我國政策性銀行改革路徑探析

□文/陳美華 吳遠華

（福建師范大學經濟學院 福建·福州）

1994年國務院為了“實現政策性業務與商業性業務分離，以解決國有專業銀行身兼二任的問題”，先后成立了三家政策性銀行，即國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行。隨著我國社會主義市場經濟建設進程的不斷推進，市場機制日益成熟，傳統意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成，政策性銀行體制上的弊端也日益暴露，改革提上議事日程。2007年1月19日至20日，全國金融工作會議在北京召開，溫家寶指出要按照分類指導、“一行一策”的原則，推進政策性銀行改革。國家開發銀行首先要按照商業化運作，專注中長期業務。2008年12月16日，國家開發銀行股份有限公司正式掛牌成立，國開行率先完成了由政策性銀行向商業銀行的轉型。國開行順利改制為我國的開發性金融機構，為其他兩家政策性銀行改制提供了有益借鑒和參考。

一、我國政策性銀行發展概況

政策性銀行是政府創立或擔保以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構。中國農業發展銀行是直屬國務院領導的唯一農業政策性銀行，注冊資本金為200億元，由政府全資擁有。截至2011年，資產總額達19，534億元。作為一家政策性銀行，農業發展銀行被賦予了特殊的金融職能。2012年的中央一號文件特別提出要“支持農業發展銀行加大對農業科技的貸款力度”中國農業發展銀行已形成了以支持國家糧油棉購銷儲業務為主體、以支持農業產業化經營和農業農村基礎設施建設為兩翼的業務發展格局，及時推進業務創新、管理創新、機制創新等，努力打造現代農業政策性銀行，這是農業發展銀行又好又快發展的強大動力。1994年4月26日，中國進出口銀行在北京成立，直屬國務院領導。中國進出口銀行注冊資本金為50億元人民幣，由政府全資擁有。2011年，資產總額達11，991億元。中國進出口銀行作為中國進出口政策性金融機構，承接了原來由中國銀行承擔的進出口政策性業務。其經營宗旨：貫徹執行國家宏觀經濟政策，為擴大我國機電產品、成套設備和高新技術產品進出口，推動有比較優勢的企業開展對外承包工程和境外投資，促進對外關系發展和國際經貿合作，提供政策性金融服務。國家開發銀行于1994年3月成立，直屬國務院領導。在國內外設有關家分支機構。十年來，國開行認真貫徹國家宏觀經濟政策，發揮宏觀調控職能，支持經濟發展和經濟結構戰略性調整，在關系國家經濟發展命脈的基礎設施、基礎產業和支柱產業重大項目及配套工程建設中，發揮長期融資領域主力銀行作用。2008年12月16日，根據國務院的決定，經中國銀監會批準，國家開發銀行股份有限公司在北京成立，這標志著國家開發銀行改革發展進入了一個新階段。

二、當前我國政策性銀行存在的問題

不管是中國農業發展銀行，還是中國進出口銀行以及已經成功轉型的國家開發銀行，在解決我國過去殘留的一些經濟問題上發揮了重要作用，在國家經濟發展的各個領域也發揮了其特殊的功能。但隨著經濟的發展和金融體制改革的進一步深化，政策性銀行的弊端日益突現。

（一）法律地位缺失。在國外，一般是先出臺專門法律、法規，再設立政策性銀行，各政策性銀行在法律規定的范圍內開展業務，是一個自主經營、自負盈虧的獨立法人。如韓國產業銀行（KDB）依據《韓國產業銀行法》成立。而我國自1994年成立三家政策性銀行后，一直沒有出臺專門的政策性銀行法律。目前，它們主要依據成立之初及后續頒布的一些文件或批復（《國務院關于金融體制改革的決定》、《關于組建國家開發銀行的通知》、《關于組建中國農業發展銀行的通知》、《關于組建中國進出口銀行的通知》、《國家開發銀行組建和運行方案》、《中國農業發展銀行組建方案》、《中國進出口銀行組建方案》）等相關規定開展業務，缺乏強有力的法律支撐，法律層面的規定散見于《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《中小企業促進法》。因此，我國政策性銀行法律地位缺失，權益保障難以保證。政策性銀行在開展具體業務時，如果與商業銀行業務發生沖突，或者受到政府干擾，由于沒有具體的法律規定為依據，說服力不強，維權效果不佳。

（二）經營機制不健全。我國政策性銀行成立之初是政府全資擁有直屬國務院領導的金融機構，其機構設置帶有行政體制色彩，其運營體制帶有先天不足之處。首先，易受政府干預。地方政府普遍存在一種觀念，認為政策性銀行的資金可以低息甚至免費使用，將政策性銀行的貸款看作類似于“財政撥付”的資金。于是出現上級政府以行政命令的方式取得下級政策性銀行貸款的現象，這是政策性銀行運營初期不良資產率居高不下的一個重要原因；其次，經營宗旨不明確。商業銀行以盈利最大化為經營宗旨，在選擇放貸項目時，注重風險控制，建立起完善的風險控制機制，注重成本控制，降低運營費用。相比之下，政策性銀行的設立初期不能過多看重利潤，否則與商業銀行無異。但若放開風險防范與成本控制，會造成虧損、加重財政負擔，將影響到政策性銀行的可持續發展。因此，保本經營、微利運營的機制是政策性銀行的經營原則；最后，考核體系不健全。受前兩者的影響，政策性銀行對員工的考核不如其他金融機構有效，機構與員工對績效等考核的重視度不夠，沒有設立量化指標，沒有將考核結果執行到底。這勢必影響政策性銀行的運營效果，無法最大限度地發揮其社會效益。

（三）業務體系不完善。我國政策性銀行設立之初，主要承擔從國有專業銀行劃轉的政策性金融業務。這些業務通常屬于市場失靈領域，但又關系國民經濟中長期發展。因此，國家以政策性銀行為執行機構，通過具體業務的開展，完成宏觀調控和產業發展戰略。國開行主要支持“兩基一支”項目的建設，中國農業發展銀行重在“三農問題”的解決，中國進出口銀行則主要是為了機電產品或成套設備的進出口提供信貸服務。1994年至今，經濟環境已發生重大變化，但政策性銀行的業務范圍卻沒有及時調整，或者不夠全面。一方面我國新出現一些需要政策性金融支持的領域，如中小企業貸款、高科技等新興產業融資、中西部等落后地區貸款、扶貧貸款、助學或其他教育性貸款。這些領域的貸款因為輕資產、還款風險相對高等原因，較難得到商業性金融支持，但我國未設立專門政策性銀行解決這些問題；另一方面我國政策性銀行出現與商業銀行業務交叉的情況。2009年，國家開發銀行與中興通訊簽署150億美元的金融合作協議，引起理論界和實務界一片嘩然，紛紛認為國家開發銀行功能異化，以國家信用籌集的資金成本較低的優惠資金用于商業性金融業務。政策性銀行作為國家執行宏觀調控的重要機構，應當以解決市場失靈領域的資金瓶頸問題為主業。當然也可以遵循市場路徑，有選擇性地開展盈利性項目，但這些商業性金融業務只是輔業。政策性銀行在完善其業務體系時，應堅持“有所為有所不為”的原則。

（四）資本充足率低。資本充足率的高低可以衡量銀行抵御經營風險的能力，足夠的資本金才能支持銀行持續的擴張市場，開展新業務。我國政策性銀行成立之初，中央財政能力有限，注冊資金都較少。三家政策性銀行成立之后，資金來源也主要靠發行債券、向央行借款等，財政撥款較少且不穩定。因此，我國政策性銀行資本充足率較低，加上不良貸款率又相對較高，特別是農發行和進出口行。國家開發銀行的資本充足率是三家政策性銀行中最高的，2011年也只有10.78%。（2009年中國農業發展銀行6.11%）同樣是政策性銀行，韓國產業銀行（KDB）的資本充足率2000年以來一直穩定在12%以上，巴西國家開發銀行（BNDES）的資本充足率2009年達到18.6%。資本金不足，缺乏多渠道的融資途徑，必然影響政策性銀行的可持續發展能力。

三、我國政策性銀行改革路徑探析

開發性金融作為政策性金融的更高階段，在行使政策性金融的基本功能外，還能起到培育市場、彌補市場失靈和政府失靈的作用。開發性金融按照市場化方式運營，注重經營效率的提高，所以相比政策性金融而言，具有可持續性。國家開發銀行的成功轉型為中國農業發展銀行、中國進出口銀行的改革提供了有益的借鑒和參考。筆者認為，農發行和進出口行的總體改革方向也應同樣是貫徹國家中長期發展戰略的開發性金融機構。當然，目前我國“三農”建設、“走出去戰略”仍然需要中國農業發展銀行和中國進出口銀行的支持。但從長遠來看，為了更好地服務國家發展戰略，其經營機制、業務范圍必須調整。

（一）加快立法，確立其法律地位。針對國開行及進出口行、農發行的開發性金融性質，制定政策性銀行的專門法律法規是十分必要的。這三家金融企業的業務和一般商業銀行具有很大區別，表現為中長期信貸、提供多元化金融服務，主要依靠發行債券融資等。隨著轉型進程的推進，法律地位缺失帶來的問題將日益突出。因此，要盡快制定現存于政策性銀行相關的部門條例、規章文件，借鑒國外成功的經驗，出臺適應我國政策性銀行改革的法律法規。如果能根據各自發展特色，實現“一行一法”，將更有利于其可持續發展能力的提升。出臺的法律中要確立其法律地位和經營宗旨，明確其開發性金融機構性質；界定其產權制度，結合我國國情和開發性金融機構所承載的功能，宜采取國家所有制；梳理其資金來源和補充機制，鼓勵其創新除對居民吸儲外的其他籌融資方式；規范其經營范圍，引導其向市場缺損的領域開展業務；完善其監管制度，明確其法律責任，確保三家金融企業依法經營。

（二）完善公司治理結構。只有建立起高效運轉的公司治理結構，才能將各項改革措施落實到位。進出口銀行和農發行要借鑒國外開發性金融機構和國開行的有益經驗，按照現代金融企業制度要求，加強公司治理能力建設。要完善科學決策機制和管理程序，逐步完善國有全資銀行的公司治理結構；要重點改革公司人事制度，逐步擺脫由政府指定任命的做法，引入市場機制，競聘選舉上崗，明確領導的權利和義務；要根據業務發展需要，調整銀行分支機構設置，本著“因事設人”的原則對現有機構進行撤并；要建立有效運轉的“三會一層”，股東給予戰略指導，董事會科學決策，監事會嚴格監督，高級管理層恪盡職守；可以考慮設立專業委員會，如戰略發展與投資管理委員會、風險管理委員會，以此提高公司科學決策水平。制度變遷意味著利益的重新配置，因此改革措施必然遇到既得利益集團的阻撓。因此，以上各種措施都要制度化、規章化，做到不因領導層更替而廢止，持續有效地貫徹直至內化為企業文化。

（三）拓寬籌融資渠道。資金對金融企業來說至關重要，只有足夠的資金才能支持其持續的擴張市場。因此，要積極拓寬進出口行和農發行的籌融資渠道，保證持續的、低成本的資金供應。政策性銀行資金來源有：政府注資、向央行借款、發行金融債券、吸收業務客戶存款、同業拆借等。一方面要加大資本金注入力度，資本金的規模關系到銀行抵御經營風險的能力。進出口行和農發行的資本金規模太小，如進出口行2011年資產總額11，991億元，而注冊資本只有50億元，資產負債率高達98.66%；農發行2011年資產總額19，534億元，注冊資本也只有200億元，資產負債率高達98.18%。可以借鑒國開行的做法，引入中央匯金、全國社保基金理事會等國有企事業單位，在保證進出口行和農發行國有性質不變的前提下，拓寬資本金來源；另一方面要提高市場化發債能力。進出口行和農發行作為債券型銀行，主要通過發行金融債券融資。隨著改革進程的推進，進出口行和農發行轉型為商業銀行后，國家信用將逐步退出，和國開行一樣主要依靠自身培育的市場信用發行債券。因此，進出口行和農發行要有意識地培育組織信用，完善債券發行機制，解決因國家信用退出而使籌融資成本上升的難題。

（四）建立綜合型金融服務平臺。產品和服務創新能力的高低是考量金融機構能否實現可持續發展的重要指標之一，要實現進出口行和農發行的成功轉型，務必建立綜合型金融服務平臺。國家針對進出口行和農發行的政策性銀行特性，對其業務范圍有所限制。這有一定的歷史原因，但隨著經濟環境的變化，進出口行和農發行的業務范圍已經逐漸松動。當然，進出口行和農發行要避免與一般商業銀行同質發展，主動尋找自己的優勢領域，如能夠發揮中長期優勢的投資銀行業務、資產管理業務。進出口行作為我國對外金融的主體之一，可以圍繞“走出去”戰略進行金融產品和服務的創新，打造涉外金融服務平臺。進出口可以著重開展以下業務：為“走出去”企業提供“產業鏈”咨詢服務；聯合各類金融中介機構，為“走出去”企業提供整體金融服務；利用投資銀行手段服務于跨國企業并購重組；組建基金、發動銀團貸款為資源類項目提供長期、大額信貸資金等。農發行作為我國社會主義新農村建設的主力行，可以繼續圍繞國家解決“三農”問題的大政方針打造綜合金融服務平臺。目前，農發行已形成政策性業務為主體，積極開展自營性業務的“兩輪驅動”業務格局，積極支持糧棉油全產業鏈發展，為農業農村基礎設施建設提供長期信貸資金，配合財政部和中國農業產業發展基金開展投資業務。筆者認為，農發行可以發揮長期服務“三農”的優勢，助力縣域經濟發展，為縣域主導產業的選擇和培育、小城鎮建設提供咨詢和資金服務。

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