蒂芬·L·埃爾金,卡羅爾·愛德華·索烏坦.新憲政論——為美好的社會設計政治制度[M].周葉謙譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店,1997.31-32.

[26]Reith E.Whittington，Constitutional Constitution Divided powersand Constitutional meaning[M].Harvard University press, 2001.1-5.

[27]郭道暉.法的時代挑戰[M].長沙：湖南人民出版社,2003, 155-156.

[28][美]埃爾斯特等.憲政與民主：理性與社會變遷研究[M].潘勤，謝鵬程譯.北京：三聯書店,1998,258-260.

[29]張彩鳳.英國憲政：商談式民主演進范式——對英國憲政進程的重新理解[J].中國人民公安大學學報(社會科學版),2004, (2)：61-65.

[30][美]馬克斯·法侖德.設計憲法[M].董成美譯.上海：三聯書店,2006.150-152.

[31]智賢.Governance：現代“治道”新概念[A].劉軍寧.公共論叢：市場邏輯與國家觀念[C].北京：三聯書店,1995.55-56.

The Research on the Constitutional Autonomy of the Rural Grass-roots Self-government Governance Changes in the Period of Economic and Social Transformation

PENG Peng
（Hunan Provincial CPC Committee Party School,Changsha,Hunan,410006)

Development of market economy makes the peasants’democratic,law rule,thoughts and ideas of rights and equality increases gradually,rural grassroots governance and democratic political system are faced with reform and adjustment. Constitutionalism is the crystallization of human political civilization,and is the political system to realize mostly democracy,law rule and human rights.We should follow the grassroots governance system,stick to grassroots governance position,format grassroots governance thinking,construct grassroots governance model,introduce grassroots governance culture,abide by grassroots governance principles,structure grassroots governance order,shape grassroots governance farmers and cultivate grassroots governance organizations of constitutionalism.

rural economic and social transformation;rural grassroots governance;constitutionalism

D921.8

A

2095-1140（2013）02-0011-08

（責任編輯：天下溪）

2012-12-12

全國黨校系統2012年重點調研課題“創新農村社會管理促進基層群眾性自治制度發展的理論與實踐研究”。

彭澎（1981-），男，湖南湘陰人，中共湖南省委黨校公共管理教研部講師，法學博士，中國政法大學博士后流動站研究人員，主要從事法治與經濟社會發展，農村社會管理與鄉村基層治理研究。