我國土地征收制度的立法缺陷與完善

摘要：嚴格規范國家公權力和切實保障公民私權利，是土地征用制度具備合理性和可行性的重要標準。然而，隨著城市化水平的快速提升，我國現行的土地征用制度越來越不能適應社會的發展，弊端日益顯現。從制度層面改進與完善現行土地征收制度是規范政府公權力的運用、保障公民私權利的行使，減少群體性事件、緩解社會矛盾的重要步驟。

關鍵詞：國家征收權 公共利益 公正補償

土地征收是國家利用公權力強制性地將土地國有化，將農用地轉為建設用地的一種途徑。嚴格規范國家公權力和切實保障公民私權利，是土地征收制度具備合理性和可行性的重要標準。然而，隨著市場經濟的迅猛發展和城市化水平的快速提升，我國現行的土地征收制度越來越不能適應社會的發展，制度弊端日益顯現，由此引發的官民糾紛頻頻發生。據浙江省人民檢察院統計的數據，2008年至2011年間，浙江省檢察機關共查辦涉農村土地管理領域案件800余件，其中發生在土地征收開發環節的有316件。就全國范圍而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打著“公共利益”的旗號，通過改變土地利用總體規劃，將基本農田變為未利用地再轉為建設預留地。土地征收的過程中，地方政府、村集體與失地農民之間的利益嚴重失衡，矛盾不斷激化。從制度層面改進與完善現行土地征收制度是規范政府公權力的運用、保障公民私權利的行使，減少群體性事件、緩解社會矛盾的重要步驟。

一、國家征收權的內涵

（一）國家征收權的含義

國家征收權在兩大權威法律詞典——《布萊克法律詞典》和《牛津法律大辭典》——中均有界定。其中，《布萊克法律辭典》將國家征收權定義為：“國家以占有財產或主張權利的方式，或由于消滅財產或嚴重損害財產而實際上取得私人財產；或者在效果上等同于取得私人財產。當政府行為直接地影響或實質上滋擾財產所有人對財產的利用、占有和收益時便構成了征收。”在《牛津法律大辭典》中，國家征收權是指“為了公共的目的，在必需或至少確實需要的情況下，國家最高政權擁有以補償方式強制取得公民財產的權利。”簡而言之，國家征收權是國家為了公共目的而占用私人財產的權力”。

（二）國家征收權的特征

國家征收權的特點可以歸納為以下幾個方面：

1.征收權的權力來源是國家主權

“主權是國家或者共同體所擁有的絕對且永久的權力。” 主權是國家的靈魂，是國家的本質屬性，具有絕對性、永久性、不可侵犯性等特征。征收權是國家主權的具體表現之一，在具備一定條件時，國家可以憑借其主權對私人所有的財產限制甚至剝奪。

2.征收權的實施目的是公共利益

征收權是國家的權力，只能由國家行使。然而，這一權力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基礎上的，因此，國家行使這一權力必須要限制在嚴格的條件范圍之內，征收權的行使必須要有正當性。公共利益是征收權行使的唯一正當理由。個人權利實現的前提是社會公共利益的維護，當公共利益與個人利益發生沖突時，個人利益應當讓位于社會公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，國家才有權力行使征收權限制甚至剝奪公民的私人權利。

3.征收權的行使前提是公正補償

征收權行使的后果是限制或剝奪公民的私人權利，實質上是以犧牲公民的個人利益為代價維護社會公共利益。全體社會成員有義務通過分擔個別公民的利益犧牲緩解被征收公民的損失，以達到公共利益與個人利益之間的相對平衡。可以說，補償與征收是唇齒相依的關系，無補償即無征收。

二、土地征收制度的立法現狀及其存在的問題

（一）土地征收制度的立法現狀

美國、日本、臺灣地區等土地征收制度較為完善的國家或地區都是采用集中立法的方式規范土地征收制度，即制定統一的土地征收法。我國至今還沒有一部統一的土地征收法，土地征收制度散見于《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等法律及地方法規等之中。我國《憲法》第13條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征收并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”

另外，各省市自治區在法律規定的框架內，結合本地區的實際情況都會制定相關的土地征收規范。如浙江省《浙江省土地管理實施辦法》出臺之后，省內各市還會制定相關的土地征收條例等規范。

（二）現行土地征收制度的立法缺陷

1.基本法對土地征收的規范缺乏可操作性

公共利益是一個很抽象的概念，解釋不當很容易造成國家征收權行使的異化。在立法技術上，多數國家采用明確列舉的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三條以列舉的方式列出了三種可以進行征收或者征收的土地房屋的項目，只有符合這三項的事項才被認為具有高度公共性的項目，否則無法通過征收取得土地或房屋。在我國，《憲法》、《土地管理法》等對土地征收的規定只是從基本法的層面肯定了國家享有土地征收權；雖然提到了“公共利益”，但是并沒有對公共利益進行具體界定。過于原則性的規定不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收，導致大量的超出“公共利益”范疇的侵權征收出現。

2.立法對地方政府職能定位不當導致政府在土地征收中權力過分擴張

我國實行市場經濟，土地作為重要的生產要素，應當靠市場配置。然而，我國土地的供應自1998年開始行政手段完全代替了市場配置，土地供應行政化產生了政府壟斷土地一級市場的局面。根據《土地管理法》的規定，在土地征收過程中，被征收土地的農民的補償費直接由政府支付，可見，政府此時充當交易一方主體的角色。基本法對土地征收具體事項規范的過于原則性，使得地方政府承擔制定本地區土地征收管理辦法、實施細則等具體操作規范的工作，因此，地方政府此時充當了立法者的角色。地方政府集立法者、執行者、交易者與一身，權力的異化與過分擴張使得土地征收過程成為腐敗的重災區。

3.立法規定的被征收人權益補償標準過低補償范圍過窄

《土地管理法》中雖有規定征收耕地和其他土地的土地補償費、安置補償費以及附著物和青苗補償費的標準，但在實際操作的過程中，上述相關補償費的具體標準仍要由各省、自治區、直轄市規定。實際上，各地區規定的征收補償標準，既未考慮土地使用權出讓市場價格上漲的因素，又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素，標準過低過于死板，并不能使被征收土地的農民保持原有的生活水平。

我國現行法律將土地征收補償的范圍嚴格限定在土地補償、安置補償及地上附著物和青苗的補償三個方面。顯然，這種土地征收補償范圍是嚴格限定在征收產生的直接經濟損失范圍內，征收所帶來的間接聯系以及延伸的附帶損失均未列入補償范圍。而日本土地征收法將征收經濟損失補償、少數殘存地補償、離職者補償、事業損失補償及延伸的附帶損失補償均納入到補償范圍；另外，德國和臺灣地區也是將直接損失、間接損失及附帶損失都納入到補償范圍之內。對比之下，我國的補償范圍明顯過窄，這對失地農民的合法權益的保障極為不利。

三、土地征收的立法完善

一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的協調和配合，如土地規劃制度、土地流轉制度、土地交易制度、社會保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善無疑是建立健全我國土地征收制度的最重要的環節。

（一）采用列舉的方式明確界定“公共利益”的法律內涵

公共利益是政府行使土地征收權的唯一正當理由，也是國家公權力侵犯公民私人財產權的正當性來源。我國對“公共利益”的現有規定屬于概括式規范，較為原則，過于籠統，政府行使征收權的具體事項基本無法可依，難免導致征收權行使的異化。事實上，在我國，正是因為“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府濫用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯農民土地權益，導致良田變成荒地，農民被迫離開家園的現象頻頻發生。因此，我國立法應當在現有概括規定的前提下，具體列舉出屬于“公共利益”的事項，將政府的征收行為嚴格限制在法定范圍之內，從法律層面切斷征收權力濫用、異化的源頭。

（二）明確土地補償事宜的立法規定

土地補償是土地征收制度的核心環節，合理規定土地補償的各項事宜既能最大限度的安撫失地農民，減少征收的阻力，也能為失地農民將來的生活提供保障。對于我國而言，應當從立法的角度，加大土地補償的力度。第一，提高土地補償標準，使得農民能夠維持原有的生活水平；第二，擴大土地補償的范圍，將間接損失和延伸出的附帶損失一并納入到補償范圍之內；第三，明確補償的收益主體，改變將補償費用發放給村集體組織，再由村集體組織分配給農民的做法，將補償費用的收益主體明確為失地農民。減少中間環節，更有利于保障農民的合法權益。第四，明確土地征收的司法救濟制度，政府在土地征收過程中處于明顯的強勢地位，農民屬于較為弱勢的群體，引入司法救濟制度，能夠有效制約和糾正違法的土地征收行為，保障農民的合法權益。

（三）采用集中立法的模式建立統一的土地征收法

國際上通行的土地征收法的立法模式有兩種：分散式立法與集中式立法。其中，集中式立法更具優越性，也更符合我國的基本國情。

第一，集中式立法模式有利于統一和明確立法目的；第二，有利于減少甚至避免不同位階規范之間的法律沖突和矛盾，維護法律的權威和嚴肅性；第三，我國現行的土地所有制是國家所有和集體所有的公有制形式，在集體土地所有權自身不完善、中央政府與地方政府之間的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈現出異常的復雜性，集中式立法更有利于應對這種復雜的局面。

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作者簡介：

蔣海燦（1968- ），男，浙江省杭州市蕭山區人民政府新塘街道辦事處。