馬克思產權理論的時代價值

【摘 要】產權是農村土地制度改革的核心。但現行我國農村土地產權制度仍然存在著產權主體模糊、農民對土地沒有產權等諸多缺陷，并產生了嚴重后果。本文試圖運用馬克思的產權理論，結合我國農村土地產權的實際，提出重構具有中國特色的農村土地產權制度模式。

【關鍵詞】馬克思；產權理論；當代價值 ；農村土地產權制度模式

當前，我國正在進行的農村土地產權制度改革，是極為重要而復雜的改革，或叫“第二次土改”，是改革開放的“深水區”，如何進行改革？是以馬克思的產權理論作為指導，還是以科斯為代表的西方產權理論為指導？我國理論界尚未有統一意見，本文擬結合我國農村土地產權的實際，闡述馬克思產權理論對我國農村土地產權制度改革的指導意義。

一、馬克思的產權理論

馬克思的產權理論分散于《馬克思恩格斯全集》、《資本論》等著作中，博大而精深，本文對其理論觀點作擇要探討。

（一）馬克思產權理論的科學內涵與實質

產權與廣義的財產所有權同義，一般是指財產權利的法律表現，或者說，從法律上確定的經濟主體對自身所擁有的財產的權利。它的含義是：一是原始產權，即資產的所有權，就是從法律上確認和保護經濟利益主體對財產有明確的、排他性的、可以自由轉讓的產權歸屬關系，包括所有者依法對自己的財產享有占有、使用、獲取收益及處分的權利。二是法人產權，即法人財產權，是指經營管理者（企業法人等）根據財產所有者的授予和委托，依法對經營管理的財產占有、使用、獲取收益及處分的權利。三是私人產權，或稱“授予和委托產權”，即生產資料的所有者將其財產的一部分從法律上授予和委托私人所有。被授予和委托者依法對自己的財產享有占有、使用、收益及處分的權利。

關于產權的含義，在《馬克思恩格斯全集》和《資本論》等著作英文版中所講的“property”或“ownership”兩詞，有兩層含義：一是指財產本身、所有權；①二是指財產權利，即財產的占有、享用、處置、收益等權利，也叫產權。

在馬克思看來，所有權（產權）不是獨立的，它與方方面面的社會關系如生產關系、社會分工、所有制等等互相聯系的，這是辯證唯物主義的觀點。在《土地所有權或地租》一文中，馬克思指出：“在每個地方中所有權以各種不同的方式，完全不同的社會關系下面發展著，要想把所有權作為一種獨立的關系，一種特殊的范疇，一種抽象的和永恒的觀念來下定義，那只能是形而上學或法學的幻想。”②從這一理念出發，馬克思所描述的資本主義的所有權（產權）是廣義的所有權（產權），其含義是包括排他性的可交易的財產所有權，以及一切派生權利。這里的所有權（產權）是一個融占有權、支配權、使用權以及管理權等于一體。馬克思以土地作為考察對象，指出土地的所有權包括所有、占有、支配和使用諸權利。③

在馬克思看來，產權關系最初是一種占有關系，是人對物的某種排他性的占有關系，這種占有關系確定物的歸屬主體。1843年夏，馬克思撰寫的《黑格爾法哲學批判》著作里所講的財產雖然只限于土地，但他關于產權的基本觀點已經很明確：財產關系決定法權關系，而不是法權關系決定財產關系，“私有財產的真正基礎，即占有，是一個事實，是不可解釋的事實，而不是權利。只是由于社會賦予實際占有以法律的規定，實際占有才具有合法占有的性質，才具有私有財產的性質。”①馬克思的論述表明，產權的法律形態是由它的經濟形態所決定的，是由一定社會經濟條件所決定的一種法權。

生產關系決定產權關系，這是因為物質利益關系是法的關系的根源，“法的關系正像國家的形式一樣，既不能從他們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發展來理解，相反，它們根源于物質的生活關系”。②產權關系是對物的歸屬和占有關系，是一種對物的占有關系所形成的人與人之間的物質利益關系。

在馬克思看來，產權本質上是一種法權關系，是生產關系的法律表現；產權關系是所有制關系的法律形式。

產權本質上是一種法權關系，是生產關系的法律表現。馬克思指出：“財產關系……只是生產關系的法律用語。”③就是說財產關系是法律意義上的概念，是生產關系的法律表現形式，是屬于上層建筑的范疇，而生產關系則是不以人的意志為轉移的客觀經濟關系，是財產關系的經濟內容。生產關系決定財產關系，所以，實質上是整個社會生產關系的總和是所有制關系的法律形式。

產權并不是永恒的理念，它只是社會發展到一定階段的產物，并隨著資本主義經濟的發展而不斷發生分解和分離的科學范疇。

（二）土地產權結構是多樣性的

馬克思把財產權看作是一組權利的結合體，而沒有把它看作是單一的權利，他對產權權能結構的研究后認為，它包括單純所有權、占有權、支配權、使用權、索取權、繼承權和收益權等一系列權利。如關于土地的所有權，馬克思認為：“土地所有權的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他一切人的、只服從自己個人意志的領域。”④這里，馬克思將土地所有權視為“壟斷”，意為同一財產的所有權，不能同時歸屬于兩個獨立的主體，土地所有權是土地產權權能的核心，其它產權權能是附屬的。所以說，土地產權是由終極所有權以及所有權衍生出來的上述權能組成的權利束。土地產權本身是綜合性的，是可分的，衍生出來的各種權能又是密切聯系的。土地產權權能問題，在馬克思的《資本論》有很多精辟論述，本文不一一闡釋。

（三）土地產權的形式既可以統一，又可以分離

財產的各種權利在某些情況下是統一的，都屬于財產所有者。在某些場合，財產的各種權利可以相互分離，財產所有權不包括財產的全部權利。

馬克思分別研究了資本主義制度下，勞動力所有權和支配權或使用權的分離、土地所有權和經營權的分離以及資本所有權和使用權的分離等。

財產所有者和占有者在另一些情況下是分離的。“在財產僅僅作為公社財產而存在的地方， 單個成員本身只是一塊特定土地的占有者，……這種單個的人只是占有者。只有公共財產， 只有私人占有”。⑤

地主制經濟是典型的所有權和占有權相分離的經濟。土地出租者是土地所有者， 擁有土地所有權，但在土地出租期內沒有占有權；租地農民在租期內有占有權， 但沒有所有權。土地出租者憑借土地所有權向取得租期內占有權的租地農民收取地租。“在勞動地租、產品地租、貨幣地租……這一切地租形式上， 支付地租的人都被假定是土地的實際耕作者和占有者， 他們的無酬剩余勞動直接落入土地所有者手里。”⑥

土地所有權和使用權也是統一的，也可以是分離的。在土地所有者使用自有土地經營農場的情況下，土地所有權和使用權是相統一的，也是可相分離的。

在資本主義生產中，土地使用者有資本，但不是土地所有者；土地所有者有土地，但不是土地使用者。馬克思把這種分離歸結為“資本和土地的分離，租地農場主和土地所有者的分離”。⑦

馬克思關于土地產權的形式既可以統一，又可以分離的觀點，是由人類社會發展規律、社會生產的發展以及土地產權權能本身所具有的作用決定的。

二、馬克思的產權理論的當代價值

馬克思的產權理論告訴人們，生產關系和財產關系一定要與生產力水平相適應，才能成為生產力的發展形式。

馬克思關于產權權能結構和產權具體形式的統一與分離的理論，為我國土地產權制度改革中，推進產權主體的縱向多元化提供了基本思路。在馬克思的產權理論中，產權作為由所有權、支配權、使用權、收益權等一系列權利構成，會隨著生產社會化和商品經濟的發展發生分離。馬克思當時論述了三個典型的權利分離：勞動力所有權和支配權、使用權的分離；資本所有權和使用權的分離；土地所有權和經營權的分離。這種權利的分離，又反過來成為生產社會化和商品經濟加速發展的推進器。依據這樣的理論，我國在農村土地產權制度改革中，應不斷探尋權利分離從而實現產權主體縱向多元化的形式。

馬克思關于公有產權的實現形式可以多樣化的理論，為我國產權制度改革中尋求公有產權的多種實現形式提供了明確指向。在土地公有的情況下，可以采取個人對土地進行占有的實現形式，而不改變公有制的性質。在總的公有制形式下，可以采取類似于集體所有制的“小的共同體”的形式，作為公有制的實現形式。這對于我們在社會主義初級階段尋求公有產權的多種實現形式富有深刻的啟示。

馬克思的產權理論對現行我國農村土地產權制度的改革仍有重要指導意義。

（一）現行我國農村土地產權制度存在的缺陷。

1. 農村集體土地產權主體模糊

財產所有權主體明確是進行市場交易的基礎，也是市場經濟的客觀要求，也是農村土地市場健康發展的基礎。我國《憲法》第十條中規定：“農村和城市郊區的土地，除有法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。但“集體所有”是個模糊的概念，到底歸誰所有仍無明確的法律規定。《土地管理法》第十條、《物權法》第六十條規定：我國農村集體土地產權主體有三類：一是村民集體所有，由村集體組織或村民委員會經營、管理；二是由兩個以上農村經濟組織的集體所有的，由村內該農村集體組織或村民小組經營、管理；三是已經屬于鄉（鎮）農村集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。但《土地管理法》、《物權法》并沒有確定農村集體土地應歸以上三種農民經濟組織的哪一類所有，也很難界定哪一類產權主體能實際擁有土地所有權，從而使農村集體土地出現多元化虛置產權，“集體所有”成為無實際內容的集體“空殼”，市場主體缺位。

2. 農民對土地沒有產權

我國《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等法律都有明確的規定，農村土地歸農民集體所有，但卻沒有規定土地歸農民個人所有。

農村集體土地所有權高度集中，但卻缺乏明確的人格化代表，土地集體所有制賦予每個農民平等擁有土地的權利，名義上歸集體所有，而實際上人人都無份，從而嚴重背離了產權的排他性原則，即所有權缺位。

農民依法取得土地承包經營權，但農民對承包土地沒有產權。

一是土地承包經營期限無權自主確定。《土地管理法》第14條規定“土地承包經營期限為30年”，《物權法》第126條、《農村土地承包法》第20條明確“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30—50年，林地的承包期為30—70年”。“農民集體”和農民個人作為農村土地的物權人，無權自主確定發包土地期限。

二是農民沒有對外發包經營土地的自主權。《土地管理法》第15條規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須報鄉（鎮）人民政府批準。

三是農村土地不能作為財產進行交易、抵押、繼承。《土地管理法》第63條、《物權法》第184條、《擔保法》第37條等均有這方面的規定。沒有充分市場交易的物權，就不能算真正意義上的物權，與國有土地比較，同地不同權，弱化了農民土地物權。

四是“農民集體”成員土地產權補償機制不健全。農村土地歸“農民集體”所有，而“農民集體”成員是產權主體。但“農民集體”中個體成員的產權地位很脆弱。《農村土地承包法》第26條規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。就是說，農民個人脫離“農民集體”必須無償放棄原來的財產擁有權。

3. 國家實際掌控農村集體土地權能，產權公有化程度太高

一是農民集體和農民對土地的占有、使用、經營和處置權力極其有限。國家名義上是承認農村土地歸農民集體所有，但土地產權主體模糊導致產權的虛置。“集體所有”實際上是沒有內容的集體空殼。在法律上又規定，國家因“公共利益”需要可以征用集體土地。實踐中，農村集體土地的基本權能事實上由土地使用權所代替，作為集體的農民和“農民集體”實質上都沒有對土地的最終處置權。

二是農村集體土地的最終持有者在國家。農村集體土地的支配權、處理權一直掌握在國家手中，也就是掌握在代表國家行使權力的基層政府手中。雖然《土地管理法》規定，農民集體土地的管理權限早就收到縣級人民政府，但模糊的農村土地產權規定，使農村集體土地管理權實際上被鄉（鎮）政府以及村委會所掌控，而村民小組是一種松散的自治組織，這種組織以及該組織的村民根本無權管理本屬于自己的土地。同時，由于政府信息不公開，村民小組和村民本應了解的政策、法規以及土地劃分、規劃等政府行為，但卻難以掌握。這種制度最終淪為權利尋租和腐敗的土壤，導致政府的官員腐敗現象頻繁發生。但村民小組和村民對此卻無能為力。

4. 產權的激勵功能太小

農民的土地沒有產權，只有使用權，沒有長期化保證，土地承包期短，政府采取行政手段，隨心所欲對農民所承包土地進行調整，更改土地承包經營，限制土地使用權的繼承等，農民的生產積極性遭到破壞。

農民對承包土地沒有產權，缺乏土地物權性讓渡權，從而影響農民土地使用權流轉，交易必然受到阻滯，政府對農民承包土地收益權的不合理界定，降低了土地在流轉中的價值，提高了土地的交易成本，農民土地經營收益太低，從而使農民失去了對土地長期投資的意愿，也就不可能形成必要的土地投入激勵機制，嚴重影響到農業的持續、快速、穩定發展。

5. 土地確權后農村集體土地產權界定依然不明晰

人民公社時期行政區域的多次變更，特別是人民公社實行的“三級所有、隊為基礎”經濟管理體制下，人民公社以行政命令手段，違反國家的土地法律法規，獨自地、大量地占用、挪用大隊、生產隊的集體土地，極大地損害人民群眾的利益。盡管1985春，全國實行政社分開、建立鄉（鎮）政府，廢除人民公社“政社合一”體制；1987年1月，《土地管理法》施行，但是，全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制單位之間和集體所有制單位之間的土地所有權和使用權還很混亂，人民群眾的利益繼續遭受損害，耕地遭到破壞越來越嚴重。據1987年農業部對1200個村調查結果表明，土地所有權屬村的占34%，屬村民小組的占65%，屬自然村或聯隊的占1%。①

要維護農民權益、促進農村社會穩定，嚴格保護耕地，提高土地管理利用水平，關鍵是進行農村集體土地確權登記發證。1995年3月11日，國家土地管理局發布《確定土地所有權和使用權的若干規定》，農村集體土地確權登記工作拉開帷幕，它包括屬于農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地。確定集體土地所有權主體，遵循“主體平等”和“村民自治”原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體，并頒發具有法律效力的土地證書。這項利國利民的大事，經過各級黨委、政府的積極推動，集體土地確權工作取得了一定的實效，部分農村集體土地產權首次明晰了。

但不可諱言，絕大多數農村集體土地產權界定出現了錯誤或產權不明晰，表現為：一是所有權界定不明晰。農村土地所有權歸集體經濟組織，但究竟屬于哪一級集體經濟組織，是鄉（鎮）、村還是村民小組并不清楚，造成村民小組與鄉（鎮）之間，或村民小組與全民所有制單位之間，或村民小組與村民小組之間所有權的界定不明晰，甚至出現錯誤。

二是處置權界定不明晰。所有權界定的不明晰，造成土地處置權被侵占。代表國家行使權力的基層政府，特別是鄉鎮政府，本來對農村集體所有土地是沒有所有權的，但卻憑借行政權力，強占、欺騙、違法侵占農民的集體土地，并非法取得對農地的使用權、收益權和處置權，嚴重地損害農民集體經濟組織和農民的土地權益，而擁有土地使用權的農民對土地的處置權很有限，幾乎不能主動地處置土地。這些面向農民集體的權益侵害不能單純看成是一種不公平的現象，按我國現行的法律規定，是一種違法犯罪行為。②令人費解的是我國有些政府官員對國土資源法典缺乏應有的認識，法律責任與觀念極其淡薄。

三是農村集體土地使用權界定不明晰。由于農村集體土地確權出現錯誤，加上承包期中大部分地區的農村土地都進行過多次大小調整，這些調整實質上是調整土地使用權，使有些農村集體土地產權和使用權不明晰，從而導致了集體土地產權主體之間，特別是引起農民群眾之間的矛盾，影響了社會的穩定，也影響了農民土地使用權的穩定性。

（二）我國農村土地產權制度的重構

我國農村土地產權制度改革，應遵循人類社會發展規律，以馬克思的產權理論為指導，借鑒西方產權理論，特別是西方產權理論的代表科斯的“科斯定理”以及德姆塞茨的產權理論，從我國現階段的基本國情出發，對農村土地產權采取靈活的產權制度安排，構建具有中國特色的農村土地產權制度。關于馬克思的產權理論與西方產權理論的比較，筆者另有專論，這里不贅言。本文所講的農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、園地、林地、草地、水域，以及其他依法用于農業的土地，如荒山、荒溝、荒丘、荒灘等非公益性農村土地。農村土地范圍包括農村集體建設用地，但不包括公共管理與公共服務用地，或者說公益性用地，由法律規定屬于國家所有的，雖然其土地在農村土地范圍，不在本文研究之列。

1. 現階段農村土地產權制度的模式選擇

筆者認為，現行我國農村土地產權制度的理想模式應是：“農村土地集體所有下的農民永久占有”模式。簡言之：“集體所有、農民永久占有”，前者為“虛”，后者為“實”，即 “虛”─“實”。筆者不贊成“永佃制”的提法，因為它與“國家土地所有權”的提法不一致，而“農民永久占有權”更能與“國家土地所有權”的提法相一致。而“農民永久占有權”和“永佃制”的內涵也是基本一致的。

“集體所有、農民永久占有”模式的基本含義：一是農村土地集體所有的性質沒有改變。而土地歸農村最基層的村民自治組織村民小組所有。二是村民小組所屬的農村集體土地全部分給該村民實際永久占有。三是農村集體土地產權實際上歸屬農民。就是將農村集體土地的權利分給農民，除了農村土地集體所有制性質不改變外，其他權利均歸屬農民所有。

一是農村集體土地的使用權永久分給農民，不受時間的限制。

二是農民對其所分得使用土地有永久使用權，除所有權外，包括實際占有權、使用權、收益權以及部分處分權等。農民對土地的使用權有：出讓、轉讓、出租、轉租、互換、入股（股份合作制）、代耕、托管、聯營、抵押等等，也可用于部分非農建設等，但不能放開自由買賣。

三是在堅持土地農民集體所有的前提下，依法將農地產權的各項權能與所有權主體進行分離，農民擁有完整的土地使用權，集體只保留對土地的終極所有權，并通過一定的收益權體現，如收取地租。

四是村民小組領導成員以及其他任何組織、單位和個人無權干涉農民的土地權利，特別是國家權力部門不能隨意干涉農民永久占有的土地。

五是村民小組、經濟合作社和村民無權買賣分給村民實際永久占有的土地。

六是對農民土地的征用，必須經過村民小組的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并按法律程序辦事。

七是政府給農民頒發土地使用權證和宅基地使用權證，確保農民所分土地和宅基地有法律保障。

就農民所分得土地和宅基地是否可作抵押的問題，雖然法律規定，宅基地不可以進行流轉，根據《擔保法》第三十七條第2項規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。而且一旦出租或出賣了自己的宅基地后，將無法再次申請獲得宅基地使用權。但在實踐中依然存在大量宅基地使用權私下流轉的行為，而且宅基地使用權的轉讓不再局限于本集體內部。

學術界對此有多種不同觀點和主張，尤其是宅基地使用權是否可以抵押的問題。筆者認為，從法律上講，宅基地使用權可以抵押只是時間問題，但現行國家法律不宜做統一規定，應按個案來處理，在農村土地使用權流轉法律法規仍然不完善的情況下，農民的宅基地使用權抵押物應先行試點，待取得實效、成功后再推廣。同時，國家要制定、完善相關的法律、政策和制度加以保證。如果不這樣，農民的宅基地被銀行拍賣掉了，那農民將失去最基本的生存保障，將釀成很大的社會問題。所以，《宅基地使用權流轉管理辦法》應規定宅基地使用權有限制的流轉，流轉方式可以更廣，包括宅基地、農村建設用地、林權、耕地承包經營權等等，都可以作為抵押向銀行申請貸款，農戶部分宅基地和耕地承包經營權進行抵押，留下部分宅基地和耕地等等。

根據筆者這幾年的實地調研發現，村民小組所有的土地，將其分到農民實際占有，土地都不會被公權所干擾和占有，農民的利益就極少損失。這種模式是一種混合型的土地制度，既有包含集體的公有成分，也有私人實際占有的私有成分，兩者兼容，農民長期實際占有土地，同時村民小組也按比例留有一定的儲備田。這種模式下的土地管理范圍小，便于管理，而農民實際占有土地后，由于與自己的利益直接有關，從而增強了農民的主人翁意識和責任心。它有利于調動廣大農民群眾的積極性和創造性，推動我國農村集體土地使用權流轉，促進農村經濟的發展。

2.我國農村土地產權制度終極目標模式

實行“集體所有、農民永久占有”的基礎上，適當時機進行農村土地所有化改革，實行我國農村土地產權制度模式是：農民土地所有。在這種模式下，形成我國農村土地產權制度，土地農民所有制。本人認為，這是我國社會主義初級階段農村土地產權制度改革的終極目標。

“農民土地所有制”的基本含義是：從法律上確認農民對農村土地的所有權（產權）歸農民所有，農民作為土地所有權的主體，擁有體現所有權的占有權、使用權、收益權、處置權等權利，農民對自己擁有的土地可以出讓、轉讓、出租、抵押和買賣等。就是說，農民擁有完整的土地所有權，對土地擁有終極所有權。

農民對自己擁有土地的處置權是個復雜問題，農民對自己擁有的耕地、宅基地，可以買賣，但不能自由放開買賣，必須有條件、有限制性的買賣，并以法律確定下來，農民對自己的土地擁有產權，是真正的主人，并不是完全不受國家法律和政策的約束。我國農村土地產權制度不是完全的農民土地私有制，對農民土地的權利，應通過立法實行一些限制性措施，才符合我國的國情。

為確保農民自己的土地和宅基地不受侵犯，縣（市）政府必須給農民頒發土地所有權證書、宅基地所有權證書和房產所有權證書。

我國實行“農民土地所有制”模式具有重要意義

一是有利于解決農村土地產權不清的難題。農村土地歸集體所有，但由于集體土地法律主體不存在，集體所有權只是虛置，農民沒有擁有自己的土地產權，不可能自主地支配土地，農村集體所有土地，實際上會被地方政府、官員以及村、村小組干部支配。實行農民土地所有制，土地產權清晰，農民才能擁有自己的土地產權，才能自主地支配土地，更好地通過出租、轉讓、股份合作等流轉，提高收入，也才能有效地保護自己的權益沒有受侵害。

二是有利于有效地保護耕地，保證糧食安全。農村土地集體所有，但農民沒有產權，導致土地荒蕪、浪費與肆意侵占。農民土地所有制符合我國農村的實際，農民會自覺保護耕地，開發利用荒地，增加耕地，有利于糧食安全。農民有了對其土地的所有權，一旦被侵權、掠奪，農民就會利用法律維護自己的權益，從而保護了耕地。

三是有利于提高農業生產率，促進農村經濟的發展。農民一旦對土地擁有了所有權，就會把土地視為其生存與發展的基本物質基礎，增加對土地的投入，廣泛地采納先進農業科技，實現農業生產的集約化、規模化、現代化，從而提高農業生產力，享受土地帶來的所有收益。

四是有利于提高農民收入。農民可以實現土地抵押貸款等，提高農民投資能力、融資能力、經商能力、消費能力，解決農民創業和就業等問題，推動農村市場的發育，使商業資本流向農村，提高農民的收入水平，最終消除城鄉差別。

五是有利于遏制腐敗。目前中國財富的71%仍然掌握在政府的手中，民眾手中只有29%，國家的財富過于集中在政府官員手中，在權力監督和法治失效的情況下，政府官員就會走向犯罪的道路。農村土地所有化將從制度上鏟除地方政府官員權力尋租、專制腐敗的溫床，從源頭上掐斷地方政府官員利用土地權力腐敗的機會，遏止政府官員的貪污腐敗行為，有利于建立廉潔、公正的人民政府，有利于改善黨和政府的形象。

六是有利于促進社會的穩定。改革開放以來，農村土地被地方政府、村委會和村民小組干部非法侵占、征收、剝奪，數不勝數，農民為了生存被迫自愿組織奮起反抗、保衛土地，全國各地因土地糾紛出現了大量的劇烈矛盾、暴力事件，因征地引起的成千上萬失地農民已經嚴重地危及社會的穩定。農村土地所有化后地方政府官員等非法侵占、征收、剝奪農民土地的現象就會大大減少，從而確保社會的穩定。

我國農村土地產權制度改革步驟：

第一步，改革前提條件

就是確定農村土地產權主體，完成土地確權，即依法明確界定哪一級（鄉鎮、村、組）和哪些組織對哪些土地擁有所有權（產權），確認每塊土地的具體主人，并頒發土地所有權證書，從而解決農村集體土地“人人有權，農民無權”的產權缺位問題，確保產權主體明確到位。這項工作從1995年開始，已開展了17年，預計2013年年底完成農村土地確權。但由于農村土地問題極為復雜，土地確權工作粗糙，違法確權現象極為嚴重，很多土地確權出現了錯誤，應在完成土地確權工作后，用3年左右時間進行復查，對確實搞錯的應依法予以改正，防止農村社會矛盾激化。接下來是鄉鎮及事業單位的確權，需3～5年時間。

第二步，改革準備

這階段的準備工作一般包括：一是從中央到地方成立農村土地改革領導小組，負責改革方案制定等等。二是進行可行性方案論證。如邀請匯集理論界、學術界以及政府部門等各路專家學者、政府官員進行思想、理論以及廣泛的調查研究工作，起草出多套土地所有制改革可行性研究方案，同時舉行聽證會，或廣泛征求社會各界特別是農民群眾的意見，不斷修改完善方案，進行方案選優，選擇最佳方案。三是制定土地改革相關法律法規及實施細節，以及政策、制度的工作，等等，并逐步形成系統、配套的農村土地所有制法律法規以及政策、制度，特別是對土地農民所有化可能造成激烈的土地兼并，農民變賣良田，成為城市流民；加劇土地被侵占，耕地減少；大量有錢人進入農村收購耕地、宅基地等待進行立法限制。四是進一步完善農村社會保障體系。五是預先估計可能出現的問題和突發矛盾，并做好應對準備。準備工作需5年左右時間。

第三步，改革試點

農村土地農民所有化改革應是漸進地、有條不紊地進行。但是選擇什么時機、什么樣的土地類型進行試點？試點時間3～5年。

一是選擇試點的最佳時機。有專家認為，實行我國農村土地農民所有化的最佳時機應在城鄉人口在7：3以上為最佳。筆者不贊成這個主張，根據我國的國情條件，要到城鄉人口在7：3以上時間過長，筆者認為，實行我國農村土地農民所有化的最佳試點時機，應在全部完成土地確權工作以后就開始試點。

二是選擇試點的土地類型。應選擇農民的宅基地和承包土地進行試點，因為這兩種土地類型已是農民住居了多少代人，或實際占有了30年左右，所以不存在土地數量不夠分的問題。

第四步，改革推廣

各地的改革試點取得成功后，就可逐步在具備條件的地區推廣，在部分地區先實行農村土地農民所有化改革，并將范圍擴大至農村建設用地、非公益性用地，而公益性用地則設為公用土地，并在此基礎上修改《憲法》相關條款，制定《土地法》，形成農民土地所有制的法律體系。

對于條件暫時不具備實施土地農民所有化改革的地區，決不能實施勉強，待條件成熟后再實施。如改革試點失敗了，則取消在農村實行土地農民所有化改革，另尋求改革方案罷了。

當然，我國農村土地產權制度的改革不是孤立的，必須實行配套改革（筆者另有專論）。

參考文獻：

[1]（美）R.科斯 、 A阿爾欽 、 D諾斯等著：《財產權利與制度變遷──產權學派與新制度學派譯文集》，上海：上海三聯書店、上海人民出版社， 2005年。

[2]（美）奧利弗·E.威廉姆森 、 西德尼·G·溫特編：《企業的性質──起源、演變和發展》，北京：商務印書館，2007年。

[3]北京大學訪問學者論文：《我國農村土地使用權法律制度研究──基于廣東省的實踐分析》，2009年6月。

[4]北京大學訪問學者論文：《土地流轉視角下的農村土地產權制度重構研究》，2011年6月。

（本文作者系中共廣東省委黨史研究室歷史學副研究員、經濟學副研究員、廣東省體制改革研究會研究員）