澳門特區(qū)免費幼兒教育政策研究

[摘要]澳門特區(qū)自2007-2008學(xué)年開始實施15年免費教育，即9年義務(wù)教育、3年高中教育和3年學(xué)前教育免費。研究者運用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查及訪談法，對澳門特區(qū)免費幼兒教育政策進行研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）免費幼兒教育政策只適用于6家公辦幼兒園和42家加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園。（2）7家未加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園需繳學(xué)費、補充服務(wù)費和選擇性服務(wù)費，但可獲政府發(fā)放的學(xué)費津貼和書簿費。家長很滿意這一政策，并表示愿意繼續(xù)送孩子上收費的私立幼兒園。（3）受訪園（校）長、家長及教師對澳門的免費幼兒教育政策都很滿意，教師特別滿意政府推出的幼兒園教師津貼。（4）免費幼兒教育政策對私立園所的影響有所不同：有些私立園所為了生存而選擇加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)，有些私立園所則為了校政自主而選擇不加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)。客觀上，高收費門檻令不同階層家庭的幼兒自然分流。

[關(guān)鍵詞]澳門特區(qū)；幼兒教育；15年免費教育；分流

[中圖分類號]G617[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-4604（2013）10-0005-05

為適應(yīng)澳門社會發(fā)展的需要，澳門特區(qū)教育當(dāng)局在2006年12月頒布了《非高等教育綱要法》（以下簡稱《綱要法》），提出要全面落實15年免費非高等教育，將3年幼兒園、6年小學(xué)、3年初中和3年高中教育納入免費教育范圍。澳門由此成為整個大中華區(qū)首個推行15年免費教育的地區(qū)。受澳門免費教育政策影響，香港特區(qū)政府于2013年5月成立了免費幼兒園教育研究委員會，研究如何將香港現(xiàn)有的12年免費教育進一步延長至15年的問題。為了解澳門的免費幼兒教育政策具體情況，我們做了如下研究。

一、研究方法

為全面了解澳門免費幼兒教育政策的真實情況，本研究綜合采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法和訪談法。

（一）網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法

研究者于2013年6月通過Google設(shè)于中國香港特別行政區(qū)的中文搜索引擎（www.google.com.hk），以繁體字“澳門”“15年免費教育”為關(guān)鍵詞，對全球中文繁簡體字網(wǎng)頁進行搜索。研究者對排在前18位的有效新聞網(wǎng)頁及其相關(guān)鏈接進行分析，其余網(wǎng)頁和鏈接忽略不計。其中，9篇出自中國內(nèi)地的人民網(wǎng)、新華網(wǎng)和中央電視臺等新聞媒體，3篇出自香港報紙，2篇出自澳門報紙，1篇出自中國國務(wù)院港澳辦，2篇出自香港立法會，1篇出自澳門政府。由此可見，澳門的15年免費教育政策在中國內(nèi)地及香港受到廣泛關(guān)注。

為了和上述新聞報道進行對比分析，研究者還對澳門教育事務(wù)主管部門——澳門教育及青年局（以下簡稱“教青局”）的官方網(wǎng)頁（www.dsei.gov.mo）進行重點搜索，一共下載了《15年免費教育簡介》《澳門幼兒、小學(xué)教育及中學(xué)教育一覽表》《2012-2013年學(xué)校學(xué)費及補充服務(wù)費一覽表》《2012-2013年學(xué)校選擇性服務(wù)費一覽表》《2012-2013年學(xué)校代收項目一覽表》等5份官方文件。如果新聞報道與官方文件有出入，則以澳門政府的官方文件為準(zhǔn)。

（二）訪談法

為詳細了解免費幼兒教育政策對不同幼兒園及幼兒園教師和家長的影響，研究者于2013年6月在兩所澳門私立幼兒園進行了訪談研究。其中一所是加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)（以下簡稱“入網(wǎng)”）的非營利私立幼兒園（以下簡稱“甲園”），共有三個年齡段幼兒約120名，和附屬的小學(xué)共用一幢三層樓的校舍，幼兒與小學(xué)生一起上學(xué)、放學(xué)，小學(xué)校長統(tǒng)管幼兒園和小學(xué)，幼兒園的具體事務(wù)則由一名副校長主要負責(zé)。另一所是未加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)（以下簡稱“未入網(wǎng)”）的非營利私立幼兒園（以下簡稱“乙園”），共有三個年齡段21個班，幼兒總數(shù)約600名。乙園雖然也是附設(shè)在小學(xué)的，但1999年經(jīng)政府安排重建后，獨立使用一幢七層樓的校舍。因為是傳統(tǒng)名校，沒有生源壓力，所以乙園選擇不加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)。

訪談大綱由研究團隊預(yù)先擬訂，并由研究者根據(jù)現(xiàn)場被訪者的答案靈活調(diào)整、補充。研究者在乙園隨機抽取每個年齡班一名教師進行訪談，每人30分鐘，乙園園長因事未能接受訪談。對規(guī)模較小的甲園，研究者訪談了分管幼兒園的副校長和一名小班教師，各30分鐘。獲被訪者同意后，訪談全程錄音，并進行文字轉(zhuǎn)錄和分析。

研究者還在乙園三個年齡班各抽取一名家長進行訪談，在甲園則是抽取了小、中班各一名家長進行訪談。對家長的訪談同樣也是全程錄音，并進行文字轉(zhuǎn)錄和分析。

二、研究結(jié)果

（一）澳門的幼兒教育體制

澳門曾經(jīng)是葡萄牙的殖民地，其特殊的歷史背景令其成為中西（歐）文化交流、碰撞和融合的中心，其教育體制也頗為獨特。作為基礎(chǔ)教育組成部分的幼兒教育，同樣也是種類繁多，如中文幼兒園、葡文幼兒園、英文幼兒園、中葡幼兒園等，且大多是中小學(xué)的附屬幼兒園并沿用中小學(xué)的校名。1999年澳門回歸祖國之后，中文幼兒園在澳門越開越多，且大多數(shù)都是私立幼兒園。

澳門的學(xué)前教育分為托兒所和幼兒園兩個階段。托兒所招收年齡為3個月至3歲的嬰幼兒。帶有一定的福利性質(zhì)，由社會工作局管理。3歲以后的幼兒入讀幼兒園。幼兒園的教育性更加明顯，由教青局管理。幼兒園的學(xué)制為三年，新人園的幼兒必須在當(dāng)年12月31日之前滿3歲。入園幼兒必須具有澳門居民身份證或有效留澳的身份證明文件。

澳門的幼兒園分公辦和私立兩類，其中私立幼兒園占多數(shù)，公辦幼兒園不足10%。私立幼教機構(gòu)（包括營利和非營利）主要由私人、社團或教會開辦。非營利幼教機構(gòu)必須在年度財務(wù)報告中說明其收入是如何運用于機構(gòu)運作的，據(jù)此可得到政府的津貼。可見，澳門的幼兒教育主要是由民間力量承擔(dān)的，但政府通過相關(guān)制度加以監(jiān)管和資助。

《綱要法》將澳門的教育機構(gòu)劃分為“正規(guī)教育”（formal education）和“持續(xù)教育”兩類。“正規(guī)教育”包括三年學(xué)制的幼兒教育（原為小學(xué)預(yù)備班）、六年學(xué)制的小學(xué)教育、三年學(xué)制的初中教育以及三年學(xué)制的高中教育（高中教育原為兩年或三年學(xué)制），共15年。實行這種為期15年的學(xué)制的教育機構(gòu)被稱為“本地學(xué)制學(xué)校”。不實行本地學(xué)制的教育機構(gòu)（如國際學(xué)校）即為“非本地學(xué)制學(xué)校”，不能接受政府的免費教育補助。《綱要法》將幼兒教育視為正規(guī)教育的第一階段，這在很大程度上改變了人們一直以來認為正規(guī)教育由小學(xué)開始的觀念，也為實施15年免費教育奠定了堅實的法理基礎(chǔ)。

（二）澳門的免費幼兒教育政策

1.免費范圍

從2007-2008學(xué)年起，澳門政府對納入免費教育學(xué)校系統(tǒng)的本地學(xué)制學(xué)校（俗稱“入網(wǎng)學(xué)校”，包括公辦學(xué)校和非營利的私立學(xué)校）實行15年免費教育，學(xué)生可以免繳學(xué)費、補充服務(wù)費及其他與報名、就讀、證書有關(guān)的費用。不過，澳門實施的免費幼兒教育政策并不是對所有幼兒全免費。對公辦幼兒園而言，幼兒可以免繳學(xué)費、補充服務(wù)費及其他與報名、就讀、證書有關(guān)的費用。有的公辦幼兒園為搶生源，還會提供免費午餐和書簿，甚至免除選擇性服務(wù)費。對加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園而言，幼兒可以免繳學(xué)費和補充服務(wù)費，但要繳納選擇性服務(wù)費，不過可以申請免除其中的書簿費。澳門政府目前宣布，從2013-2014學(xué)年起，所有在讀幼兒園（包括“未入網(wǎng)學(xué)校”）的澳門居民一律享受政府資助的書簿費每人每年1500澳元。這些“入網(wǎng)學(xué)校”雖然都是私立的，但要接受政府的監(jiān)管。因此，如果不是自身生源情況太差，許多私立幼兒園并不愿意變成“入網(wǎng)學(xué)校”，以保持校政的相對獨立。尤其是那些傳統(tǒng)名校，因為校風(fēng)和口碑都很好，收生無憂，所以選擇不加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)。對這些不入網(wǎng)的私立幼兒園而言，幼兒不享受免費幼兒教育政策，不過澳門政府會為幼兒家長發(fā)放一定的學(xué)費津貼，家長只需補交學(xué)費余額即可，所交費用從幾百至幾千澳元不等。由此可以看出，澳門的免費幼兒教育政策是針對公辦幼兒園和部分加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)的私立幼兒園的，并不是所有幼兒園都免費。

教育局最新公布的《澳門幼兒、小學(xué)教育及中學(xué)教育一覽表》顯示，2013-2014學(xué)年，澳門有57家學(xué)校提供幼兒教育服務(wù)，其中有2家是國際學(xué)校，因為不實行本地學(xué)制，所以不享受免費幼兒教育政策資助。在剩余的55家學(xué)校中，6家是公辦學(xué)校，49家是私立學(xué)校。在49家私立學(xué)校中，7家傳統(tǒng)名校選擇不加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)，剩余42家都選擇入網(wǎng)。換句話說，2013-2014學(xué)年，澳門共有6家公辦幼兒園和42家私立幼兒園屬于免費幼兒教育政策資助范圍。甲園即屬此列。入讀這些入網(wǎng)私立幼兒園的澳門居民可以免繳學(xué)費、補充服務(wù)費，但需繳納選擇性服務(wù)費。入讀未入網(wǎng)的私立幼兒園，如乙園的澳門居民，則需繳納學(xué)費、補充服務(wù)費以及選擇性服務(wù)費，不過可以獲得澳門政府發(fā)放的學(xué)費津貼（每生每年14000澳元）。

2.免費程度

根據(jù)澳門政府規(guī)定，幼兒園每學(xué)年可收或代收取的費用共分如下四類。

（1）學(xué)費及留位費：公辦幼兒園和入網(wǎng)的私立幼兒園免收學(xué)費，但還是要收新生500至800澳元的留位費的，不過該費用于新生注冊入讀后第一學(xué)期內(nèi)退回。未入網(wǎng)的私立幼兒園每年的學(xué)費一般在10000至30000澳元之間（國際學(xué)校未計）。

（2）補充服務(wù)費：包括各項雜費，如冷氣費（從0至1000澳元不等）、電腦（包括多媒體）/特別室費（從0至800澳元不等）、補充練習(xí)費/教學(xué)材料費（從0至1450澳元不等）、補充教學(xué)活動費/生日會費（從0至1760澳元不等），等等。

（3）選擇性服務(wù)費：包括督課班費（放學(xué)后服務(wù)費）（從0至20000澳元不等）、膳食費（從0至16400澳元不等）、校車費（從0至6710澳元不等）、夏令班費（從0至1780澳元不等）、畢業(yè)謝師宴費（從0至300澳元不等）、畢業(yè)旅行費（從O至1600澳元不等）和其他選擇性服務(wù)費（從0至23415澳元不等）。

（4）代收項目費：包括書費（從0至1500澳元不等）、簿費（從0至400澳元不等）、校服費/運動服費（從0至800澳元不等），等等。

根據(jù)澳門政府2013年的最新規(guī)定，入網(wǎng)的私立幼兒園可以免收上述第（1）（2）項費用，可以征收第（3）（4）項費用，而未入網(wǎng)的私立幼兒園則可征收上述四項費用，不過入讀這類幼兒園的幼兒可以獲得政府發(fā)放的學(xué)費津貼和書簿費。那么，享受免費幼兒教育政策或不享受該政策的幼兒家長每年實際需要繳納多少費用呢？政府的補貼是否夠用？我們對甲、乙園進行詳細分析。

加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)的甲園經(jīng)官方核定的收費項目包括：（1）第一年學(xué)費：0；留位費：580（會退回）。（2）冷氣費：0；電腦（包括多媒體）/特別室費：0；補充練習(xí)費/教學(xué)材料費：0；補充教學(xué)活動費/生目會費：0；其他補充服務(wù)費（茶點及照片）：380。（3）督課班費（放學(xué)后服務(wù)費）：0；膳食費：0；校車費：0；夏令班費：580。（4）書費：966.7；簿費：50；校服費/運動服費：自購。訪談甲園家長得知，每年的校服費最多只需500澳元。因為受訪家長的孩子多是就近入園，幼兒回家吃午飯及放學(xué)后步行回家，所以不需支付校車費及督課班費。可見甲園幼兒第一年需支付2476.7澳元（包括校服費），扣除政府發(fā)放的書簿費（1500澳元），家長實際要承擔(dān)976.7澳元費用（膳食費未計），實際免費程度約為61%。

相比而言，未加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)的乙園的收費則高了很多。乙園經(jīng)官方核定的收費項目包括：（1）第一年學(xué)費：15600；留位費：580（會退回）。（2）冷氣費：200；電腦（包括多媒體）/特別室費：100；補充練習(xí)費/教學(xué)材料費：1300；補充教學(xué)活動費/生日會費：1460。（3）督課班費（放學(xué)后服務(wù)費）：2000；膳食費：0；校車費：0；夏令班費：1180。（4）書費：708；簿費：自購；校服費/運動服費：自購。訪談乙園家長得知，由于乙園不提供午餐，所以大多數(shù)家長選擇將孩子送往園所周邊的督課中心吃午飯及放學(xué)后托管，每年花費約20000澳元。另據(jù)家長確認，每年的校服費約需500澳元。因為受訪家長或是就近入園，或是自行送子女入園，所以不清楚校車收費情況。可見乙園幼兒第一年需支付43048澳元（包括校服費），扣除政府發(fā)放的學(xué)費津貼和書簿費（共計15500澳元），家長實際要承擔(dān)27548澳元費用，實際免費程度約為36%。

3.家長及教師對政策的滿意度

研究者詢問受訪家長及教師對澳門免費幼兒教育政策的滿意程度，大多數(shù)家長和教師都表示非常滿意。受訪者唯一不滿意的地方是免費政策對入網(wǎng)的小規(guī)模私立園所不利，因為政府近年在提升免費教育津貼金額的同時，采用了包班的形式發(fā)放津貼。對于收生較少或班額不滿的小規(guī)模園所而言，津貼數(shù)額可能不足。甲園園長就一再反映，該校因為收生不滿而一直處于赤字狀態(tài)，希望政府能夠關(guān)注小規(guī)模幼兒園，并根據(jù)實際情況適當(dāng)調(diào)整津貼發(fā)放政策。

澳門公辦幼兒園教師的薪酬與公務(wù)員看齊，實際月薪近35000澳元，收入較高。而私立園所教師的平均月薪只有9500澳元左右，且私立園所無論是否加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)，均不采用公辦幼兒園教師的薪級表。私立幼兒園教師是否滿意自己的薪酬？訪談發(fā)現(xiàn)，受訪教師特別滿意澳門政府直接向幼兒園教師發(fā)放津貼的政策。政府根據(jù)幼兒園教師的學(xué)歷及年資將其分為1至6等，每月直接向教師發(fā)放3000至9000澳元的津貼。據(jù)受訪教師反映，雖然私立園所教師與公辦園所教師薪酬相差較大，但加上幼兒園教師津貼及花紅后，私立園所教師每月實際收入大多在17000至25000澳元，薪酬令人滿意。對于“是否考慮去做公辦幼兒園教師以獲得更高薪酬”的問題，受訪教師均給予否定回答，表示滿意自己目前的工作及待遇。這一情況與香港和內(nèi)地不同。

4.免費幼兒教育政策對私立園所的沖擊

在澳門，公辦幼兒園的辦園經(jīng)費主要靠政府撥款，撥款數(shù)量依據(jù)幼兒園的需要和政府財政狀況而定，公辦幼兒園通常比一般私立園所設(shè)備更齊全，保教條件更優(yōu)越，不過公辦幼兒園數(shù)量比較少，只有6家。公辦幼兒園學(xué)位少，條件好，是否會引發(fā)家長爭搶公辦幼兒園學(xué)位呢？受訪家長和教師對此都給予否定回答。這是因為澳門的公辦幼兒園是真正普惠性質(zhì)的幼兒園，所收幼兒大多為菲律賓等東南亞地區(qū)少數(shù)族裔幼兒、貧困幼兒以及學(xué)習(xí)困難或有特殊需要的幼兒，所以中高收入華人家庭很少會選擇送孩子上這類公辦幼兒園。

事實上，公辦幼兒園完全免費的政策確實對私立園所產(chǎn)生了一定的沖擊，不過入網(wǎng)和未入網(wǎng)的私立幼兒園受到的影響有所不同。

（1）入網(wǎng)私立幼兒園：根據(jù)受訪園（校）長、教師及家長的意見反饋，新建或規(guī)模較小的私立幼兒園受到免費幼兒教育政策的沖擊較大，因為收不到學(xué)生，所以為了生存只能選擇加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)，接受政府規(guī)管。以甲園為例，未入網(wǎng)前只有5名在園幼兒，入網(wǎng)后經(jīng)過幾年的努力，目前已經(jīng)有近120名在園幼兒，基本解決了生存危機。不過，因為園所規(guī)模較小，政府資助也較少，所以甲園目前仍處于赤字狀態(tài)。

（2）未入網(wǎng)私立幼兒園：根據(jù)受訪教師及家長的意見反饋，這些不入網(wǎng)的私立園所大多屬于傳統(tǒng)名校，因為廣受家長歡迎，所以他們選擇校政自主，不加入免費教育學(xué)校系統(tǒng)，收費更加靈活。以乙園為例，該園共有在園幼兒近600名，毫無生源壓力。政府為在園幼兒提供學(xué)費津貼和書簿費達每生每年15500澳元，教師和家長對此都很滿意。雖然家長每年實際要自己承擔(dān)2萬多澳元的費用，但他們再三強調(diào)，不會把孩子送到完全免費的幼兒園。我們在研究中發(fā)現(xiàn)，因為高收費而自然設(shè)置的高門檻，令中低收入家庭“自然”流向公辦幼兒園或入網(wǎng)的私立園所，中高收入家庭則“自然”集中到未入網(wǎng)的私立傳統(tǒng)名校。這樣促使不同階層的家庭各取所需，按需支付費用的學(xué)位分配方法是比較理想的，值得香港借鑒。