論企業(yè)工商資料的外部法律約束力

摘要：工商登記范圍決定了企業(yè)在辦理工商登記時應(yīng)提交哪些資料，相關(guān)規(guī)則應(yīng)予以明確。企業(yè)提交資料后，工商登記機構(gòu)的審查行為屬于何種性質(zhì)，決定了工商登記部門的審查方式及責任承擔。本文認為，工商登記審查應(yīng)以形式審查為主，如果工商登記管理部門盡到了形式審查責任，則對由工商登記而引起的后果不應(yīng)承擔責任。企業(yè)提交給工商登記部門的資料起公示作用，企業(yè)一旦將工商登記資料提交給工商登記部門審查，其他企業(yè)因此而產(chǎn)生的行為對企業(yè)有約束力。為保障市場的良好運行，相關(guān)主體有權(quán)查閱工商登記資料。

關(guān)鍵詞：工商登記；審查形式；外部約束力

一、工商資料的范圍及性質(zhì)

企業(yè)工商登記資料是指企業(yè)在工商行政管理部門申報、備案的有關(guān)企業(yè)基本狀況的相關(guān)信息，既有企業(yè)提交的資料，也有有關(guān)部門的批準文件等。根據(jù)我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，企業(yè)登記包括三個方面：設(shè)立登記、變更登記和注銷登記。設(shè)立登記的主要事項包括：企業(yè)法人名稱、住所、經(jīng)營場所、法定代表人、經(jīng)濟性質(zhì)、經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式、注冊資金、從業(yè)人數(shù)、經(jīng)營期限、分支機構(gòu)等。對于登記事項的變更，必須辦理企業(yè)變更登記。企業(yè)法人歇業(yè)、被撤銷、宣告破產(chǎn)或者因其他原因終止營業(yè)，應(yīng)當向登記主管機關(guān)辦理注銷登記。現(xiàn)行法律法規(guī)除要求企業(yè)設(shè)立、變更、注銷需要提交資料，辦理登記外，還需履行年度檢驗制度。參加年檢時，企業(yè)法人應(yīng)當按照登記主管機關(guān)規(guī)定的時間提交年檢報告書、資金平衡表或者資產(chǎn)負債表等。所以，企業(yè)工商登記資料，應(yīng)該包括企業(yè)設(shè)立登記資料、企業(yè)變更登記資料、企業(yè)注銷登記資料、企業(yè)提交的年檢資料等。

對于企業(yè)工商登記資料的性質(zhì)，至今還存在分歧。有人認為所有的工商登記（包括設(shè)立登記、變更登記和注銷登記）均屬于行政許可的范疇。我國《行政許可法》第12條第5項規(guī)定，“企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項”屬于行政許可；第49條規(guī)定，“被許可人要求變更行政許可事項的”，“符合法定條件、標準的，行政機關(guān)應(yīng)當依法辦理變更手續(xù)”；第70條規(guī)定，“法人或者其他組織依法終止的”，“行政機關(guān)應(yīng)當依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)”。這就是說，無論企業(yè)的設(shè)立登記，還是變更登記、注銷登記，均符合《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。

多數(shù)學者認為，企業(yè)工商變更登記只是對已經(jīng)設(shè)立的主體資格的相關(guān)事項予以確認和記載，并沒有設(shè)立或消滅主體資格，工商變更登記不屬于行政許可行為；而企業(yè)設(shè)立登記和企業(yè)注銷登記“的目的正是創(chuàng)設(shè)或消滅法律人格， 賦予或剝奪企業(yè)和其他組織獨立主體資格， 即確立或消滅企業(yè)和組織的市場主體資格或從事社會活動的資格， 因而工商行政機關(guān)做出的設(shè)立登記和注銷登記屬于行政許可行為。”

《行政許可法》第2條規(guī)定：本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。第12條第五項進一步規(guī)定，企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項，可以設(shè)定行政許可。據(jù)此，只有企業(yè)或者其他組織的設(shè)立、登記才屬于《行政許可法》所規(guī)范的行政許可。工商變更登記只是對已經(jīng)具有市場主體資格或從事社會活動資格的申請人的變更事項（如公司名稱、法定代表人、注冊資本、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等）予以確認和記載， 而非確立主體資格。工商變更登記是工商行政機關(guān)通過對企業(yè)或者其他組織已發(fā)生變更的法律事實或法律關(guān)系加以審查、記載和確認，從而完成向社會公眾進行宣告和公示的一種行政確認行為。企業(yè)設(shè)立登記是創(chuàng)立新的主體資格，我國已通過行政許可法立法規(guī)定這是屬于行政許可行為。企業(yè)注銷登記屬于對主體的消滅，是否準許申請者消滅，不僅事關(guān)申請者自己，還涉及市場秩序的維護和其他交易主體的安全，將企業(yè)注銷登記列入行政許可，也是必要和應(yīng)該的。工商部門對企業(yè)變更登記的審查，正是通過對申請人變更事實的記載來確定和證明原有權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變更。通過工商部門的登記，使申請人變更事項得到行政上的確認。這種變更的直接法律后果，是使市場活動的相對人能獲得真實、有效的資料，保證交易的安全。將企業(yè)變更登記視為行政確認行為更為妥當。

二、企業(yè)工商登記的審查形式

企業(yè)工商登記無論是行政許可抑或是行政確認，都涉及管理部門在行使行政權(quán)的方式方法。對于企業(yè)提交的工商登記資料，工商部門到底應(yīng)進行形式審查還是實質(zhì)審查，直接關(guān)系到工商部門的責任。在司法實踐中，工商管理部門因?qū)彶樵虮桓嫔戏ㄍサ陌咐诓粩嘣黾印７ㄔ涸趯徖砉ど痰怯浶姓讣r，判斷工商部門是否承擔責任的基礎(chǔ)是工商部門是否盡了審查責任。而工商部門對工商登記的審查有兩種形式：形式審查和實質(zhì)審查。

形式審查，工商管理部門僅對申請人提供的資料的基本要件做表面的審核，包括提交材料的數(shù)量、是否有簽名、該填的內(nèi)容是否填上等，至于這些資料是否真實，工商管理部門不作審核。我國《行政許可法》第34條第2 款的規(guī)定：申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機關(guān)能夠當場做出決定的，應(yīng)當當場做出書面的行政許可決定。通過行政許可的立法，我國賦予行政機關(guān)有權(quán)對當事人的申請進行形式審查。實質(zhì)審查，要求行政機關(guān)對申請人提供的材料的真實性、合法性進行審核，判定真?zhèn)巍⒋_定是否合法，從而決定是否給予行政許可。我國《行政許可法》第34條第3款規(guī)定：根據(jù)法定條件和程序， 需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關(guān)應(yīng)當指派兩名以上工作人員進行核查。這是實質(zhì)審查的立法依據(jù)。企業(yè)工商登記應(yīng)實行形式審查還是實質(zhì)審查，各方意見并不相同。“一種傾向強化和突出公司登記的經(jīng)濟監(jiān)管目的， 即國家借助公司登記制度對公司的市場準入予以控制并對公司的市場行為予以監(jiān)管， 體現(xiàn)了國家對公司設(shè)立、運營自由的干預(yù)， 我國對此表現(xiàn)得較為典型。”即對企業(yè)工商登記實行實質(zhì)審查；“另一種傾向強調(diào)彰顯公司登記的信息公示目的， 即公司登記的主要目的是公示公司重要信息以使交易第三人知悉從而維護交易安全和迅捷。”對企業(yè)工商登記實行形式審查。工商管理部門對企業(yè)工商登記資料是進行實質(zhì)審查還是形式審查，其焦點是誰應(yīng)對市場交易的安全與效率負責，以及市場交易的安全與效率的邊界如何劃分的問題。之所以在工商企業(yè)登記許可上有形式審查標準與實質(zhì)審查標準之爭，是因為這代表了市場經(jīng)濟交易中安全與效率兩個不同的價值取向。就工商企業(yè)登記而言，企業(yè)的合法準入是交易安全的基本前提與保障，為此，工商企業(yè)登記的事項不僅應(yīng)當公示，而且必須真實、合法。但是，市場交易風云多變，獲得進入市場資格的時間先后有時直接可以決定企業(yè)能否獲得有利的競爭地位。因此，在審查企業(yè)準入資格時應(yīng)當盡可能地縮短行政機關(guān)的審核時間。

由于對企業(yè)工商登記審查形式要求的不同理解，法院在判定工商管理部門因工商登記而承擔責任案件時，其結(jié)果也大相徑庭。如海南省洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中級人民法院就在其判決書中認定：“工商登記機關(guān)既然要審查記載的事項是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，就必須審查內(nèi)容的真實與否。”雖然如此，法院在審理工商部門因工商登記而引起的行政訴訟中，大多按形式審查要求來判定工商部門的責任。

由于企業(yè)工商登記分為設(shè)立、變更和注銷，工商管理部分應(yīng)根據(jù)登記內(nèi)容的不同，采取不同的審查標準。企業(yè)設(shè)立工商登記，性質(zhì)上屬于行政許可，通過設(shè)立登記，將產(chǎn)生新的市場主體，對市場秩序會產(chǎn)生影響。企業(yè)的設(shè)立登記擬采用實質(zhì)審查的標準。企業(yè)工商資料的變更，是企業(yè)投資者間權(quán)利義務(wù)的重新劃分，或者是經(jīng)營信息的更改，工商管理部門不作審批，企業(yè)提交相關(guān)材料后，只要形式要件沒有問題，工商管理部分就應(yīng)批準。故管理部門對企業(yè)工商變更登記擬采取形式審查標準。對于企業(yè)注銷登記，則應(yīng)形式審查與實質(zhì)審查相結(jié)合。企業(yè)注銷涉及第三人利益，事關(guān)交易安全。關(guān)于注銷企業(yè)的依據(jù)，工商管理部門應(yīng)做實質(zhì)審查。基于以上標準，如果工商管理部門盡到了上述義務(wù)，因企業(yè)工商登記資料不實而引起的訴訟中，工商管理部門不應(yīng)再承擔責任。

三、企業(yè)工商登記資料的公開

企業(yè)工商登記資料如何向社會公開，第三人是否有權(quán)獲取、如何獲取工商部門的企業(yè)工商登記資料？爭議很大。我國公司法對企業(yè)工商登記資料定性為公開的資料，《公司法》第六條規(guī)定：公眾可以向公司登記機關(guān)申請查詢公司登記事項，公司登記機關(guān)應(yīng)當提供查詢服務(wù)。類似的規(guī)定也見諸于《企業(yè)法人登記管理條例》第六條第2款：“各級登記主管機關(guān)，應(yīng)當建立企業(yè)法人登記檔案和登記統(tǒng)計制度，掌握企業(yè)法人登記有關(guān)的基礎(chǔ)信息，為發(fā)展有計劃的商品經(jīng)濟服務(wù)。登記主管機關(guān)應(yīng)當根據(jù)需要，有計劃地開展向公眾提供企業(yè)法人登記資料的服務(wù)。”既然現(xiàn)行立法規(guī)定，企業(yè)的工商登記資料屬公開資料，相關(guān)部門或公民個人查閱工商資料就不應(yīng)有任何障礙。

但工商管理部門的規(guī)定卻與現(xiàn)行法規(guī)相沖突。律師代理案件或作盡職調(diào)查需要查詢工商登記資料的，就會遇到麻煩。《企業(yè)登記檔案資料查詢辦法》第七條：各級公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、國家安全機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)，持有關(guān)公函，并出示查詢?nèi)藛T有效證件，可以向各級工商行政管理機關(guān)進行書式檔案資料查詢。律師事務(wù)所代理訴訟活動，查詢?nèi)藛T出示立案證明和律師證件，可以進行書式檔案資料查詢。書式檔案資料中涉及的機密事項，須經(jīng)工商行政管理機關(guān)批準方可查閱。工商行政管理機關(guān)內(nèi)部審批文書，在辦理涉及工商行政管理機關(guān)的案件時方可查閱。工商管理部門要求律師出示立案通知，而很多案件是否起訴，要根據(jù)工商查詢資料來確定的。如股東對出資承擔連帶責任，就需要查詢股東的出資額和出資比例。股東大會決議的無效和撤銷之訴，就需要查詢公司的章程等。這就使律師限于兩難境地，沒有工商登記資料，不能判斷是否提起訴訟，不提起訴訟，就無法取得立案證明，沒有立案證明，就不能查閱工商登記資料的書面檔案。在律師實務(wù)中，對企業(yè)進行盡職調(diào)查屬于非訴訟業(yè)務(wù)，不經(jīng)法院的立案程序，律師也無法提供立案證明，按工商部門規(guī)定，律師不能查閱書面工商登記檔案。這種限制不僅與法律相沖突，還背離了現(xiàn)行的司法實踐。普通投資人在查閱工商登記檔案時，面臨的問題更大。

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