對教育均衡發展背景下我國學校布局調整決策的探討

陳 宇

(黑龍江藝術職業學院，哈爾濱150080)

學校布局調整，是指以一定目的或客觀原因為先導的、一定區域內學校規模、學校數量及學校位置的變化。隨著教育公平理念的深入，2001年3月20日，國家發布了《教育部、財政部關于報送中小學布局結構調整規劃的通知》，正式拉開了我國大規模學校布局調整工作的序幕［1］。此項工作取得了明顯成就，但也隨之衍生了許多社會問題與矛盾，亟待解決的同時也越來越需有關部門對這一決策進行深入思考。

一、當前學校布局調整決策存在的問題

“決策是指組織或個人為了實現某種目標而對未來一定時期內有關活動的方向、內容及方式的選擇或調整過程。”［2］學校布局調整決策實施以來，凸顯出這樣一些問題:

第一，決策的效用不十分明確。這主要包括，許多教育部門雖以“擴大辦學規模和提高教育質量”為意圖，但嚴格的實證分析的缺乏導致了撤并結果能否達到預期效果的不確定性;同時，對撤并的損益分析不夠明確，在撤并方案制定時只算政府賬本而沒有將農民的損益考慮在內;另外，撤并的程序為“教育局提案——政府批準執行——學校和鄉政府推行”，這種看似合理的操作程序實際是不符合科學路徑的，它把學校布局調整行政化了，缺乏專業化的統籌預測，最終導致問題頻出。

第二，決策的主體較為單一。學校布局調整采用的幾乎都是以政府為主導的“自上而下”的模式，缺乏其他群體參與的“自下而上”的過程，特別是農民群體，他們缺乏知情權、參與權和決策權。同時，學校布局調整涉及許多利益相關的主體，而在決策時卻僅依照單一主體的意愿進行，這種做法勢必會損害其他決策主體的利益，也容易導致決策失誤。

第三，決策的方法過于簡單。在決策方法上，主要以經驗決策為主，缺乏科學化的統籌預測與方案設計，而學校布局調整的決策對科學化是有著強大訴求的，經驗決策往往導致撤并的成效模糊化，撤并的結果問題化［3］。

二、當前學校布局調整決策導致的問題

學校布局調整在當前這種決策模式下，諸多問題日益凸現:

首先，從學校及教師角度而言，進行布局調整后，一方面，一些學校需要寄宿辦學，負擔加重，缺乏后續配套資金致使學校債務頻增，負債發展隱含重重危機;同時，學校布局調整也加大了學校管理的難度，如班級規模過大給班級管理帶來困難，路途遠導致非寄宿學生遲到現象增多甚至部分學生輟學，調整后的學校校產糾紛難以解決，寄宿條件較差等。另一方面，學校布局調整后將非在編教師和工勤人員予以清退，作為教育活動的主要參與者，一線教師工作壓力過大，師資隊伍建設亟待加強。

其次，從家庭及學生角度而言，一方面，學校布局調整后，路途遠致使相當一部分學生需要寄宿，交通、飲食、住宿等必然加重家庭的經濟負擔;同時，家長還要擔心學生在上學途中和學校的安全，學校撤并后非寄宿生上學要么步行要么乘坐交通工具，這無疑帶來了交通安全隱患;另外，學校治安人員的數量不足、飲食安全問題突出等也加大了學生在校的安全風險;另一方面，學校布局調整后上學路途遙遠客觀上造成了部分學生上學遠、上學難的問題，增加了學生的輟學隱患。另外，學校布局調整后，寄宿學生遠離父母，這其中低年段學生生活自理能力較差，在仍需要父母悉心照顧和心理關愛時情感需要得不到滿足，并且布局調整后部分家長對學校產生依賴心理，忽視了學生的家庭教育，缺少家庭教育的配合，對學生的身心健康成長十分不利［4］。

三、當前學校布局調整決策亟須科學化和民主化

針對上述學校布局調整所帶來的問題與矛盾，許多解決對策相繼提出，如完善學校布局調整的后續配套建設，有效解決撤并后的交通安全問題等。然而，學校布局調整作為一項十分復雜的教育現實問題，僅從現存的問題思考對策是不夠的，應該從學校布局調整這一決策的科學性和民主性出發，對其進行本源性的探究，才能減少學校布局調整問題的產生。

(一)學校布局調整決策的科學化

學校布局調整決策的科學性，即撤并應遵循客觀規律和現實條件進行。實現學校布局調整決策科學化，是因為:其一，此決策涉及包括教育學、心理學、經濟學、統計學和公共管理學等眾多學科的專業知識，綜合性很強，超出了任何個人的經驗，僅憑經驗決策必定無法解決;其二，此決策的影響因素、涉及的主體眾多，極為復雜，且需較強的預見性;其三，此決策會帶來一定的風險(如交通風險、由撤并導致的輟學風險)，需對風險進行精確且細致的度量與分析。以上均決定了學校布局調整需通過科學化決策路徑才能很好地得到解決。

而實現學校布局調整決策科學化，則要求:第一，對學校布局調整做系統而理性的分析，明確什么樣的學校布局是合理的，準確把握有關學校布局調整的各層面信息，為其科學決策奠定基礎。第二，做好學校布局調整的建校規劃。限制學校布局調整的條件很多，如教育資源的條件，因此何地建校是合理的，是一個受特定條件限制的規劃問題，可用科學的方法對其進行統籌和解決。第三，借鑒其他國家和地方關于學校布局調整科學化的成功經驗。學校布局調整在一定程度上反映了學齡人口減少的趨勢，而許多國家和地區人口減少趨勢的現象要遠早于我國內地，其學校布局調整的步伐也要先于我國內地，如日本、美國和我國臺灣地區，其學校布局調整均在科學決策上進行了積極的嘗試，這可為我國學校布局調整決策提供很好的借鑒。

(二)學校布局調整決策的民主化

決策科學化是主體利用專業的科學知識對事物整體全面把握、統籌，進行決策，民主決策則是讓利益相關主體充分參與決策，通過決策自己能正確地決定自己的事情。學校布局調整決策關系眾多利益群體，為了協調眾利益群體各方面的利益，以及加強眾利益主體之間的對話與合作，使各方利益主體能從沖突走向和解，從矛盾走向理解，民主化無疑是最為直接的方式。

然而，學校布局調整政策的民主化是否能夠進行，影響因素是多方面的，不僅取決于決策主體有沒有能力參與決策，還取決于決策主體有無參與決策的意愿，以及有無參與決策的內在動力，有無合法合理的方式進行決策參與等。唯有滿足以上所有條件，決策民主化才能得以順利進行。而不同于以往的是，當前進入義務教育階段的學生家長主要是80后，他們成長于義務教育普及的年代，這決定了他們的文化素養大不同于以往農民，加之當前網絡的普及，更使得他們的眼界要遠遠寬于以往任何一代農民。因此，他們有能力以民主的方式參與學校布局調整決策。同時，作為新生代的農民，他們具有較強的權利意識，也非常注重下一代的培養，對于學校布局調整十分重視，有很強的愿望參與到決策中去，所以，這種進行民主決策的內在動力是存在的。加之學校布局調整決策方案的開放性和決策的合法性、參與方式的多樣性，無疑為決策民主化的順利進行創造了條件。

學校布局調整決策的科學化、民主化為解決一系列學校布局調整問題提供了可資借鑒的理論方法，但鑒于各地情況各不相同，要使決策切實有效，還應因地制宜。

［1］吳亞林.義務教育學校布局:10年來的政策回顧與思考［J］.教育與經濟，2011，(2):14 －18.

［2］劉善槐.農村學校布局調整決策的科學化、民主化與道義化研究［D］.長春:東北師范大學碩士學位論文，2012.

［3］雷萬鵬.義務教育學校布局:影響因素與政策選擇［J］.華中師范大學學報:人文社會科學版，2010，(5):155－160.

［4］龐麗娟，韓小雨.農村中小學布局調整的問題、原因及對策［J］.教育學報，2005，(4):90 －95.