中美銀行退出機(jī)制對(duì)比與借鑒

□文/崔 媛

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

如今中小銀行發(fā)展仍然存在很多問(wèn)題，例如資金資產(chǎn)規(guī)模小、競(jìng)爭(zhēng)能力弱、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，沒(méi)有形成市場(chǎng)型的特色分工體系等。本文從退出機(jī)制視角出發(fā)，首先以中美銀行退出機(jī)制作對(duì)比，得出退出機(jī)制不完善的四個(gè)方面；其次以美國(guó)中小銀行“倒閉潮”為例，提出銀行退出機(jī)制大多時(shí)候是為中小銀行服務(wù)的，同時(shí)正因?yàn)橛型晟频耐顺鰴C(jī)制也保障了存款者的利益以及金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性；最后通過(guò)上述的借鑒，筆者對(duì)我國(guó)退出機(jī)制完善提出了幾點(diǎn)意見，以及展開論述存款保障制度對(duì)我國(guó)中小銀行發(fā)展的促進(jìn)作用。

一、中美銀行退出機(jī)制比較

（一）處置問(wèn)題銀行的法律框架。為依法對(duì)銀行退出進(jìn)行管理，維護(hù)各方面的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，美國(guó)逐步建立健全了銀行接管、并購(gòu)、破產(chǎn)、拍賣等管理辦法。美國(guó)的破產(chǎn)法對(duì)銀行不適用，實(shí)際上是通過(guò)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司采用一套特別的破產(chǎn)手續(xù)進(jìn)行處理。其中法律框架主要包括：合格的銀行監(jiān)管當(dāng)局；對(duì)違反審慎監(jiān)管法規(guī)的銀行所采取的監(jiān)管措施；對(duì)銀行的強(qiáng)制管理；吊銷銀行許可證和破產(chǎn)清盤等。

我國(guó)的法律構(gòu)建相比美國(guó)發(fā)展較晚。《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》沒(méi)有考慮到金融企業(yè)的特殊性質(zhì)，很難將其直接適用于金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)；而《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等金融法律雖然規(guī)定了人民銀行可對(duì)已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)的商業(yè)銀行實(shí)施接管，也規(guī)定了商業(yè)銀行合并、解散、被撤銷和被依法宣告破產(chǎn)的市場(chǎng)退出的法定形式，但大多僅為原則規(guī)定，缺乏可操作性，并且現(xiàn)有的法律體系對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的有關(guān)規(guī)則缺乏詳細(xì)準(zhǔn)確的表達(dá)，缺乏一種有效的約束機(jī)制來(lái)制約其行為和權(quán)力。

（二）處置問(wèn)題銀行的主要組織機(jī)構(gòu)。一般各國(guó)都專門設(shè)立獨(dú)立于中央銀行與財(cái)政的官方機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出事宜，這一機(jī)構(gòu)的主要形式是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。而美國(guó)在有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)宣布倒閉以后，一般都將其統(tǒng)一交給聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管處置。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司作為最大的債權(quán)人被賦予接管人的職能，負(fù)責(zé)對(duì)投保銀行監(jiān)督、檢查，對(duì)發(fā)生支付風(fēng)險(xiǎn)的銀行提供資金援助，物色、聯(lián)系其他銀行對(duì)瀕臨倒閉銀行進(jìn)行購(gòu)并和對(duì)退出市場(chǎng)的銀行清算處置等業(yè)務(wù)。

就我國(guó)現(xiàn)狀分析，只有人民銀行以其強(qiáng)大的資金實(shí)力和信譽(yù)才能夠?qū)@些問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)提供緊急資金援助，并且具有決策時(shí)間短、見效快的特點(diǎn)。人民銀行主要通過(guò)檢查來(lái)了解和掌握商業(yè)銀行的實(shí)際情況和金融市場(chǎng)動(dòng)向，但都需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查。在協(xié)調(diào)機(jī)制的法律建設(shè)方面，只是規(guī)定了商業(yè)銀行與人民銀行之間的合作，并沒(méi)有深入涉及與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，同時(shí)銀行、證券、保險(xiǎn)三大監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全，行政級(jí)別上的平級(jí)關(guān)系使他們分而治之，難以協(xié)調(diào)溝通，實(shí)現(xiàn)信息共享，這就容易產(chǎn)生監(jiān)管的灰色地帶。

（三）處置問(wèn)題銀行的主要手段與協(xié)調(diào)。美國(guó)對(duì)銀行的干預(yù)奉行按規(guī)則行事，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法中明確規(guī)定監(jiān)管者按照強(qiáng)制的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)銀行干預(yù)的條款。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在決定是否救助有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)時(shí)，還依據(jù)以下三個(gè)準(zhǔn)則：一是成本最小化。若救助該金融機(jī)構(gòu)的費(fèi)用大于該金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后的清償費(fèi)用，則寧可讓其倒閉；二是確保對(duì)金融體系的信心。如果金融機(jī)構(gòu)倒閉對(duì)公眾信心乃至整個(gè)金融界的影響不大，也無(wú)救助的必要；三是考慮聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的流動(dòng)性頭寸，不能因?yàn)樘幚砟承┨厥饨鹑跈C(jī)構(gòu)倒閉而導(dǎo)致社會(huì)對(duì)存款保險(xiǎn)制度的健全性喪失信心。

目前，我國(guó)在處理有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)上主要采取了三種模式：一是政府指定一家健康金融機(jī)構(gòu)托管或者合并有問(wèn)題的金融機(jī)構(gòu)，將風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給健康金融機(jī)構(gòu)。但是政府指定下的合并，可能沒(méi)有達(dá)到切斷或消除風(fēng)險(xiǎn)的目的，而是傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)致使接管方陷入支付危機(jī)；二是成立了資產(chǎn)管理公司，專門處置由問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)；三是對(duì)有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)采取由清算組組織、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與的清收和處置。大多采取以債權(quán)債務(wù)整體接收托管為主的處置方式，沒(méi)有剝離不良債權(quán)，因而免除了原經(jīng)營(yíng)者清收不良債權(quán)的義務(wù)，形成較高的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（四）處置問(wèn)題銀行的財(cái)產(chǎn)機(jī)制。美國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)較為廣泛，除了具有“付款箱”功能外，還具有為達(dá)到“風(fēng)險(xiǎn)最小化”或“成本最小”，可對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期干預(yù)或破產(chǎn)處置的職能。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行早期干預(yù)，并負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)和實(shí)施低成本、高效率的破產(chǎn)銀行的處置方法；在向存款保險(xiǎn)人理賠后取得代位權(quán)，成為銀行的存款債權(quán)人。《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》強(qiáng)調(diào)存款債權(quán)優(yōu)先保護(hù)的原則，未投保的存款人和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司就破產(chǎn)債權(quán)的受償上具有平等的地位（按債權(quán)比例分配）。

雖然近年我國(guó)已頒布了《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，對(duì)危機(jī)銀行的市場(chǎng)退出主要采取撤銷或關(guān)閉這一行政方式，但是我國(guó)由于歷史原因，無(wú)論是監(jiān)管者、經(jīng)營(yíng)者還是消費(fèi)者，在意識(shí)上認(rèn)為銀行“太大而不宜倒”，對(duì)于那些違規(guī)違法操作、管理差、風(fēng)險(xiǎn)大、經(jīng)營(yíng)陷入困境的銀行大都采取重組、注資等措施進(jìn)行援助或依法進(jìn)行接管、關(guān)閉，而沒(méi)有采用與適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的破產(chǎn)方式，結(jié)果使各級(jí)政府和人民銀行為此投入大量的救助和處置資金，不僅增加了財(cái)政和貨幣穩(wěn)定的壓力，同時(shí)也助長(zhǎng)了“道德危機(jī)”。

二、美國(guó)退出機(jī)制下中小銀行“倒閉潮”分析

從本輪國(guó)際金融危機(jī)中美國(guó)銀行的倒閉情況來(lái)看，大多數(shù)為中小銀行。數(shù)據(jù)顯示，本輪金融危機(jī)中倒閉的400多家銀行大多為資產(chǎn)規(guī)模10億美元以下的中小銀行，占倒閉銀行總數(shù)的80%左右；相反的資產(chǎn)規(guī)模大于100億美元的大型銀行僅為20家，占比5%，且有11家受到政府救助。

以倒閉美國(guó)中小銀行中社區(qū)銀行為代表，資產(chǎn)規(guī)模在10億美元以下的獨(dú)立小商業(yè)銀行和其他的輔助機(jī)構(gòu)。美國(guó)社區(qū)銀行有四個(gè)明顯特征：一是資產(chǎn)規(guī)模小；二是經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活；三是主要從事一些關(guān)系信貸業(yè)務(wù)；四是經(jīng)營(yíng)多元化。其區(qū)域性特點(diǎn)很明顯，主要為中小企業(yè)提供小額或者微型貸款。他們發(fā)展是非常健康的，一個(gè)最主要指標(biāo)就是危機(jī)發(fā)生以后，大量?jī)?chǔ)戶把錢從大銀行轉(zhuǎn)到中小銀行，因?yàn)樗麄冇X(jué)得中小銀行更可信。那么，為什么在美國(guó)又會(huì)發(fā)生后危機(jī)時(shí)代的“倒閉潮”呢，它又會(huì)給美國(guó)金融市場(chǎng)造成多大的影響呢？

首先，從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，美國(guó)銀行業(yè)獨(dú)特之處是它不僅有數(shù)家跨國(guó)大銀行，而且還有為數(shù)眾多的社區(qū)中小銀行。由于中小銀行的基數(shù)過(guò)于龐大，即使概率很小也會(huì)有數(shù)百的銀行倒閉，所以會(huì)給民眾一種錯(cuò)覺(jué)：中小銀行易倒閉。數(shù)據(jù)顯示，資產(chǎn)規(guī)模10億美元以下的小銀行倒閉數(shù)量占小銀行總數(shù)的比例為4.1%，10億至100億美元的銀行倒閉數(shù)量占該類銀行總數(shù)的比例為10%，而資產(chǎn)規(guī)模大于100億美元的大銀行占同類銀行總數(shù)的16.8%。也再次證明了中小銀行的發(fā)展是穩(wěn)定的、可持續(xù)的。

其次，中小銀行的倒閉對(duì)整個(gè)美國(guó)金融業(yè)的沖擊有限，不會(huì)像大型銀行引起傳染效應(yīng)，它們的垮臺(tái)不會(huì)帶來(lái)危及整個(gè)金融市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體系的“系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)”。所以，美國(guó)政府不會(huì)花大量的資金去挽救中小銀行。存款保險(xiǎn)公司FDIC成為了最后接管人，收集問(wèn)題機(jī)構(gòu)的有關(guān)信息，評(píng)估不同的解決方案給保險(xiǎn)基金帶來(lái)的潛在損失，評(píng)估潛在收購(gòu)者出價(jià)，將成本降到最低。而常用的是將倒閉機(jī)構(gòu)的存款和貸款賣給另一家機(jī)構(gòu)，倒閉機(jī)構(gòu)的客戶也自動(dòng)成為另一家機(jī)構(gòu)客戶。大多時(shí)候，對(duì)于客戶來(lái)說(shuō)這種轉(zhuǎn)換沒(méi)有太大影響。

三、對(duì)中國(guó)的借鑒意義

通過(guò)對(duì)中美銀行退出機(jī)制的比較，我國(guó)銀行業(yè)退出機(jī)制建立是相當(dāng)不完善的。首先，銀行退出機(jī)制整個(gè)流程需要完整的法律框架做支持，其中包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確立，銀行退出市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)以及退出市場(chǎng)采取的措施等都需要法律作保障，只有這樣才能做到有法可依；其次，問(wèn)題銀行的主持機(jī)構(gòu)的確立以及機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，都直接影響著退出機(jī)制實(shí)施效果，“一行三會(huì)”機(jī)制下，一方面需要確立誰(shuí)是最終的接管人；另一方面四者需要統(tǒng)一制衡才能達(dá)到全面的銀行監(jiān)管；最后，判定為問(wèn)題銀行后接管人采取措施的準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)是“風(fēng)險(xiǎn)最小化”或者“成本最小化”，至于采取的措施可以多元化，盡可能避免社會(huì)成本浪費(fèi)以及金融體系風(fēng)險(xiǎn)的防控，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度不僅保障了存款人的利益，而且對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行事前的預(yù)測(cè)和干預(yù)，以及事后的評(píng)估和接管，保障問(wèn)題銀行損失乃至對(duì)金融體系的影響控制在最小化。通過(guò)以上分析可以看出，美國(guó)不僅銀行退出機(jī)制廣泛應(yīng)用于中小銀行領(lǐng)域，同時(shí)較好地制定和發(fā)展退出機(jī)制會(huì)更有助于中小銀行業(yè)的發(fā)展。對(duì)于中國(guó)的中小銀行建立存款保險(xiǎn)制度也同樣有很大地促進(jìn)作用。

（一）有利于中小銀行與大銀行競(jìng)爭(zhēng)。存款保險(xiǎn)制度使存款人相信無(wú)論在哪家銀行存款都是安全的，從而有利于增強(qiáng)公眾對(duì)中小銀行的信心，這對(duì)中小銀行參與公平競(jìng)爭(zhēng)是有利的；另一方面如果實(shí)行全部銀行強(qiáng)制保險(xiǎn)，國(guó)有大銀行沒(méi)有了政府隱性擔(dān)保，同時(shí)，由于存款余額大因此支付的保費(fèi)多從而增加了費(fèi)用支出，這自然是有利于中小商業(yè)銀行與國(guó)有大銀行的競(jìng)爭(zhēng)。

（二）中小商業(yè)銀行退出市場(chǎng)的代價(jià)最小化。無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，銀行因經(jīng)營(yíng)不善而倒閉都會(huì)受到國(guó)家的高度重視，特別在實(shí)行隱性存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，政府對(duì)銀行倒閉采取謹(jǐn)慎態(tài)度，總是偏向于盡量挽救。如果建立了存款保險(xiǎn)制度，對(duì)那些經(jīng)營(yíng)不善的銀行就可以及時(shí)關(guān)閉，就能在對(duì)存款提供保護(hù)的情況下減少銀行關(guān)閉的社會(huì)成本。

（三）有利于中小商業(yè)銀行的準(zhǔn)入。在沒(méi)有實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的情況下，由于政府具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的責(zé)任，何種類型的中資銀行當(dāng)其經(jīng)營(yíng)不善需要進(jìn)行破產(chǎn)處置時(shí)，政府總是承擔(dān)包括兌付存款在內(nèi)的破產(chǎn)清算成本。如果大量的中小銀行因資不抵債而退出市場(chǎng)，政府將不堪重負(fù)。通常容易倒閉的就是私人資本經(jīng)營(yíng)的中小商業(yè)銀行。因此，政府的理性選擇是從一開始就不允許設(shè)立大量的中小商業(yè)銀行。如果有了存款保險(xiǎn)制度，政府將不再承擔(dān)銀行退出市場(chǎng)的代價(jià)，這就有利于私人資本投資中小商業(yè)銀行獲準(zhǔn)設(shè)立。

[1] 劉瑩.歐美銀行市場(chǎng)退出機(jī)制的比較分析及其啟示.福建金融，2009.9.

[2] 丁菲娌.美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度及其對(duì)中國(guó)的啟示.開放導(dǎo)報(bào)，2004.1.

[3] 王去非等.美國(guó)中小銀行“倒閉潮”的回顧與啟示.全球視線，2012.1.