程序公正方能聽“正”

文/董妍

程序公正方能聽“正”

文/董妍

在聽證會制度被引入中國之初，公眾對此寄予厚望，希望能夠通過這項制度，實現政府決策科學民主以及民眾參與管理社會公共事務的美好愿望。然而，近幾年來有關聽證會發生的接二連三的怪象，讓民眾不禁疑惑，聽證會究竟是公眾監督發言、參與管理社會事務的平臺，還是有關部門糊弄民意的皮影戲。聽證會的凝聚力和公信力不斷下降，民眾參與的熱情不斷下降，甚至出現聽證會無人報名的情況。

以近年來舉辦最多的價格調整聽證會為例，“逢聽必漲”或者“逢漲必聽”之所以倍受詬病，并非僅僅因為其漲價的結果。事實上，漲價也好，降價也罷，關鍵是這種漲價或降價的結果，是否建立在真正尊重民意、受民意約束的程序之上。假如人們連可以觀察到的程序公正都無法保證，還有什么理由要求他們去信任聽證會呢？

聽證會的前世今生

聽證會制度起源于英國，原本指法院在審判時以公開舉行的方式聽取證人和當事人的意見，以保證審判公平，從而確保司法正義，這種聽證制度被稱之為司法聽證。后來，聽證制度從英國傳到美國得到了進一步的完善。在英國，聽證制度包括兩個程序規則，第一，聽取對方的意見；第二，不能做自己案件的法官。

聽證在美國是極為普遍的現象，大大小小的決定一般都要經過聽證或公聽會，然后大家廣泛討論，辯論，各界發表意見。美國聽證制度的完善和成熟主要體現在國會的立法聽證和行政部門的行政聽證。美國聽證制度范圍幾乎發展到無所不包的程度，立法聽證不僅涉及到公法領域，如環境保護、青少年犯罪等；而且還包括私法領域的法案；更有與高科技有關的法案（克隆人、電子商務）也通過聽證會來收集相關信息，以實現立法的合法和合理。

我國憲法雖然沒有關于聽證制度的明文規定，但是我國的《行政處罰法》 《價格法》《立法法》和《行政許可法》《旅游法》等法律法規，均在不同領域為聽證制度的相關內容作了規定。1996年10月1日開始實施的《中華人民共和國行政處罰法》首次以立法的形式對聽證制度加以規定，是我國最早規定聽證制度的法律，使行政相對人在行政決定確立之前，有權發表自己的意見，避免事后行政救濟的制度性缺陷。1997年12月29日審議通過的《中華人民共和國價格法》明確了價格聽證制度，以法律的形式保證人民群眾對政府價格主管部門的定調價格監督。政府價格決策過程的公開、透明，允許社會公眾的參與，有助于提高政府定價的社會認同度和支持率，降低了實施成本。2000年7月1日生效的《中華人民共和國立法法》將聽證制度引入立法領域，對我國的民主和法治建設具有重要的價值。在《立法法》頒布以后，各地方部門也相應制定立法聽證規則，對地方立法聽證活動的規范化和常規化具有重要意義。

然而，隨著聽證會逐漸進入民眾視野，人們發現某些聽證會只“聽”不“證”，請來代表也多與各種利益集團有各種千絲萬縷的聯系，讓聽證會徒有虛名，所獲效果適得其反。即便在一些事關民眾冷暖溫飽的問題上，我們也極少聽到維護弱勢群體的聲音，民眾的冷漠與反感也就在情理之中了。

聽證會為何“靜悄悄”

由于缺乏嚴謹的程序制約，在實踐中經常會出現，聽證會時間公布過晚，導致利害關系人沒有充足時間準備材料；信息不對稱，導致處于弱勢地位的利益相關人沒有足夠證據進行利益博弈；聽證會的組織者有既當裁判又當運動員的嫌疑……這一切使得我國聽證制度的實施并沒有實現預期的促進社會公正的效果，社會公眾不能有效參與決策過程和發表自己的意見。許多公眾認為，聽證會自己去了就是一個擺設，去了只能“打醬油”，參與的熱情越來越低。

目前，我國尚未有統一的行政程序法典來規范行政聽證，有關規則由國務院的職能部門和地方政府自行制定，由于缺乏具體而嚴格的程序和規則，聽證會隨意性大、透明度低。聽證的過程和聽證的相關資料都缺乏公開性，對于未采納的意見也沒有給出令人信服的理由。對于召開的聽證會，很多公眾只是事后從電視、報紙上得到只言片語的信息，知道又進行了哪項聽證。這是因為在聽證會開始前，主辦方沒有采取更多的積極途徑以引起廣大民眾的廣泛關注，讓更多人知道聽證會的消息。

聽證會最飽受爭議的，莫過于聽證會代表的產生問題。有自愿報名參加聽證會的代表說過這樣一個現象：聽證會代表報名的消息，都是登在報紙的邊角位置，極不醒目。此外，按照現行《政府制定價格聽證辦法》，聽證會參加人員的產生方式有3種，公民自愿報名、隨機選取只是其中一種，另兩種方式是有關部門或組織推薦以及價格主管部門聘請。按照現行規定，自愿報名比例只占聽證會參加人總數的2/5，少于一半，而后兩種方式產生的代表，本身產生途徑就缺乏公正客觀性。由于聽證會參加人員的范圍過分依賴有關部門的預先判斷，可能使一部分利益受影響但是卻沒有被考慮到的主體喪失參與聽證的機會，聽證會結果很容易就變成了“聽漲會”。

聽證會的主持人和組織者缺少獨立性、中立性，聽證會的主持人通常在聽證會的過程中處于主導地位，這樣的主導地位也決定了其人員的確定必須慎之再慎，然而《行政處罰法》只是簡單地規定了行政聽證主持人不能是行政調查人，當事人申請回避時聽證主持人要予以回避而已。其他的法律法規更是很少涉及到任職資格、職業保障和禁止單方面接觸等的聽證主持人制度。大部分情況下，是由行政機關首長或行政機關指定的人員來擔任主持人，很難保證能夠獨立地做好主持工作，也使公眾對整個聽證程序的公正性產生質疑。在實際運行中，行政聽證的組織者，往往與聽證申請人關系密切。價格聽證會由物價部門組織召開，要求組織者放棄自身既得利益，以公眾意見為主，這本身就帶有一定的矛盾性。

程序公正才是真公正

現行聽證會之所以走調變味，不能確保“公眾參與”真正發揮應有作用，很大程度上在于程序的規范、透明等細節的公正上存有紕漏。只有在程序公正的前提下，“聽證會”才能成為民主決策的重要組成部分。從根本上說，聽證會制度也許不能從根本上解決利益平衡問題，但只要聽證會的召開公開透明，遵循基本規范，程序得到保障，它就體現了其應有的價值。

在制度的建設上，國家應當制定法律法規確立統一的聽證規則，明確規定有關聽證的具體制度、原則和程序，各方當事人的權利義務、對聽證的監督、對違反聽證法律程序的懲罰和救濟等等。采用統一的聽證規則有利于保證法治的統一，也有利于公眾熟悉聽證規則，更好、更方便地參與決策，實現決策的民主化和科學化。

信息公開透明是召開聽證會的基本要求，只有公開透明，才能做到公正和客觀，聽證過程要面向公眾，接受公眾的監督，否則，就很容易被相關利益集團暗中操縱，流于形式。主辦方應當想盡一切辦法，做到廣開言路，讓公眾在第一時間得到關于聽證會的確切消息。同時，聽證事項相關背景資料要提前在網上或媒體上公開，讓公眾事先了解聽證所涉及的事項，使聽證代表在收到聽證通知后擁有一段時間進行必要的社會調查，以保證其所陳述的觀點是經過調查之后的民意。

聽證代表是聽證會順利召開的重要組成部分，聽證代表要能廣泛代表與議題相關的社會公眾，更重要的是能充分表達對議題的意見和建議，參與辯論，使得議題得到修改和完善，這樣才能保證聽證會的實效。聽證參加人應包括專家學者，以保證聽證會議題討論的科學性和專業性。除了公眾參與和所選代表的廣泛性，“平等參與”也是程序公正所要重點關注的環節。在決策過程中，應該讓公眾真正成為利益博弈的主角，與政府平等協商、交流。

聽證會只有由獨立的、超越于各種利益關系的機構主持，才能真正傾聽來自民間的聲音。聽證主持人在整個聽證程序過程中起到關鍵的引導作用，他的公正和中立對整個聽證會的成效有至關重要的作用。聽證主持人應該具備獨立第三者身份，才能保證聽證的公平合理，實現聽證的價值。我國可以嘗試培養一支相對獨立、固定的聽證主持人團隊，為了保證聽證主持人的中立，應該在法律上明確規定主持人的獨立身份地位，明確其任職資格以及肩負的法律責任。

責任編輯/鄭潔