對《環境保護法》修改原則的思考

代 杰

(中國政法大學 民商經濟法學院，北京 100088)

《環境保護法》自1989年頒行以來，至今未做修改。然而，隨著經濟社會的發展，要求修改《環境保護法》的呼聲越來越高。2012年8月31日全國人大常委會公布了《中華人民共和國環境保護法修正案草案》(以下簡稱草案)，向社會公開征求意見。該草案修改幅度很大，涉及的條文多達26條。然而，《草案》所闡述的修改思路不夠清晰，定位不夠準確，與新時期環境保護工作面臨的形勢和要求還有較大距離。[1]學者研究《環境保護法》修改問題時，往往重視對修改內容的探討，忽略了《環境保護法》修改的原則，以致立法者對《環境保護法》的修改難以從整體上把握。

《環境保護法》修改的原則是立法者在從事《環境保護法》修改這項立法行為時所應當遵循的原則。《環境保護法》修改的原則與對《環境保護法》的原則的修改是不同的。《環境保護法》規定了幾項原則，例如預防原則、協調發展原則、公眾參與原則等。[2]對上述這些原則的修改屬于法律內容的修改，如草案“一、……使經濟建設和社會發展與環境保護相協調”，這就將《環境保護法》第4條確立的環境保護與經濟建設和社會發展相協調原則改為經濟建設和社會發展與環境保護相協調原則。[注]環境保護與經濟建設和社會發展相協調一般被表述為協調發展原則，而經濟建設和社會發展與環境保護相協調原則一般被稱為環境優先原則。二者的區別在于：當環境保護與經濟建設和社會發展發生沖突時，前者要求環境保護做出讓步，而后者要求經濟建設和社會發展讓步。可參考王燦發：《重大環境污染事件頻發的法律反思》，載《環境保護》2007年第17期。而《環境保護法》修改的原則是告訴立法者在修改《環境保護法》時總體上應當怎么做。本文所要做的就是探討《環境保護法》修改的原則，以期為立法者修改《環境保護法》提供幫助。

一、更加嚴格地保護環境資源

更加嚴格地保護環境資源，是指在環境資源立法(包括對《環境保護法》的修改)時，應當提高對環境資源保護的必要性和重要性的認識，污染排放和資源開發的規則和制度總體上應當越來越嚴格。更加嚴格地保護環境資源原則是《環境保護法》修改的最基本原則，為《環境保護法》的修改奠定了基調。

之所以應更加嚴格地保護環境資源，原因在于：一方面隨著經濟的快速發展，我國環境污染和資源破壞的形勢越來越嚴峻。近十多年來隨著我國工業化進程的加速, 由環境污染、生態破壞而引發的災害日益頻繁, 引起了人們的廣泛關注。[3]環境資源問題越來越成為經濟社會發展的瓶頸。要促進經濟又好又快發展，就必須保護環境資源。另一方面，隨著社會生活水平的提高，人民群眾對其生產生活環境提出了更高的要求，而越來越嚴峻的環境污染形勢卻不能滿足群眾的這種要求。為了保障社會的和諧穩定，就必須更加嚴格地保護環境資源。

為了更加嚴格地保護環境資源，必須把握好以下幾點：第一，從排污者的角度看，對污染物排放的要求更加嚴格。例如污染物濃度更低，總量更小，排污責任更重。自然資源開發的許可要求更高，破壞自然資源的責任更重。第二，從監管者的角度看，監管體制應當更加集中和統一，環境保護行政主管部門的獨立性更強，執法權更大。第三，從受害者的角度看，環境維權的程序和實體規則應當對受害者更加有利。第四，從社會公眾的角度看，公眾參與環境資源保護的渠道更加通暢。第五，從環境本身說，更加重視環境修復，增加生態損害賠償。

更加嚴格地保護環境資源并非無視環境資源開發利用者的權利。開發利用環境資源可以創造社會財富，產生更多的就業機會。因此，更加嚴格地保護環境資源就需要有一個度。如何把握這個度，可以從以下幾點入手：第一，不能以保護環境資源為名攫取部門利益甚至私人利益。例如，肆意提高排污費征收標準，或者增加不必要的審批環節。第二，認識到最佳可得技術和最佳可用技術之間的區別，最佳可得技術是在現有科技條件下最有利于環境保護的技術，而最佳可用技術則是經濟可行條件下可以采取的最有利于環境保護的技術。有些技術雖然科技上可行，對環境保護最有利，但成本太高，不宜硬性要求排污單位采用。第三，不能違反基本的公平正義原則。環境法的任何規則和措施，都不能違反人們普遍公認的正義標準。例如不加限制的環境侵權懲罰性賠償，會嚴重加劇排污單位的負擔，在導致財產損失的情況下反而使得受害者利益增加。

二、更加重視對公民權益的維護

《環境保護法》的修改應當更加重視對公眾和受害者的權益維護，其人身權、財產權和環境權益都應當得到更加嚴格的保護。

法律是調整社會關系的規范，《環境保護法》也不例外。《環境保護法》的缺失使人民群眾在環境資源方面的正當利益訴求得不到滿足，以致環境污染事件屢發。有數據顯示：自1996年來以來，環境群體性事件一直保持年均29%的增速。重特大環境事件高發頻發。[4]因此，《環境保護法》修改的第二個原則就是更加重視對公民權益的維護。該原則從主體上講包括兩個方面：第一，重視對公眾權益權利的維護；第二，重視對受害者的權益維護。

1．公眾參與環境保護。環境屬于公共物品(public goods)，環境污染可能對不特定社會公眾的利益造成了侵犯。因此，公眾期望環境得到保護，也愿意投身于環境保護之中。公眾參與也是提高環境保護工作質量和效率的重要方面，能夠督促相關主體履行環境保護的相關義務。然而，環境保護公眾參與絕不能停留在口頭上，而是要有規則和制度來落實。《環境保護法》沒有直接規定公眾參與。 建議《環境保護法》增設一章“公眾參與”，其內容主要包括公眾的環境知情權、公眾參與環境決策、公眾環境訴權。[5]

(1)公眾的環境知情權。知情權具有憲法基本權利的位階。[6]環境知情權是指社會成員依法享有獲取、知悉環境信息的權利。[7]《環境保護法》的修改應當吸收《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》的成功經驗，明確規定公眾有權獲取環境信息，并對行政機關應當主動公開的環境信息和企業應當主動公開的環境信息進行列舉式規定。在列舉時，盡可能放寬應當公開的環境信息的范圍，并簡化程序。還應當對公眾獲取環境信息受阻時的救濟等予以規定。

(2)公眾參與環境決策。公眾參與環境決策主要體現于環境影響評價，其主要制度淵源是《公眾參與環境影響評價暫行辦法》。該辦法在運行中暴露出很多問題，《環境保護法》的修改應予以注意，并完善。首先，公眾參與環境決策的范圍不能局限于環境影響評價，《環境保護法》應當拓寬公眾參與環境決策的范圍，對諸如重大處罰決定，環境保護規劃的制訂等都應當聽取公眾意見。其次，嚴懲弄虛作假。一些單位在公眾參與中偽造公眾意見，而公眾真實的意見得不到表達和反映。對此，一方面要采用更加透明的公眾參與形式，如聽證會等；另一方面要實行更加嚴格的懲罰機制。 再次，保障公眾參與的效力。一些環境事項雖然聽取了公眾意見，但是做出決策部門并不采信公眾的意見，更不將其作為決策的依據。因此，《環境保護法》應當規定，公眾的意見應當作為環境決策的依據。決策部門未采信公眾的意見，或者做出的決策與公眾意見相悖的，應當說明理由，公眾對此不服的，可以申請行政復議或者向人民法院提起訴訟。

(3)公眾環境訴權。公眾有權對環境污染與破壞問題訴諸司法。[8]公眾環境訴權包括三個方面：第一，私益訴訟，即行為人實施了污染或者破壞環境的行為，導致他人人身、財產或其他合法權益遭受損失的，受害者有權提起訴訟。對此，可參見下文受害者救濟的內容。第二，公眾的環境信息獲取權、參與權實現受阻的，相關公民有通過訴訟方式獲得救濟的權利。第三，公民訴訟，也就是人們常說的公益訴訟。《民事訴訟法》2012年修正案通過之后，正式確立公益訴訟制度，并將環境污染作為其主要適用領域之一。 因此，在修改《環境保護法》時，首先必須落實《民事訴訟法》對公益訴訟的規定。對公益訴訟的原告及其順位、訴訟請求、所獲賠償金的使用等問題作出規定。其次，賦予公民在環境信息獲取、參與環境決策受阻時的起訴權。

2．受害者救濟。從法治運行的角度來看，受害者救濟的主要渠道是司法救濟。然而，在我國, 環境侵權訴訟十分艱難已是不爭的事實, 環境維權案件起訴難、取證難、勝訴難、執行難。[9]首先，起訴難。大量的環境侵權案件立案門檻過高[10]，而環境案件的被告往往是大公司、大企業，實力雄厚，對地方的利稅貢獻大，而且還解決了很多人的就業問題。不少企業的老板還頂著人大代表、政協委員的光環，以這些單位為被告的案件往往很難被立案。其次，取證困難。排放污染物的證據一般都掌握在排污單位自己手中，而受害者往往是普通民眾，在財力、信息、專業知識等各方面都處于劣勢，也不能進入到排污單位廠礦內取證[11]，如果得不到環保部門的支持和幫助，一般是難以獲取有力證據的。再次，勝訴難，雖然我國《侵權責任法》等相關法律規定了環境污染責任無過錯、舉證責任倒置，可是在司法實踐中，一些人卻無視這些規定，要求原告舉證證明被告的過錯、排污行為與損害后果之間的因果關系等。因此，原告要想勝訴非常困難。最后，執行難。環境污染的受害者眾多，索賠金額巨大，企業大多難以支付。而被判敗訴的企業，多數已經資不抵債，難以為繼，受害者即使能拿到一張勝訴判決書，實際意義也不大。

因此，《環境保護法》的修改必須進一步重視對受害者的救濟。首先，明確列舉原告的證明義務和被告的證明義務。雖然《侵權責任法》規定了舉證責任倒置，但是并不意味著原告沒有任何舉證義務，明確原告的舉證義務不僅有利于法律適用，也可以避免一些人恣意歪曲法律損害受害者的利益。原告的證明義務包括：(1)被告排放污染物和污染物到達受害區域；(2)原告遭受損害；(3)污染和致害之間的初步因果關系。如果該初步因果關系通過常識可以判斷的，原告免于此項證明義務。如果不能通過常識判斷的而需科學證明的，則應當經過科學鑒定。其次，推進環境訴訟中的先予執行制度。[11]環境訴訟特別是受害者人數眾多的環境群體性訴訟中，原告要求先于執行醫療費的，人民法院應當許可。原告要求被告暫時停止排污的并提供擔保的，人民法院應當許可。再次，推進環境污染責任保險制度。環境污染責任保險, 就是以排污單位發生的事故對第三者造成的損害依法應負的賠償責任為標的的保險。[12]可能向環境排放污染物的單位，在設立時必須繳納一筆環境責任保險金，一旦該企業造成了污染，受害人可以通過環境責任保險來獲得賠償。保險賠償金額不足以彌補受害者的損失的，受害者可以就不足部分向排污單位請求賠償。

三、推進《環境保護法》的有效執行

法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從, 而大家所服從的法律又是制定得良好的法律。[13]目前我國法治領域最為突出的問題之一是有法不依，以權壓法。這在《環境保護法》執行中尤為突出。[14]例如基于本地經濟發展的要求、解決就業的壓力，甚至是某些官員的不正當利益，環境保護的口子被打開，高污染、高能耗的企業被允許生產經營。一些嚴重污染的企業即使在曝光之后仍然繼續開工運營，這不能不說是地方保護的結果。

《環境保護法》的執行效果不佳。政府仍然是將環境保護作為一個問題對待的，其執法目的是將問題解決，將事情抹平！比方說，有群眾上訪反映環境污染問題，就將上訪群眾遣送回家。或者讓排污單位拿出一筆錢作為補償金，支付給受害群眾，就算是把問題給解決了，而非讓排污企業停止排污，或者治理污染物。這樣的處理方式只是暫時壓下了問題，環境污染問題仍然沒有得到解決，排污行為仍在持續，環境仍然在被污染，人民群眾仍然在受到毒害！政府的威信不能樹立，群眾對政府不信任，法治被踐踏。

應當說《環境保護法》的很多制度本身不可謂不嚴格，但我國環境執法“內憂外患”的局面制約了環境法治發展。[15]這一方面是環境保護執法方面的問題，例如環境保護行政機關的執法權限和執法能力不足，受制于地方黨委和政府。另一方面是環境保護法律制度本身不合理，有些制度設立就不鼓勵其被執行。例如人們常說的環境保護違法成本低，守法成本高的問題，就是我國的環境違法的懲戒機制不完善導致的。《環境保護法》的修改，應當重視環境保護法的執行，不能讓《環境保護法》淪為沉睡的法。

因此，執法者首先應當轉變執法理念，不能為了抹平問題而執法。為此必須革新政府的政績觀和考核制度，提高環境保護在政績考核中的分量，實施重點區域的目標責任制。其次，必須增強環境保護執法主體的獨立性，繼續推進環保大部制改革，試行環保垂直管理，從而減少地方保護的影響。還必須強化行政機關執法的監管措施。草案在這方面做了很多的工作，比方說增設一章“監督檢查”，專門規定《環境保護法》的執行機制，這是值得肯定的。除此之外，還需賦予環保機關更多的執法權限，如限期治理未達標的單位關停決定權等。最后，更加合理的設計環境保護制度，從正反兩個層面讓排污者主動履行義務。例如，在環境侵權方面，增加懲罰性賠償制度。在環境責任方面，試行按日計罰制度等。還必須強化公眾參與和公眾監督。[16]

四、結 論

《環境保護法》的修改要取得令人滿意的成就，就必須找準定位，看準方向。《環境保護法》的修改應當出于更加嚴格地保護環境資源，這個大方向是不能動搖的。更加重視公民權益的維護，這是減少環境糾紛，維護社會和諧穩定所必須的。已經制定的法律得不到執行，執法效果不佳是我國法治領域的問題，更是《環境保護法》的問題，采取切實措施，推進環境保護執法也是立法者應當把握的。因此，本文以為，《環境保護法》的修改還有很多工作要做，不是一蹴而就的，更加不能當作一項政績工程來做，必須深入研究，科學立法。

[參 考 文 獻]

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