淺析中國環(huán)境規(guī)制的演變與治理效果

摘要：霧霾天氣的出現(xiàn)以及其嚴(yán)重的影響再次向中國環(huán)境保護(hù)與治理敲響了警鐘。中國通過在環(huán)境規(guī)制建設(shè)與治理實(shí)踐中逐步建立起了自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法律規(guī)范，在環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境污染防治上發(fā)揮了顯著作用。也使得中國在環(huán)境法律法規(guī)及司法執(zhí)法實(shí)踐中取得了巨大進(jìn)步和卓著效果。但我們的環(huán)境事故和大規(guī)模的自然災(zāi)害還是時常發(fā)生，高耗能產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展已經(jīng)成為中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攔路虎。因此，中國環(huán)境規(guī)制還需進(jìn)一步深化和完善，環(huán)境保護(hù)的高精尖技術(shù)還需進(jìn)一步研發(fā)和投入，較快形成“政策推動，技術(shù)保障，市場運(yùn)營”的環(huán)境治理格局。

關(guān)鍵詞：環(huán)境規(guī)制；環(huán)境治理

人類進(jìn)入工業(yè)時代以來，機(jī)械化、電氣化、電子化的工具廣泛開發(fā)和應(yīng)用，激發(fā)了人類對自己認(rèn)識能力的放大，忘卻了自己的自然身份，對自然環(huán)境和資源進(jìn)行了毫無節(jié)制的瘋狂掠奪，大規(guī)模的生產(chǎn)和排放廢棄物使得自然環(huán)境遭到了巨大破壞。直到環(huán)境問題危害人類生存時，人們才恍然明白自然才是我們賴以生存的家園。至此，環(huán)境的保護(hù)和治理開始真正被絕大多數(shù)人重視，直至上升為環(huán)境法律問題。20世紀(jì)70年代以來，中國政府不斷建立健全環(huán)境規(guī)制，不斷提高環(huán)境保護(hù)工作的地位，在環(huán)境規(guī)制建設(shè)與治理實(shí)踐中逐步建立起了自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法律規(guī)范，在環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境污染防治上發(fā)揮了顯著作用。

一、中國環(huán)境規(guī)制演變的三個階段

第一階段（20世紀(jì)70年代初至80年代末）。隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染問題凸顯。在這一時期，中國國務(wù)院頒布了一系列保護(hù)環(huán)境的政策，而且批準(zhǔn)并組建專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。

1972年，中國參加人類環(huán)境第一次會議后，制定了環(huán)境管理保護(hù)“32字方針”；1979年，《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布，這是中國第一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，使得環(huán)境保護(hù)有法可依，標(biāo)志著環(huán)境規(guī)制體系的形成，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境均衡發(fā)展的目標(biāo)提供強(qiáng)有力的法律保障；進(jìn)入20世紀(jì)80年代，環(huán)境問題影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈發(fā)明顯，對環(huán)境的保護(hù)和改善任務(wù)艱巨而重大，在全國第二次環(huán)保大會上，通過了三大環(huán)保政策，并確定“環(huán)境保護(hù)”為中國的基本國策；1984年頒布實(shí)施的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的若干決定》，明確了有關(guān)環(huán)境保護(hù)、污染防治等重大問題的處置意見，同時也對用于環(huán)境污染防治的資金來源作出詳細(xì)的說明；隨后國務(wù)院制定了一系列環(huán)保專門法、自然資源法并發(fā)布了一系列的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境規(guī)制不斷細(xì)化和深化。

環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在這一階段也取得較快發(fā)展。1971年成立環(huán)境保護(hù)辦公室；1973年召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議后，中國開始創(chuàng)立國家環(huán)境管理機(jī)關(guān)，設(shè)立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局；1984年成立國家環(huán)保局。《環(huán)境保護(hù)法（試行）》對環(huán)保機(jī)關(guān)的職責(zé)做出了明確指示。這些都標(biāo)志著我國的環(huán)境規(guī)制體系化的開端。

第二階段（20世紀(jì)80年代末至20世紀(jì)90年代末）。隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，粗放型、高能耗的生產(chǎn)狀況給生態(tài)環(huán)境帶來更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中國環(huán)境立法也隨之進(jìn)入了一個快速發(fā)展階段。一方面要對原有的環(huán)境立法進(jìn)行完善和修訂，一方面急需頒布更多、更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法治法規(guī)來約束和防止企業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的破壞行為。

1989年，全國人大審議通過《保護(hù)法》以及《水污染防治法》；1991年，實(shí)施《超標(biāo)污水排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)》；1992年，制定并實(shí)施了《征收工業(yè)燃煤SO2排污費(fèi)試點(diǎn)方案》；1995年，出臺《海河流域水污染防治條例》；1997年，實(shí)施《酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)劃分方法》。截至1997年底，中國共運(yùn)行有6部環(huán)境法律，9部資源環(huán)境法律，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)多達(dá)28件；為了環(huán)境保護(hù)而實(shí)施的國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)有300多項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)29項(xiàng)。這些法律和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)為環(huán)境保護(hù)提供法律保障，深刻貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，積極推動環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

環(huán)境管理機(jī)構(gòu)發(fā)展方面，1988年國家環(huán)保局獨(dú)立運(yùn)營，由國務(wù)院直屬領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院明確其職能以加強(qiáng)對環(huán)境的管理。全國各級政府部門均設(shè)立相應(yīng)的環(huán)境管理部門；1993年設(shè)立全國人大環(huán)保委員會，自此，中國基本建成了環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體系。

第三階段（20世紀(jì)末至今）。隨著中國改革開放的程度不斷深化，面對環(huán)境出現(xiàn)的新問題，中國的環(huán)境保護(hù)立法領(lǐng)域進(jìn)一步拓展，內(nèi)容進(jìn)一步深化，環(huán)境立法在很多領(lǐng)域都取得了進(jìn)展。《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《可再生能源法》等法律法規(guī)的出臺，對現(xiàn)運(yùn)行的環(huán)境法律法規(guī)體系進(jìn)行了有效修訂和完善。

環(huán)境管理機(jī)構(gòu)發(fā)展方面，1998年，組建國土資源部，主要負(fù)責(zé)規(guī)劃保護(hù)自然資源的工作；2008年，組建環(huán)境保護(hù)部，參與更多國家發(fā)展規(guī)劃決策，深入開展環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)程。地方環(huán)保部門也得到進(jìn)一步加強(qiáng)，形成一個統(tǒng)一監(jiān)管與分級分部門監(jiān)管相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體系。總體來說，中國的環(huán)境保護(hù)已經(jīng)由原來的“先污染后治理”的發(fā)展模式，逐漸步入防止污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并舉；從點(diǎn)源治理，逐漸向區(qū)域綜合治理發(fā)展變化；從污染尾端進(jìn)行治理，逐漸轉(zhuǎn)向全過程防治污染。

現(xiàn)階段中國已經(jīng)形成以《環(huán)保法》為核心，以環(huán)保專門法、資源法、環(huán)保法規(guī)、地方性環(huán)保規(guī)范性法規(guī)為主要內(nèi)容的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)制體系。

二、中國環(huán)境規(guī)制實(shí)施的主要工具

（一）“命令——控制”規(guī)制工具

中國最早使用的工具就是“命令——控制”型工具。“命令——控制”型規(guī)制工具，是指政府部門通過制定環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，并以行政命令的手段強(qiáng)制要求企業(yè)執(zhí)行，如果企業(yè)違反相關(guān)法律或規(guī)定，就會有環(huán)保部門進(jìn)行處罰，企業(yè)不能選擇，只能遵從。例如“三同時”制度等。

“命令——控制”型工具的優(yōu)點(diǎn)在于具有較強(qiáng)的針對性、約束性和高效性。但“命令——控制”型規(guī)制工具也有不足，如規(guī)制效率較低，規(guī)制成本較高，規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)不易確定等。

（二）市場化規(guī)制工具

規(guī)制工具市場化，是指政府在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，通過利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)企業(yè)的排污行為，不明確規(guī)定排污的標(biāo)準(zhǔn)。其最主要的特點(diǎn)是給予企業(yè)自主選擇排污行為。

1.環(huán)境稅

環(huán)境稅是政府根據(jù)污染排放量征收稅費(fèi)，政府限定企業(yè)排污量。此時主動權(quán)在污染排放者。理性的企業(yè)選擇是將污染減排的邊際成本等于稅費(fèi)，如果企業(yè)的污染減排成本高于環(huán)境稅，那么企業(yè)會選擇排污，如果低于環(huán)境稅，企業(yè)會選擇減排，直至兩者相等。

2.排污權(quán)交易

排污權(quán)交易是指政府制定污染總體排放水平，并將分成若干排污權(quán)，每個排污權(quán)代表一定量污染排放權(quán)利，在一定的市場制度下，允許企業(yè)內(nèi)部之間可以出售交易多余的排污權(quán)，企業(yè)可以根據(jù)自身需要選擇買進(jìn)還是出售所擁有排污權(quán)，這樣政府的污染控制行政行為就變成了市場行為。相比環(huán)境稅，排污權(quán)交易是一種控制污染總量較為有效的手段。該手段優(yōu)點(diǎn)在于成本較低，靈活，排污權(quán)交易的價格是由市場的運(yùn)行自發(fā)調(diào)節(jié)的。政府只需根據(jù)環(huán)保目標(biāo)制定一個總體排污水平，這樣既可以實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，又可以降低資源的配置成本。但缺點(diǎn)是容易造成污染物排放過于集中某一區(qū)域，可能會導(dǎo)致嚴(yán)重環(huán)境問題，對環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成阻礙；另外由于信息的不對稱，可能造成市場交易成本過高。

三、環(huán)境治理效果分析

目前，我國政府已經(jīng)充分認(rèn)識到解決環(huán)境問題的重要性，對環(huán)境管理的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大和手段不斷豐富，水平不斷提高，努力形成經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相容的均衡發(fā)展模式。

中國污染防治規(guī)劃發(fā)生重大的變化。1972年從開始重點(diǎn)集中治理工業(yè)污染，80年代，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)合理布局步伐，積極進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，綜合防治環(huán)境污染；90年代后尤其是進(jìn)入到21世紀(jì)，工業(yè)污染防治從污染尾端進(jìn)行治理，點(diǎn)源治理轉(zhuǎn)向流域區(qū)域治理，從單純的污染防治，向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與污染防治相結(jié)合。有力的促進(jìn)預(yù)防和控制工業(yè)污染，取得了明顯的環(huán)境影響果。

（一）大氣污染治理

1980-2010年間，有效地控制了大氣主要污染物的排放。中國二氧化硫排放總量從1980年1600萬噸上升到2010年的2185萬噸，年平均增長1.2%。但從單位GDP排放量來看，每萬元經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出排放二氧化硫的量從1980年的0.114噸降低到2010年的0.009噸，下降幅度達(dá)92.5%。SO2的排放主要來自工業(yè)。2010年有249個城市出現(xiàn)酸雨，其中54個城市酸雨發(fā)生頻率在75%以上；160個城市酸雨發(fā)生頻率高過25%以上（中國環(huán)境公報2010）。大氣中含有SO2是產(chǎn)生酸雨的主要原因，以上數(shù)字表明雖然單位GDP排放量所付出的大氣污染成本大幅降低，但大氣污染的絕對數(shù)量卻在增加，導(dǎo)致酸雨、霧霾等自然災(zāi)害頻現(xiàn)。可以看出，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式依然比較粗放，環(huán)境管理及環(huán)保投入及治理效果還不能滿足環(huán)境保護(hù)的基本要求。另外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程緩慢，工業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重過大，也是造成大氣污染總量持續(xù)增長的主因。

（二）水污染治理

中國廢水排放總量繼續(xù)保持增長的態(tài)勢，廢水排放總量從1980年315. 3億噸升至2010年617.2億噸，廢水排放總量增長95.7%，年平均增長3%；工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率從1980年的35.66%增長到2010年的95.3%；廢水排放強(qiáng)度，也就是每萬元經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的廢水排放量，從1980年的224.6噸下降到2010年的24噸，降幅為89.3%，年均下降2.88%；化學(xué)需氧量排放量由1997年的1757萬噸下降到2010年的1238萬噸，下降幅度為29.5%；工業(yè)化學(xué)需氧量從1986年排放725.4萬噸減少至到2010年的434.7萬噸，降幅達(dá)40.4%。隨著國家加大工業(yè)污染的治理控制力度，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，循序漸進(jìn)淘汰污染嚴(yán)重的企業(yè)，廢水污染治理效果取得初步成效。

（三）煙塵治理

2010年全國煙塵排放總量為829.1萬噸，比1980年減少了653.9萬噸，下降近44%；全國每萬元經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出排放煙塵總量由1980年0.11噸降至2010年的0.003噸；工業(yè)粉塵排放總量由從1981年1442萬噸降至2010年的448.7萬噸，下降幅度達(dá)68.9%。綜合利用固體廢物的效率明顯提高，從1980年的20%上升到2010年的67.1%；環(huán)境事故發(fā)生次數(shù)從1983年的2573次下到2010年的420次，下降幅度較為明顯。綜上所述，大部分污染物的排放量以及污染物的排放強(qiáng)度呈下降趨勢，這些數(shù)據(jù)說明中國的環(huán)境規(guī)制效果取得成績比較明顯，間接證明環(huán)境規(guī)制實(shí)施的必要性。

四、政策建議

（一）在環(huán)境規(guī)制政策的制定管理等層次上，加強(qiáng)對環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展深入研究并做出綜合決策。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局時，環(huán)保部門應(yīng)積極介入，提出相應(yīng)的對策建議。

（二）完善保障法律制度。制訂針對性更強(qiáng)更有效的環(huán)保法律法規(guī)，以法律為準(zhǔn)繩，不斷改善和擴(kuò)充環(huán)境法規(guī)法律體系，提高環(huán)境執(zhí)法力度，有效確保環(huán)境法規(guī)的貫徹執(zhí)行。

（三）各級政府必須按照環(huán)境與經(jīng)濟(jì)和諧相容發(fā)展為基本出發(fā)點(diǎn)，遵循生態(tài)環(huán)境的規(guī)律，貫徹執(zhí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）完善環(huán)境影響評價制度。保障環(huán)境保護(hù)有效貫徹，最主要方式就是在面臨重大經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策時，利用環(huán)境影響評價對其進(jìn)行評價，包括對總體以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，重大技術(shù)政策等進(jìn)行評價；加強(qiáng)研究和示范階段的重大決策對環(huán)境的考慮。對公共政策和立法建議涉及公眾的環(huán)境權(quán)力和利益，要充分聽取公眾和社會意見。重視公眾參與評價重大建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境產(chǎn)生環(huán)境影響，防止項(xiàng)目建成后的環(huán)境問題。

（五）按照區(qū)域環(huán)境特點(diǎn)，設(shè)立區(qū)域環(huán)境治理基金，形成“政府、科研、企業(yè)”全方位、多層次的環(huán)境立法、技術(shù)研發(fā)、市場推廣體系，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)同步發(fā)展。

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