統籌城鄉養老保險制度的研究綜述

摘要：本文采用文獻研究的方法，對統籌城鄉養老保險制度的相關文獻進行了回顧與分析，并重點從統籌城鄉養老保險制度的必要性、模式、方案三個方面進行了梳理。文章分析指出現有成果較多的集中于從宏觀上如何實現城鄉養老保險制度的統籌，而較少關注統籌城鄉養老保險制度的細節問題研究，而且很多現有研究并沒有和最新實施的新型農村社會養老保險制度相聯系，這為今后的研究預留了空間。

關鍵詞：統籌城鄉；養老保險制度；研究綜述

基金項目：內蒙古哲學社會科學規劃辦課題《基本公共服務均等化視角下內蒙古農村牧區養老保障制度研究》（課題號：2013C096）階段性研究成果；內蒙古社情民意課題項目《內蒙古新型農村牧區社會養老保險制度試點運行情況的調研》（課題號：SQ1203）部分研究成果

2007年之前學術界還在為統籌城鄉的必要性做爭論，宋曉悟、胡鞍鋼、鄭功成、劉福垣等主張建立城鄉統一的社會養老保險制度，陳平則認為建立統一的社會養老保險制度是短視國策。黨的十七大報告中明確提出要“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。之后學術界研究的重點開始發生了轉變，研究更多的集中于如何構建城鄉統籌的養老保險制度。

一、統籌城鄉養老保險制度的必要性

由于城鄉養老保險制度在制度設計、實施時間、覆蓋范圍、待遇水平、籌資標準、資金來源等方面存在巨大差距，直接導致了受益群體享受待遇水平的差異性，一定程度上也引發了社會矛盾。因此，從長遠來看，必須縮小城鄉間享受基本公共服務的差距，實現社會公平和正義。

（一）應對人口老齡化的需要

我國在未富先老的情況下已步入人口老齡化社會，且呈現基數大、數量多、高齡化、快速化等特征，其中，農村人口的老齡化程度同城市人口老齡化的程度相比較為嚴重，農村面臨的養老問題壓力更為嚴峻。然而，由于農村長期以來一直缺乏正規的、穩定的社會化的養老保險制度，因此，有必要迅速建立一項穩定的社會保障機制維護農民的權益，新型農村社會養老保險制度的建立彌補了這一空缺。但是，制度間的差異和待遇的差距是現存的影響我國基本養老保險制度公平性的基本因素。為了縮小不同人群間享受養老保險待遇的差距，切實解決農民的養老問題，統籌城鄉養老保險制度是應對農村人口老齡化的明智之舉。

（二）傳統養老方式功能的弱化

千百年來農民依靠傳統的家庭和土地作為養老的主要方式，然而，隨著計劃生育政策的實施，農村家庭結構也逐漸發生了變化，家庭規模的縮小和子女數量的減少直接影響了農村老年人的養老質量。與此同時，隨著大量農村勞動力的轉移，老人對子女的可依賴度也日益減少。此外，土地收益率的下降、收益的不穩定性也降低了農民養老的安全性，越來越多的農民期盼能夠享受到制度化的養老保障措施。

（三）實現社會公平的必然舉措

社會保障的基本原則之一就是公平性，作為社會保障制度中的重要險種養老保險必須體現社會公平，盡管每個國家不能保證社會保障待遇享受的絕對公平，但是有必要努力去實現人人享有社會保障的目標，盡量讓全體的社會成員都可以享受到制度的覆蓋。因此，建立健全城鄉統籌的養老保險制度，為城鄉居民提供均等化的養老保障及服務，使他們老有所養是實現我國社會公平與正義的重要手段，也是我國政府不可推卸的重大責任。

二、建立城鄉統籌養老保險制度的模式研究

建立覆蓋全體居民的統一的養老保險制度是我國城鄉統籌養老保險制度的目標，無論是讓全體居民都能夠享受到養老保險制度的覆蓋，還是公平的享受養老保險待遇、縮小差距，這都是我國建立公平可持續社會保障制度的重要步驟。受特殊國情和歷史遺留問題的影響，實現養老保險的統籌顯然不能一蹴而就，需要根據實際情況具體考慮。學界主要有兩種觀點：一類學者認為“分類管理”更適合我國國情，即在現有城鎮職工基本養老保險制度的基礎上，再為農民工和農民分別配套建立單獨的養老保險制度；另一類學者認為“統一管理”更適合我國國情，即重構當前的社會養老保險制度，打破城鄉、職業與戶籍界限，建立單一的基本養老保險制度，即全國一個制度，一種規則，建立“大一統”模式。

（一）分類管理

吳湘玲等（2006）、楊宜勇（2007）、楊翠迎、黃祖輝（2007）、徐秋花（2009）提倡建立多元化、多支柱發展模式。章劍谷（2004）、尹潔（2006）、高君（2005）、盧海元（2006）則提出農民工過渡模式，即通過建立農民工社會養老保險制度逐步實現城鄉養老保險制度的統籌。

（二）統一管理

鄭秉文認為：二元結構不是阻礙“大一統”的障礙，現有條件下，仍然可以實施“大一統”，并提出了實施“大一統”的九大優勢，同時，鄭秉文還明確指出“大一統”是中國社保改革的未來方向。牛桂敏建議未來建立“城鄉居民養老保險制度”，凡年滿16周歲以上沒有參加養老保險的城鄉居民，都可以參加城鄉居民養老保險。打破以往城鎮、農村居民各自參加養老保險的二元障礙，即將符合參保條件的居民，無論戶籍在城鎮還是農村，都納入統一的養老保障制度，繳費、待遇等城鄉標準相同，從而在保險制度上沒有遺漏人群，真正實現城鄉居民全覆蓋。

三、建立城鄉統籌養老保險制度的方案研究

受我國人口眾多，制度間差異較大及歷史遺留問題等諸多因素的影響，城鄉養老保險制度的統籌，是一項巨大和復雜的工程，短時間之內不可能有明顯的突破，需要按照具體情況穩扎穩打、逐步推進。

（一）養老保險制度統籌的思路

楊宜勇指出統籌城鄉養老保險制度，要考慮城鄉差別和區域經濟發展不平衡的現實，遵循由低水平到高水平的發展規律，并逐步將二元養老保險方案統一于城鄉一體化的全國統一的養老保險方案。牛桂敏認為統籌城鄉基本養老保險制度的思路是：建立低水平、廣覆蓋、多層次、可持續的基本養老保險制度體系，構筑由國民基礎養老金、個人賬戶養老金構成的基本養老保險制度框架，實現從現收現付制向統賬結合的模式轉變，各級政府承擔相應責任，企業（集體）承擔相應義務，個人承擔相應風險，堅持個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式，健全向農民轉移支付機制，將國家控制和穩定機制延伸到農村，形成城鄉、地區、代際互濟的保障模式，提高制度的公平性和有效性，使之成為提高農民收入、縮小社會差距、實現社會公平最有效的制度保障。袁文全[5]則從參保主體的轉換、繳費義務的轉換、保險待遇的轉換幾個角度出發設計了社會養老保險制度城鄉一體化的路徑。

（二）養老保險制度統籌的路徑

1.兩步走戰略

劉昌平（2008）運用歷史學和經濟學交叉分析的方法分析了在當前中國城鎮基本養老保險制度還不完善，農村正式養老保險制度又缺失的狀況下，要想實現制度的整合必須要完善原有制度和建構新制度。2009年在此基礎上，劉昌平提出通過兩步走的路徑實現城鄉統籌的養老保險制度，第一步是實現城鄉兩類制度之間有效銜接，第二步是通過城鄉兩類制度合并實現社會養老保險制度城鄉統籌。袁彥東等提出“兩步走”戰略，首先用“過渡方案”起步，等財力水平達到實際需求后，再逐步過渡到“目標方案”。他們方案的相同點是涵蓋范圍、基本原則、待遇支付、個人賬戶管理、管理服務等內容完全相同；區別在于采用不同的統籌基金籌集方式和渠道，并規定不同的享受養老金的條件。童廣印認為統籌城鄉社會養老保險制度的基本路徑是：城鄉分割到統一籌劃、制度有別到制度統一、標準有別到城鄉一體化，到2030年建立起與社會主義市場經濟相適應的覆蓋全面、標準適當的城鄉一體化的社會養老保險制度，具體可以分兩個戰略階段進行。第一階段（2008～2015年），用7-8 年左右的時間，實現城鄉社會養老保險制度由“相互分離”向“制度統一、標準有別”過程的轉變；第二階段（2015～2030年），用15年左右的時間，實現城鄉社會養老保險制度由“制度統一、標準有別”向“城鄉一體化”的轉變，最終以產業為界將全體勞動者劃分為農業勞動者和非農業勞動者來實施新的養老保險制度。

2 .三步走戰略

鄭功成認為，我國養老保障體系的建設目標需三步完成。第一步（2008年—2012年）：通過建立多元化的養老保障制度體系，實現制度層面上全覆蓋；第二步（2013年—2020年）：將養老保障體系進行全面定型、穩定，進而實現人人較公平地享有養老保障及相關服務；第三步（2021年—2049年）：進一步推進制度整合與改進，確保人人享有較好的老年生活。戴衛東的三步走戰略是：第一步（2009—2012年）：建立多層次的基本養老保險制度體系，與其他養老保障制度一起，共同構筑覆蓋全體國民的養老“安全網”；第二步（2013—2020年）：逐步銜接城鄉居民養老保險制度，整合以最低生活保障制度為主體的具有養老性質的保障體系，實施城鄉老年津貼制度；第三步 （2021—2050年）：統籌城鄉基本養老保險制度形成國民基本養老保險制度，擴大城鄉老年津貼制度覆蓋面并提高其待遇水平。

四、評述與展望

從以上分析可以看出，國內學者對于社會養老保險城鄉統籌發展問題的研究以定性描述為主，關注的重點大多集中在對現有制度的發展和完善、如何進行有效的路徑設計和具體實施的步驟規劃上，其中大部分的研究給出的建議多是從宏觀角度進行的論述，而對于待遇水平、繳費率等細節問題則沒有進行深入分析，即使有個別學者提到，但是由于缺乏定量分析與可行性論證，從而顯得研究結果蒼白無力。另外，從文章的內容來看，大多數文章是2009年前的研究成果，所以對于新型農村社會養老保險制度出臺后如何實現統籌的研究較少，時效性較差。

參考文獻：

[1]劉軍偉.二元經濟理論視角下的城鄉養老保險統籌發展路徑研究[J].經濟問題探索，2011（5）

[2]鄭秉文，齊傳君.“大一統”社保改革的未來方向[J].寧波經濟，2009（6）

[3]牛桂敏.建立城鄉統籌養老保險制度的分析與思考[J].天津大學學報： 社會科學版，2010（1）

[4]楊宜勇，顧加佳，顧嚴.統籌城鄉養老保險體系問題研究[J].經濟與管理研究，2007（4）

[5]袁文全，邵海.社會養老保險城鄉一體化的理論基礎與制度設計[J].社會科學輯刊，2009（6）

[6]劉昌平.建立覆蓋城鄉居民的養老社會保障體系的戰略思考[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2008（4）

[7]劉昌平.社會養老保險制度城鄉統籌之路探索[J].社會保障研究，2009（2）

[8]袁彥東，張軍田.構建城鄉一體的基本養老保險制度研究[J].社會科學論壇，2007（6）

[9]童廣印.統籌城鄉社會養老保險制度建設研究[D].山東農業大學，2007

[10]鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案[M].人民出版社，2008（10）

[11]戴衛東.統籌城鄉基本養老保險制度的步驟規劃[J].經濟研究參考，2009（60）

作者簡介：

曹永紅（1980- ），女，山西朔州人，內蒙古財經大學財政稅務學院，講師，研究方向：養老保障基本理論與政策。