我國戶籍制度改革的法律問題研究

陳勇

（楚雄師范學院，云南 楚雄 675000）

我國戶籍制度改革的法律問題研究

陳勇

（楚雄師范學院，云南 楚雄 675000）

當前，戶口關系依然關系到各階層群體的切身利益，仍然在社會生活的方方面面發揮著巨大的作用。分部門、分階段推進現行二元制戶籍制度改革，消除戶籍改革的制度性障礙和非制度性障礙，整合與戶籍相關的法律、法規、規章，制定統一的戶籍法，戶籍管理機關僅以申請人的居住地為準來登記戶口，最終實現人口自由遷徙，農村人口與城市人口享有同等權利，對于保障公民享有平等權、構建和諧社會、促進中國持久穩定發展有著重大的意義。

戶籍制度；改革；必要性；路徑

一、我國戶籍制度的法律框架

我國現行的戶籍制度初步形成于上世紀五十年代，而基本定型則是在上世紀八、九十年代我國實行居民身份證制度與暫住人口制度以后。

從內容看，我國的戶籍制度的特點可以歸納為“兩個演變”。第一，以人口遷徙的視角，我國戶籍制度經歷了一個由自由遷徙到嚴控遷徙再到逐步回歸自由遷徙的演變過程。第二，以公民平等權的視角，我國戶籍制度經歷了一個由平等到不平等再到逐步回歸平等的演變過程。

從形式看，我國戶籍制度是一個由不同位階的規范性文件組成的集合體，包括了憲法、法律、行政法規、部委規章及其他規范性文件。形成我國戶籍制度法律框架的規范性文件包括：

（一）憲法

自新中國成立以來，我國制定過四部憲法和一個起臨時憲法作用的《共同綱領》，其中，賦予了我國公民遷徙自由權的只有《共同綱領》和1954年憲法。值得注意的是，現行的1982年憲法并未賦予我國公民遷移自由權。可見，我國憲法經歷了從賦予公民遷徙自由權到取消公民遷徙自由權的變化，這是我國進行戶籍制度改革時必須要正視的問題。

（二）法律

調整戶籍關系最為重要的法律是《中華人民共和國戶口登記條例》（1958年），這部法律的重要性在于它確立了全國統一的居民戶口登記制度，值得注意的是，該條例對公民由農村遷往城市規定了一些限制條件，從法律上取消了1954年憲法賦予我國公民的遷徙自由權。

此外，《中華人民共和國居民身份證條例》（1985年制定、2004年廢止）以及后來的《中華人民共和國居民身份證法》（2003年制定、2011年修改），確立和發展了便于流動人口證明自己身份的居民身份證制度，這是著眼于建立人口動態管理模式而實行的一種新制度，是對以往戶籍管理制度的一種完善。

（三）行政法規

在構成我國戶籍制度法律框架的行政法規中，最為重要的有三部：

第一部是讓全國城鄉的戶口登記工作得到統一的《關于建立經常戶口登記制度的指示》（1955年）；

第二部是成為我國二元制戶籍制度初步形成標志的《關于城鄉劃分標準的規定》（1955年），該規定將我國人口劃分為農業與非農業人口，非農業戶口的人不僅可以享受由國家補貼的糧油供應，而且在招工、招干等方面較農業戶口的人享有更多機會，這意味著戶口制度與社會福利開始掛鉤，戶籍制度原本的功能從此被異化。

第三部是成為我國戶籍制度有所松動標志的《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》（1984年），該通知放松了農民進入集鎮的條件限制，準予在集鎮有固定住所的務工、經商、從事服務業的農民及其家屬落為常住戶口并統計為非農業人口。

（四）部委規章及其他規范性文件

在構成我國戶籍制度法律框架的部委規章及其他規范性文件中，較為重要的有：

1.《城市戶口管理暫行條例》（1951年制定、2004年被廢止）和《內政部、公安部和國家統計局聯合通告》（1954年）。前者基本統一了全國城市戶口管理制度，后者則是規定了農村戶口登記制度，再加上《全國人口調查登記辦法》（1953年）規定了我國常住人口的調查和登記制度，由此共同形成了我國戶籍制度的雛形。

2.國務院分別批轉的《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》（1964年）和《公安部關于處理戶口遷移的規定》（1977年）。這兩個規定成為我國戶籍制度由自由遷徙向嚴控遷移轉變的主要標志。前者提出了兩個“嚴加限制”（即嚴加限制農村向城市、集鎮遷移，集鎮向城市遷移）的戶口新政策，由此堵上了農業人口向城鎮遷移的通道，后者則首次正式提出了嚴控“農轉非”的政策，在前者的基礎上進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮。

3.國務院批轉的三個公安部規范性文件《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》（1997年）、《關于解決當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》（1998年）和《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》(2001年)，標志著我國戶籍制度由嚴控遷徙轉向逐步放松遷徙。其中，前者進一步放寬了對農業人口遷往小城鎮的限制，后兩者則分別意味著我國戶籍制度的進一步松動和改革的全面推進。

直至今日，上述戶籍制度仍然是我國人口管理工作中的一項基本制度，依舊在社會生活中發揮著極為重要的作用。

二、我國戶籍制度的弊端及其改革的必要性

（一）我國戶籍制度的弊端

1．限制了我國公民的自由流動，不利于經濟社會發展

遷徙自由是人身自由的延伸，是一個國家的公民權利之一，也是一國公民應享有的憲法權利。我國現行的1982年憲法雖未對公民的遷徙自由加以規定，但這并不足以成為我國限制公民自由遷移的正當理由，因為我國已于1998年10月簽署了《公民權利和政治權利公約》，而該公約規定一國的合法居民在該國領土內享有遷徙自由和選擇住所的自由，除非受到公共秩序例外原則的限制，我國既然已加入該公約，就應該切實履行自己的義務，從法律上保障公民能夠真正享有遷徙自由。然而，我國卻在法律上嚴重限制了公民的遷徙自由，這方面最明顯的例子莫過于1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，該條列的第10條要求公民申請辦理農村遷往城市的遷出手續時必須持有錄用證明、錄取證明或者準予遷入的證明。“這些制度在一定歷史時期內曾為社會秩序安定、地區管理有序、社會資源配置合理帶來便捷,但是僵硬的規范體系嚴重阻礙了人口自由流動。”[1]

市場經濟要求作為重要生產要素之一的勞動力能自由流動，而我國現行的戶籍制度卻不利于人才的自由流動，尤其是農村的人才向城市流動。有資料顯示，我國人口年遷移率只在0.5%—3%之間，遠低于發達國家10%以上的人口年遷移率[2]，這在很大程度上是由于農村人口難以向城市大量自由流動所致。農村的優秀人才難以脫穎而出，不僅嚴重制約了我國人力資源的有效配置，也使得城鎮的聚集效益難以發揮，影響了我國整體經濟社會的正常發展。

2．使得我國農村人口素質難以提高，有礙實現城鄉統籌發展

我國現行的戶籍制度嚴重限制了農村人口向城市的自由遷徙，農村戶口的人要跳出農門只剩下了升學并通過公務員或事業單位招考等少數途徑，這使得絕大多數農村人祖祖輩輩被束縛在土地上。由于居住分散，廣大的農村不可能像人口集中的城市一樣舉辦優質中小學，導致農村與城市在教育水平上存在巨大差距。受此影響，農村人口素質難以得到提高，愚昧、迷信、落后、保守的思想意識在農村地區仍舊突出，有礙實現城鄉統籌發展，進而會影響到我國2020年全面建成小康社會宏偉目標的實現。

3.導致無法實現平等原則，造成我國社會不公、兩極分化

在我國現行的戶籍制度下，平等原則無法實現集中體現在以下三個方面：

第一，本地常住戶口與外地戶口本市常住人口之間的不平等。戶籍管理機關往往將住在本地的人口區分為本地常住戶口和外來人口。在人們的意識中，只有被登記為本地常住戶口的人才是城市的主人，而外地戶口本市常住的人口則被稱為暫住人口、外來人口、流動人口和農民工，這個群體長期處于“人戶分離”狀態，他們在所居住城市的入學教育、就業、個人發展方面受到種種限制，被排除在城市主流社會之外，這表明現行戶籍制度對外來人口構成人格侮辱和政策歧視，違背了平等原則，造成了社會不公。

第二，農業戶口與非農業戶口之間的不平等。在就業、享受養老保險、醫療保險、失業保險，住房公積金等社會福利甚至人身損害賠償標準以及受教育權上，非農業人口明顯優于農業戶口，這種戶籍制度的差異化嚴重侵犯了農村人口追求幸福生活的權利，加劇了地區之間、城鄉之間發展的差距，造成城鄉對立、分裂和嚴重的兩極分化。正如有學者所言，“鄉—城戶口劃分奠立了城鄉分治的二元結構，使城市和鄉村在利益格局上形成巨大反差，助長了地緣群體和地方保護的勢力，阻礙了社會整合和良性運行。”[3]

第三，不同地方的非農業戶口之間的不平等。由于城市在規模上有大、中、小城市及城鎮之分，因而，即使同為非農業戶口，也有城市戶口與城鎮戶口之間在待遇上的差別，一句話，這些戶口的“含金量”大不一樣。

4．給我國帶來諸多的社會問題，影響社會的和諧與穩定

我國現行的戶籍制度帶來了諸多的社會問題，具體表現在：

（1）人戶分離問題

據保守估計，全國約有3-5億人與常住戶口分離，導致這些公民為辦理身份證、護照、港澳通行證、結婚登記、嬰兒上戶口等事宜而經常需要返回于實際居住地與千里之外的原常住戶口地之間，造成公民財富和社會資源的巨大浪費。人戶分離還導致常住人口數據虛假混亂，使得常住戶口的社會人口統計意義完全喪失，誤導各級政府進行宏觀決策。

（2）掛名空占宅基地問題

隨城鎮化進程的發展，許多農村發展為城郊，農村集體土地被大量征收轉變為城市國有土地。為了得到土地被征用后國家或開發商給予的土地補償費，很多農民即使已經在其他城市安居樂業，也不將戶口從原來居住的農村遷走，并且還在宅基地上建起空房，甚至就連外嫁女也是如此，這不僅浪費了農村宅基地的配額，剝奪了其他仍留在農村的村民本可以享有更多宅基地面積的權利，還使得農村土地大量閑置，造成農村土地資源的巨大浪費。

（3）“黑人黑戶”問題

上世紀八十年代后，計劃生育被作為我國的一項基本國策，準生證被作為我國的一種人口管理的措施而存在。新出生人口進行戶口登記時，戶籍登記部門需要審查其是否具有準生證，一些沒有準生證的新生兒無法被登記在常住戶口檔案中，被稱為“黑人”。由“黑人”組成的家庭，就是“黑戶”。“黑人黑戶”現象的存在，不僅導致以戶籍登記資料為依據的人口統計數據失真，還使得“黑人”在接受教育、就業、結婚登記、購車購房、辦理保險等社會生活的方方面面受到影響，無法平等地享受到個人發展機會和社會福利，并影響到社會的和諧與穩定。

（4）權力尋租問題

我國現行的以審批制為主要管理方式的戶籍制度一方面會引發因戶籍管理機構及其工作人員的權力尋租而出現瀆職犯罪、滋生腐敗，破壞黨和政府在老百姓心目中的形象，另一方面還會引發不法人員為獲得戶籍登記而實施的偽造、欺詐犯罪。

（二）我國戶籍制度改革的必要性

一直沿用至今的我國戶籍制度，是計劃經濟體制時期特殊經濟、政治、社會條件下的產物。無可否認，這種戶籍制度在當時的歷史條件下，的確起到了分配社會資源、維護社會秩序的積極作用。然而，我們也應該看到，這種戶籍制度也帶來了諸如戶籍歧視、人口統計數據失真、權力尋租等等問題，客觀上造成了城鄉對立、人力資源難以自由流動，違背了人人平等的憲法精神，與統籌城鄉發展的科學發展觀背道而馳，成為我國實現科學發展、和諧發展和跨越式發展的制度性障礙，已經到了非改不可的地步。

三、我國戶籍制度改革的路徑

在我國戶籍制度改革的路徑上，究竟是先進行以賦予法律上的遷徙自由權為目標的戶籍制度本身的改革，還是先進行以保障公民的平等權為目標的戶籍制度的配套改革？即“先易后難”還是“先難后易”？對此，學界有不同的觀點。筆者以為，應該“先難后易”，因為，自從我國實行公民身份證制度后，公民自由遷徙在實際生活中已很普遍，只是遷徙到外地后，無法享受到與當地人同等的權利而已。正因如此，在徹底剝離粘附于戶籍制度上的各種社會福利制度及消除各種非制度障礙前，就匆忙進行以賦予法律上的遷徙自由權為目標的戶籍制度本身的改革沒有太多的實際意義。所以，筆者建議我國戶籍制度改革的路徑可以分為兩個階段。第一個階段，以保障公民的平等權為目標，成立專門的領導機構，分部門、分階段推進我國戶籍制度的配套改革；第二個階段，以賦予公民法律上的遷徙自由權為目標，改革我國戶籍制度本身。具體如下：

（一）以保障公民的平等權為目標，分部門、分階段推進我國戶籍制度的配套改革

戶籍制度改革涉及面廣，單憑公安機關一個部門難以進行，應由國務院成立專門的領導機構，協調各部門聯合擬訂戶籍制度改革總體方案，形成以公安為主體，各相關職能部門齊抓共管、綜合治理的局面，以保障公民的平等權為目標，分部門、分階段推進我國戶籍制度的配套改革。具體而言，鑒于我國的戶籍制度所固有的粘附性及其長期以來造成的城鄉對立、差距巨大的客觀實際，一步到位的解決方式可能不太現實，有學者提出先“破冰”，再“融冰”的兩步走戰略去化解[4]31。

第一步，要把戶籍改革的著力點放在制度性障礙的消除上，主要是指剝離粘附于戶籍上的諸如教育、醫療、就業、住房、人身損害賠償金標準等方面的相關社會福利制度。這是因為，隨著農村家庭聯產承包責任制的普遍實行，城鎮糧油供應緊張的局面得到很大緩解，與此同時，城鎮經濟的發展，使得二、三產業需要大量勞動力，放寬農民進城的限制的條件已成為一種必然，導致我國戶籍制度限制人口自由流動的功能逐漸喪失，戶籍制度已經蛻變為排斥農村人口與城鎮居民分享資源，維護城鎮居民既得利益的制度工具。因此，第一步改革的著力點與突破方向應放在如何去除戶籍制度的粘附性的利益分配功能讓其回歸本位（國家管理、統計人口和進行決策的三大功能）而又不至于造成新的社會沖突與群體對立，改革的難點在于戶籍改革涉及面廣，與老百姓的利益息息相關，關系到社會的穩定，比如，如果從農村新遷移到城市的人口與原先就居住在城市的居民享有相同的教育、醫療、社會保障等基本福利，地方財政可能會無法承受，原先就居住在城市的居民也可能會因為利益受損而反對，就像京籍人士到北京市教委反對放開異地高考一樣。因而，戶籍改革需要有一系列支持系統的支持。主要包括[5]：①城鎮規劃的空間支持系統解決農村居民遷移到城市后的居住（如廉租房、經濟適用房）問題；②公共服務均等化的社會福利和社會保障支持系統解決農村居民遷移到城市后享有和城市原住居民相同的社會保障、社會福利待遇問題，在這方面，截至2012年年8月底，全國城鄉居民社會養老保險制度已實現全覆蓋，為我國戶籍制度改革的順利進行奠定了基礎；④城市反哺農村的公共財政支持系統解決仍在農村居住的居民的生產積極性問題和農村居民遷移到城市后得到基本生活保障的資金問題；⑤改善農村環境的工程建設支持系統解決仍在農村居住的居民的生存環境問題，防止農民全部進城，無人從事農業生產而影響糧食安全。

第二步，要把戶籍改革的著力點放在非制度性障礙的消除上。即便是統一城鄉戶口，并且能夠剝離粘附在戶口背后的諸多利益，在城鎮中生活的農村轉移勞動力仍將處于弱勢地位，這主要是源自戶籍制度的長期實行導致的城鄉之間在教育差別上的累積效應。長期以來，我國農村絕大部分地區在教育經費投入、教育教學質量方面均大大落后于城鎮，農村人口的受教育年限與質量同城鎮居民相比始終處于絕對劣勢。城鄉之間在人力資本積累水平和積累階段上存在著明顯差別，城鎮的人力資本積累目前基本處于中等和高等教育階段，而農村人力資本積累尚處于普及初等教育階段。即使是進城務工人員及其子女，在城鎮接受的教育從總體來看也與城鎮原住居民子女有著很大懸殊，況且農村居民在文化技能、職業素養、生活習慣等方面與城鎮居民相比還是會存在巨大的差異，“這也使得絕大部分農村轉移勞動力與城鎮勞動力相比，在擇業、就業與創業競爭時顯得“先天不足”，這又會使得我國現行戶籍制度的‘劣根性’被二次放大”[4]32。因此，在第二步，政府尤其需要為農村人口提供良好的受教育機會，把推進教育公平作為構建整個社會公平的重要基石。

（二）以賦予公民法律上的遷徙自由權為目標，改革我國戶籍制度本身

當徹底剝離粘附于戶籍制度上的各種社會福利制度及消除各種非制度障礙后，再進行以賦予公民法律上的遷徙自由權為目標的戶籍制度本身的改革，就容易多了。具體而言，改革我國現行戶籍制度本身可以從以下兩個層面著手：

首先，在憲法層面，要將作為公民基本權利的“遷徙自由權”重新入憲，并實施嚴格的保護，在該基本權利受到下位法的侵犯時，依據憲法規定的相關程序撤銷這些違憲的下位法。

其次，在部門法層面，要在廣泛調研、進行試點、多方征求意見的基礎上，結合當今社會主義市場經濟的發展要求和人民生產生活的實際需要，適時修改《中華人民共和國戶口登記條例》（1958年），制定全國統一的戶籍法，新戶籍法應在以下幾個方面取得突破：

（1）改變現行的戶口遷移政策，將城鄉之間、不同地區之間戶口遷徙的審批制改為登記制，真正實現我國人口在城鄉間和不同地區間的雙向流動，保障公民的遷徙自由，這有利于我國法治的統一，有利于使社會公共產品真正為全民所共享，有利于人力資源的有效配置，有利于杜絕城鎮人口與農村人口“同命不同價”的立法歧視現象。

（2）在全國范圍內實施統一的戶口登記制度，嚴格實行以居住地為準登記戶口，嚴禁人戶分離現象，將登記類型規定為五種：出生、變更、遷入、遷出、死亡，這有利于避免人戶分離、一人多戶口或者人死后仍然領取低保的現象產生。

（3）采用身份證安全碼管理制度，包括身份登記、身份查詢、身份識別、身份信息變更、身份注銷等子制度，由身份安全碼承擔所有與戶籍有關的管理，實現戶籍信息全國聯網，這有利于建立城鄉一體化的社會保障網絡，有利于信用制度建設，有利于稅收的征收和管理，有利于社會治安管理和司法機關打擊犯罪。

結語

我國現行的戶籍和管理制度已經暴露出諸多弊端，亟待改革，應該由國務院成立專門機構，協調各部門聯合擬訂戶籍制度改革總體方案，形成以公安為主體，各相關職能部門齊抓共管、綜合治理的局面，分部門、分階段推進我國戶籍制度的配套改革，消除戶籍改革的制度性障礙和非制度性障礙，整合與戶籍相關的法律、法規、規章，制定統一的戶籍法，戶籍管理機關僅以申請人的居住地為準來登記戶口，最終實現人口自由遷徙，農村人口與城市人口享有同等權利，這有利于形成全國范圍內的人力資源統一大市場和社會主義和諧社會的構建。

[1]柳穎.戶籍制度改革的必然性及路徑研究［J］.山西高等學校社會科學學報，2008，（9）：46-49．

[2]陳成文，孫中民.二元還是一元：中國戶籍制度改革的模式選擇——國際經驗及其啟示［J］.湖南師范大學社會科學學報，2005，（2）：30-34，39．

[3]陸益龍.1949年后的中國戶籍制度：結構與變遷[J]．北京大學學報（哲學社會科學版），2002，（2）：123-130．

[4]杜睿云，段偉宇.城鎮化背景下的戶籍制度改革：方向、重心與路徑選擇時間［J］.當代經濟管理，2011，（3）：30-33．

[5]陸益龍.戶口一元化改革：問題與對策——對四省市試點改革經驗的調查［J］．江海學刊，2009，（1）：130-136．

Study On Legal Issues of China's Household Registration System Reform

CHEN Yong
(Chuxiong Normal University,Chuxiong,Yunnan,675000)

In fact,because household registration is still involved in all aspects of social life,and still plays an important role in all aspects of social life.Sub-sectors in phases to promote the current dual system of household registration system reform,to eliminate the institutional barriers and non-institutional barriers of household registration reform,to integrate with the household registration laws,rules,regulations,to formulate a unified household registration method.The household registration management authorities only apply the residence is subject to registration of domicile.Ultimately achieve the freedom of movement of the population and rural and urban population to enjoy the same rights,for the protection of citizens have equal rights,and building a harmonious society,to promote China lasting and stable development of great significance.

household registration system;reform;necessity;paths

D631.42

A

2095-1140（2013）02-0065-05

（責任編輯：王道春）

2013-01-10

陳勇（1972-），男，云南楚雄人，楚雄師范學院法學講師，碩士，主要從事民商法、司法制度的研究。