內蒙古貧困縣基本公共服務與扶貧開發聯動研究

新公共服務理論認為，公共管理者的重要作用并不是體現在對社會的控制或駕馭，而是在于幫助公民表達和實現他們的共同利益。國家《2009-2010年東西扶貧協作工作指導意見》把提高貧困人口自我發展能力和培植貧困地區主導產業作為重點，集中力量幫助“三個確保”貧困村完成整村推進，幫助特殊連片貧困地區解決發展中面臨的一些瓶頸制約問題，幫助貧困群眾解決生產生活中面臨的一些突出困難問題，努力促進貧困地區經濟、社會、文化、生態協調發展。

多倫縣位于內蒙古中部、錫林郭勒盟東南端。背靠草原、面向京津，是內蒙古距北京最近的旗縣（航線距離180公里），距錫林浩特、張家口、承德、赤峰均在280公里左右，是錫盟連接東北、華北地區的交通樞紐。全縣地處渾善達克沙地南緣，是我國北方農牧交錯帶典型的農牧結合經濟類型區。氣候屬中溫帶半干旱向半濕潤過渡的大陸性氣候。全縣有20個村4000余戶1萬人沒有達到基本的脫貧標準。全縣農民純收入在1196元以下貧困人口約有1萬人（30戶）。

一、多倫縣基本公共服務現狀

多倫縣作為曾經的國家級貧困縣，由于氣候條件惡劣，因此農牧業生產對水利設施依賴性較強。其次，多倫縣臨近京津，大力發展通往京津的道路是實現多倫農牧產品銷售的必要條件，近年來，多倫縣在發展公共交通、基礎設施建設等基本公共服務方面做出了很大的努力。

（一）生態和基礎設施建設

多倫縣作為京津防沙屏障，2011年全年完成百萬畝樟子松造林工程25萬畝，落實2012年造林地塊26.4萬畝，樟子松育苗基地達到3850畝。沙源治理封山育林2萬畝，退耕還林后續產業補植補造4.27萬畝，山杏嫁接大扁杏1萬畝，栽植蒙古野果3000畝、中草藥種植2000畝。

多倫縣在2011年整村推進項目中分別在4個項目村大力建設農田水利基礎設施。其中在大北溝鎮花塘溝村打小管井81眼，建設蔬菜日光溫室26處，每處0.5畝，計13畝，平整土地開發水澆地新增1000畝。電力配套完成高壓線路1.5公里，低壓線路1公里，配套變壓器2臺；多倫諾爾鎮黑山咀村購置肉牛230頭，奶牛30頭，打小管井60眼，平整土地開發水澆地新增1000畝；蔡木山鄉炮臺村發展水澆地1000畝，打水泥管井100眼；大河口鄉前九號村購置肉牛200頭，打小管井120眼，平整土地新增水澆地1000畝。

多倫縣道路交通建設較為成熟。在2011年整村推進項目中，完成多倫大北溝鎮花塘溝村鄉村公路建設，實現了村組公路建設，便于農民出行和農畜產品外運的交通問題，多倫縣城至大河口鄉政府22公里油路建成通車，西山灣至大河口鄉至四道河口60公里油路工程完成，項目區全部實現了鄉鄉通油路，村村通砂石公路。錫盟進京通道上都至十五號一級公路、省道308線小河西至上都段一級公路及多倫諾爾至西干溝一級公路正式開工建設，完成通村水泥路52.3公里、通村砂石路52公里，養護公路320公里，多豐鐵路、藍多鐵路復線、多豐鐵路復線穩步推進。

多倫縣2011年完成牛心山水庫除險加固工程，開工建設小河子河縣城東城區段河道治理工程，6座小型水庫列入國家病險水庫除險加固工程建設規劃，新建農村安全飲水工程8處，解決2000人、6800頭只牲畜飲水安全問題。電力保障能力也不斷提升。2011年完成大北溝鎮110千伏線路改造和小河35千伏二號主變擴建工程。

（二）就業與社會保障服務

多倫縣扶貧辦協調教育、就業等部門根據勞動力市場和用工單位的需求開展各項就業技能培訓項目，加快農村人口轉移。2011年全年征集盟內外就業崗位8100多個，安置轉移就業4900多人。免費為城鄉剩余勞動力進行就業培訓，發放創業小額擔保貸款700萬元，扶持帶動442人實現就業。

多倫縣堅持推進農村綜合改革工作，推進惠農資金“一卡通”發放，進一步拓寬為民服務渠道、提高為民服務水平。新增入住實物配租廉租房300套，改造城鄉危房300戶，發放廉租房補貼154萬元，實施了“愛心救助”大病工程，發放城鄉弱勢群體大病醫療救助資金288萬元，發放救災款物合計271萬元。提高了80歲以上老年人長壽保健金補助標準，繼續為城鎮居民取暖進行了補貼。多倫縣還于2012年下半年啟動了國家級新農保試點和城鎮居民養老保險工作。

（三）科技服務

多倫縣通過舉辦免費講座、網絡、廣播及電視宣傳、現場技術指導、集中技術培訓、發放技術資料、培養技術骨干戶等多種方式為農民進行技術指導，并進行新品種推廣幫助農牧民提高生產能力，聯合當地成功企業家為貧困戶提供生產資料及技術指導。注重對從事特色種養業農民的科技培訓，增強其專業技能，推廣先進農藝農技。常態性組織外出學習考察，通過對引進品種的試種（養）、改良、小規模種養、大面積推廣四步走戰略，及時更新特色種養品種。

2012年，多倫縣因地制宜引進6項試驗示范技術，分別為谷子豐產栽培技術示范、馬鈴薯滴/噴灌+液體肥水肥一體化試驗、馬鈴薯使用抗旱保水劑試驗、馬鈴薯施用“使達利”牌復合微生物專用肥對比試驗、青貯玉米混播扁豆高產栽培技術示范和莜麥新品種引種技術試驗。此舉措推進了多倫農牧業集約化水平，有效提高農民收入。

中科院植物所多倫恢復生態學試驗示范研究站成立后，多倫站承擔“草原牧雞”項目的部分攻關任務，就不同草地類型、飼養方式和品種與正藍旗渾善達克沙地示范區進行比對研究，探討草原牧雞的實用技術和相關的技術規程，并在此基礎上解決產業化開發的相關模式問題，通過產業扶植帶動經濟發展。多倫縣草原牧雞專業合作社為貧困戶免費提供做好免疫的良種小雞，并給予技術指導和雞蛋收購。

（四）教育產品提供

新增長理論則認為，專業化的知識和人力資本的積累可以產生遞增的收益并使其他投入要素的收益遞增，從而總的規模收益遞增。因此，優質的教育產品提供是促進農村經濟發展，特別是扶貧開發的重要基石。

多倫縣基礎教育水平在錫盟地區排名較前。基礎教育實現了“四免一補”即免書本費、學費、雜費、住宿費，實行貧困補助。2011全年投入教育經費1.08億元，增長45.9%。開工建設了第三中學教學樓，新建、改建了7所農村幼兒園，完成了職教中心教學樓和實訓樓主體工程。全面加強教師隊伍建設，公開招錄教師60名，教育教學水平進一步提高，高考、中考優良。

（五）醫療衛生服務

截止2011年，全縣參加新農合人數為65980人，增加了報銷病種，擴大了報銷范圍。2011年多倫縣完成新建縣醫院綜合樓主體工程、大河口中心衛生院和橋西衛生服務站建設。公開招錄27名醫學專業畢業生，緩解了醫療人才短缺問題。強化食品藥品安全監管，落實計生獎勵扶助政策，人口出生率控制在10.73‰。為農村孕、產婦提供補助。實施單病限價，確定12種疾病列入單病種限價，降低醫療成本，讓病人少花錢看好病。開展健康教育宣傳，加強預防接種信息系統管理，實施安全接種。多倫縣通過舉辦培訓班、進修和派遣優秀人員等形式，對各個鄉鎮衛生院進行支援，幫助其提高醫療水平和管理能力。

（六）公共文化服務

多倫縣是文化大縣，建立了四級文化服務體系。縣級——鄉鎮——村（社區）——組（農家文化大院）。多次舉辦節慶、棋牌、廣場消夏類文化活動豐富了人們的文化生活，并由專業演出團體文化下鄉豐富農牧民的精神生活。

2011年多倫建成并開放了興化書院和第二職工體育館，配套完善了鄉、村文體設施。啟動了匯宗寺喇嘛教博物館保護性維修和清真北寺搶救性維修工程，圓滿完成元上都申遺多倫境內的各項工作任務。繼續推進農村無線電視網絡覆蓋工程，新增用戶1000戶。完成廣播電視自立塔建設和數字化改造，實現采、編、播數字一體化。在少數民族文化遺產及非物質遺產保護和傳承方面，政府鼓勵傳承人代際傳承，并對其進行生產性保護，如喇嘛廟月餅等。

但是，多倫縣文化服務部門面臨著文化服務專業技術人才短缺、隊伍不穩定、培訓不足，僅限于自治區級進修學習，影響了文化品牌打造工作的進行。由于各級文化建設經費不足，群眾享受到的公共文化服務存在差異，公共文化單位運轉存在較大困難。

（七）環境保護服務

多倫縣近五年來重點推進污染物減排及重點流域污染防治項目。2010年建成了多倫淖爾鎮污水處理工程，截止2011年，多倫縣建成大唐內蒙古多倫煤化工污水處理系統和回用水處理系統等6座污水綜合處理設施，基本覆蓋了工業污染排放大戶。通過加強對各用爐單位的監督管理控制SO2排放量。

二、多倫縣公共服務與扶貧開發成效分析

近年來，多倫縣通過整村推進、連片開發和革命老區等扶貧項目的推動下，貧困戶農戶平均收入明顯提高，村級組織凝聚力明顯提高，村級具體經濟發展后勁很足。農村基礎設施、村民生產生活條件和村容村貌都得到很大改善。

（一）產業扶貧、科技扶貧

2011年，多倫縣大北溝鎮花塘溝村等4個村被列為自治區整村推進扶貧開發項目村，項目以加強農田水利基礎設施和農牧民適用技術培訓為主要內容。通過幫助農民改善生產條件，購置生產資料等服務，促進農村養殖業發展，走產業扶貧之路。

2012年多倫縣整村推進項目落戶黃羊溝村，全村購置基礎母牛300多頭，戶均2-3頭，扶貧部門為每頭牛補貼購牛資金2000元，極大地激發了農民養牛的積極性。多倫縣對大北溝鎮河槽子村、大河口鄉溫塘河村、諾爾鎮勝利村、蔡木山鄉鐵公泡子村實施整村推進項目，項目總投資1800.2萬元，通過扶持農民打小管井、建設水澆地、購買西門塔爾基礎母牛、建設日光溫室和蔬菜拱棚等項目，從根本上解決制約農牧業發展瓶頸問題，讓農民發展有項目，增收有門路。目前，項目區農業結構的調整和農戶生產經營方式得到轉變，以發展奶牛、肉牛、青貯飼料種植等高產高效等為主的舍飼畜牧業逐步成為全縣農村經濟的主導產業。

多倫縣抓住國家恢復生態學試驗示范研究的契機。通過采取“公司+基地+農戶+訂單”的運作模式，將農產品加工生產公司與特色種養戶結成緊密的貿工農一體化生產體系，實行訂單價格保底，并按市場價適當調整進行收購，有效降低了農牧產品市場風險，達到了農企雙贏效果。以草原牧雞養殖為例，按照“公司+合作社+農戶+訂單”的模式，草原牧雞合作社在大河口鄉前九號村、諾爾鎮王家營子建養殖示范基地，諾爾鎮水泉村建孵化育雛種雞廠，給每個基地養殖戶定期發放雞苗30-50羽，公司訂單回收。2011年，出欄商品雞14000羽、銷售綠殼蛋20余萬枚，農戶每羽有25-35元的收入，實現草原牧雞養殖純收入40余萬元，戶均增收1500元。

（二）走農業合作化道路，發揮社會資本優勢

為改變單個農戶種養產品產出量小，難以形成規模，吸引收購商關注、加工企業入駐的局面，多倫縣積極引導農民圍繞本地特色產品、主導產業，運用經濟手段和優惠政策推動，扶持合作經濟組織發展，通過協會驅動壯大特色種養規模，形成產業。合作經濟組織在特色種養生產的產前、產中、產后為農民提供技術、器械、信息等各方面的幫助，有力地推進了特色種養業的發展，有效解決了產品賣難問題。目前，全縣合作經濟組織已覆蓋農村經濟的各個領域，主要從事特種養殖、特色種植、糧食蔬菜、飼草料、花卉等19個類型的服務。合作經濟組織已發展到175個，注冊資金2億余元，帶動農戶9080余戶。多倫縣計劃發展各類農民專業合作組織，并將涉農項目資金優先向發展規范、制度健全、思路清晰的合作經濟組織融合和集中投入。

（三）發展生態經濟、依靠資源走長遠之路

多倫縣依托退耕還林成果的鞏固及百萬畝樟子松造林工程的實施，大力發展特色林業、林間中草藥種植和林下特色養殖等后續產業。多倫縣完成山杏嫁接扁杏14050畝，蒙古野果栽植5050畝，柴胡、牛夕、苦參等中草藥種植2000畝，文冠果種植2000畝，資源型特色種養業為當地農民開辟了一條新的增收渠道。其中樟子松以其耐寒、耐旱、抗逆性強、樹形美觀、無病蟲害等眾多優點成為國內北方地區城市綠化和抗風沙的首先樹種。多倫縣2012年春季將外售樟子松樹苗10萬株，農民直接經濟收入達1500多萬元。

（四）鼓勵多方力量支持扶貧開發

新公共服務理論認為，為了實現集體的遠景目標，在具體的計劃實施過程中，需要公民的積極參與，使各方的力量集中到執行過程中去，從而邁向預期的理想目標。多倫縣在扶貧開發過程中得到了多方力量的支持。

1.國家安全部定點幫扶

國家安全部貫徹開發性扶貧原則，充分利用社會資源和國家扶持政策，引進多倫縣急需的項目和資金，引進“超大現代農業集團”，積極協調多豐線油路項目，全力支持申報多倫電廠和46萬噸煤基烯烴項目，積極籌措資金，籌建多倫縣種羊場，協助申報了農業部秸稈項目。支持“養牛富民”政策，大力開展高產奶牛胚胎移植項目的科技推廣工作，疏通勞務輸出渠道，選派部機關“青年志愿者”支教，為提高縣政府辦公能力提供硬件支持。

2.北京市懷柔區對口幫扶

北京市懷柔區為多倫縣捐資筑路，支持交通建設，積極籌資、幫組完成技術改造，支持企業走出困境，科技示范，科技指導農戶增收，支持京倫大道建設及南部區生態建設工程。

3.企業參與

多倫縣兩家扶貧龍頭企業為多倫綠滿家生態養殖有限公司和內蒙古大元牛業有限公司。綠滿家公司以農畜產品質量安全和畜產品溯源體系建設為切入點，打造肉牛養、加、銷全產業鏈模式，實行“公司+農戶”的形式，與農戶簽訂《生態肉牛繁殖基地建設合作協議》，盡可能把全縣養殖戶動員加入體系建設，凡簽訂合作協議的農戶，公司定向收購其牛犢，并委托農戶代養一年，委托代養期間支付代養費，代養期滿按當期肉牛市場交易價上浮10%結算代養費用，如遇市場牛價大幅降落時，公司以14元/公斤作為市場保護價，保護農戶的利益不受損害，收購回來的肉牛綠滿家公司統一加工銷售。而大元牛業的畜牧養殖，屠宰加工及產品銷售產業也為當地農戶提供了一條致富示范道路。

三、多倫縣公共服務及扶貧開發難點剖析

（一）農村人口素質低影響基本公共服務效果

城市化進程的加快導致大量農牧民涌入城市，農村基本公共服務公民參與程度降低，而轉入城市的農牧民也無緣參與城市公共服務決策。在實際扶貧工作中，工作人員進村政策宣傳困難，農民參保意識淡薄，參保難。農牧民對相關扶貧政策不熟悉導致不能充分享受政府提供的服務。如對新農合政策沒有完全掌握，貧困農牧民看病買藥沒能享受報銷待遇。

（二）公共服務供給區別化程度不高

公共服務種類繁多，其對供給客體的要求和標準也各不相同，公共服務供給客體確定不當則會降低公共服務供給效率等。長期以來國家將扶貧目標瞄準為縣，再調整為鄉鎮、村。但實際中，即使同村的貧困戶，也有著不同的致貧原因。

由于地理位置與資源差異，村與村之間甚至每戶之間導致貧困的原因都不同，因此一概而論的公共服務供給不能切實滿足貧困人口的急需，也不能保證參與項目的農戶都能夠成功脫貧。如易地扶貧搬遷在一些貧困戶開來難以接受，不愿離開故土成為他們拒絕搬遷的主要原因，而對留守人口稀少的村落進行基礎設施件事又會造成資源的浪費。

又如個別農戶雖然脫貧愿望強烈，且具備充足的勞動力，但因為無力解決自籌資金而不能進入如整村推進等項目活動中，得不到應有的扶持，無法享受到相關扶貧政策的惠顧。

（三）公共服務組織人事制度不健全

在調查中，筆者發現，諸如教育、衛生、科技等公共產品和服務的直接提供部門在提出自己困難時，都提到了人員素質不高，人才不足問題。這些部門現有人才難以勝任扶貧開發工作所需的各種服務，但由于編制有限，人才無法引進，從而影響了基本公共服務能力的發揮。

（四）項目建設扶持的持續性有待加強

扶貧項目多為種植和養殖業，屬于長線產業，需要3—5年的穩定發展期，項目資金需連續投入，才能夯實產業。在調查中，筆者發現，多個整村推進扶貧項目的項目村都對項目扶植建設的持續性有所擔憂。如果扶貧項目不能持續下去，就影響了參與項目的貧困農戶的積極性和扶貧開發的效果，甚至對今后的扶貧開發政策實施產生不良影響。

四、多倫縣公共服務及扶貧開發的建議

（一）建立村戶瞄準機制，明確扶貧重點

所謂瞄準機制實質是在反貧困中形成動態的貧困人口識別機制，以使扶貧項目瞄準脫貧目標，使扶貧資金直接指向最貧窮的人的扶貧制度安排。當前反貧困瞄準機制的關鍵就是細化扶貧客體，使扶貧措施更加微觀化，實現扶貧目標從貧困地區向貧困村進而向最貧困人口轉化，提高瞄準的精確度，對不同類型的貧困，采取不同對策，使扶貧資金直接面向“最貧窮的人”。

以村作為瞄準目標使開發扶貧目標更具有針對性。瞄準村莊與瞄準農戶相結合，制定目標規劃，強化責任機制，突出扶貧重點，明確扶貧環節，建立完善扶貧項目評審機制，確保項目瞄準科學性與公正性。建議在今后的公共服務和扶貧開發工作中要因地制宜，對個別符合條件，但無力自籌的農戶給予資金全力支持。

（二）提高人口素質，做好宣傳發動

通過提高基礎教育、中等職業、技能培訓等多種方式，提高農民文化素質和思想意識水平。做好宣傳發動，把廣大扶貧農戶的思想認識統一到主動致富而非被動脫貧，充分尊重農戶的意向，努力形成以政府為主導，部門配合，廣大農戶積極參與的致富合力。只有廣大貧困戶都能積極投入到扶貧項目實施過程中，在機制創新方面，都能積極想辦法，在項目選擇選項、項目管理等方面都能積極參與，才能使得政府提供的公共服務得到充分合理利用，才能保證扶貧開發的努力取得成功。

（三）公開信息，服務、扶貧工作透明化

在扶貧開發項目選項方面做到科學合理，完善整合協調機制，力求做到項目農戶全體積極參與。健全駐村督辦機制，縣扶貧辦和鄉鎮政府抽出專人定期或不定期進駐項目村協助做好協調服務。在項目選項中，本著合理安排，切實可行，公開有效的原則，做好農戶思想動員，積極引導農戶積極參與項目實施，進行公開的程序確定項目。

嚴格執行扶貧項目物資招標和農戶自主詢價采購制度。物資采購是項目實施的中心環節，在項目實施中，本著統籌安排，突出重點，對項目村物資的采購都進行公開招標采購，本著尊重項目參與貧困戶的意愿，由貧困戶推選出代表，縣扶貧辦給予協調、配合和服務，嚴格按照組織程序辦事。

與幫扶對象簽訂項目實施目標管理責任書，做好扶貧戶建檔立卡工作，在項目實施過程中，對項目實施情況，扶持貧困戶數和項目建設內容、投資和規模及時進行村級公示，確保項目公開、公平、公正和透明。

（四）建立完善公共服務法律法規體系

公共服務法律法規體系的完善是加強貧困縣公共服務供給能力，消除貧困的根本保障。通過訂立相關法律法規，將基本公共服務的各項指標和任務，分解落實到各有關部門，各有關部門要按照職責分工，抓緊制定行業基本公共服務的具體標準，切實做好相關專項規劃，并明確工作責任和進度。

通過完善基本公共服務問責機制，增加基本公共服務績效考核在政府和干部政績考核中的權重。切實保障公共服務的高效、準確地提供給最需要的人。

基本公共服務的有效供給是扶貧開發工作的有力保障和重要促進因素，實現科學合理的扶貧開發項目，必須建立科學的扶貧開發瞄準機制，公開政府服務信息，鼓勵公民參與，調動貧困人口脫貧致富的主動性和積極性，建立完善的公共服務法律法規體系。

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作者簡介：

王春艷，女，32歲，內蒙古財經大學公共管理學院，講師，碩士研究生。