農民工市民化的困難和障礙

宋智勇

十八大報告指出:“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”江西省也正在積極穩妥地推進新型城鎮化建設，推進農業轉移人口(農民工)市民化是新型城鎮化的重要內容。那么，推進農民工市民化的困難和障礙在哪兒?如何解決?帶著這些問題，筆者在江西多個地市調研，并與農民工群體交流、訪談。

一、農民工市民化的必要性和緊迫性

(一)江西的城鎮化水平仍然較低

新世紀以來特別是江西實施新型城鎮化戰略以來，江西的城鎮化得到快速發展。截止到2012年年底，江西城鎮化率達到47.5%，與2000年相比，城鎮化率增長了19.83個百分點。但與全國相比，江西的城鎮化水平仍然較低，總體實力不強，在全國區域城鎮體系中處于相對落后的位置。2011年，江西城鎮化水平45.7%，仍低于全國同期平均水平5.57個百分點(參見表1)，位列中部地區第3位。

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(二)土地擴張速度和人口擴張速度不相匹配，土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度

以21個設市城市為例，2005年年底江西21個設市城市非農業人口557.19萬人，建成區面積663.57平方公里;2011年江西21個設市城市(不包含共青城)城區戶籍人口785.42萬人，建成區面積1005.87平方公里;2006-2011年間江西21個設市城市人口增長了40.96%，而建成區面積增長了51.58%。

(三)農民工市民化意愿強烈

當前，江西省新型城鎮化進入一個新階段:由作為生產要素的勞動力城鎮化轉向以人口、家庭為主的城鎮化。第一代農民工進城務工經商主要以賺錢為目的，他們中的大多數并未想異地安家落戶，落葉歸根是他們大多數人的想法。隨著新生代農民工逐漸成為農民工的主體，城鎮不僅是打工賺錢的目的地，也是生活定居的目的地。以城鎮為定居目的地的、家庭為主的城鎮化拉開了大幕。這意味著新階段的城鎮化，不僅要提供勞動崗位，更要提供城市居民生活的所有條件，包括住房、學校、醫療機構以及社會保障等等。農民不只是為打工而進城，而是舉家遷徙進城，正式成為城鎮居民。

二、進城農民工市民化的困難和障礙

農民工進入城市后難以定居變成城市人口。調查表明，多數農民工特別是新生代農民工想在城市定居，但他們對自己和家庭在城市定居的預期比較悲觀。調查顯示:農民工群體在城市定居的困難和障礙主要表現在以下幾個方面:

土地問題。許多想在城市定居的農民工并不愿意放棄土地。國務院發展研究中心的一項調查顯示，84%的農民工希望進城后能定居并保留承包地，各年齡組農民工保留承包地意愿都很強烈。參加本次調查的農民工，有46%的人希望能“保留承包地，自家耕種”;27.2%的人希望能“保留承包地，有償流轉”;10.4%的人希望能“入股分紅”的方式處置;2.6%的人表示“給城鎮戶口，無償放棄”;6.6%人表示“給城鎮戶口，有償放棄”;另外7.3%的人希望有其他方式處置。農民工不愿意放棄土地，一是因為土地的收益。近年來，隨著城市建設和公共建設步伐加快，城郊土地的價值不斷飛漲，一畝地的土地補償費用從最初的幾萬漲到現在的十幾萬元。如果農民工轉成城市戶口，就意味著喪失土地經營權，不僅享受不到政府補貼，與土地相關的所有實惠都要失去。即使是偏遠的農村，土地也有不少的收益。隨著國家惠農政策的推行，農民得到的實惠日益增多。現在，在農村種田，不要交稅，還有種糧補貼、種子補貼等各種補貼。即使自己不種地，轉包給別人種，一畝田一年也有400-500元。購買家電、農機還有優惠。二是想留退路。大部分進城務工人員由于自身文化水平低、務工技能差等現實原因，工作常常不是很穩定，如果退出承包地和宅基地，又沒有養老保險，將導致今后的生活沒有保障，使得農民工既不愿困守土地，又不愿舍棄手中土地經營權。他們將土地作為“退而謀生”的手段，總抱著“萬一在城里混不下去，還可以回家務農”的想法。

就業問題。主要表現在三個方面:一是就業困難。不管是在大城市、中等城市、小城市或者是城鎮，要想在城市定居下來，不管是務工還是經商，都必須有事做。雖然近年來江西經濟發展很快，創造了大量的就業崗位，但相對于龐大的農民工群體來說還不夠，還有部分農民工就業困難。就業困難無疑影響農民工及其家庭在城市定居;二是工作不穩定，流動性強，影響進城農民工定居。大多數農民工是流動就業，他們在不同的單位和地區之間頻繁流動，導致他們難以在城鎮定居;三是擔心失業或失業后找不到事做。現在招工絕大多數都有年齡限制，一般是16歲以上，45歲以下。進城農民工擔心年齡到了40、50歲后工廠不要了，找事做又找不到，以后無法在城市生活。

收入問題。農民工收入低，制約他們在城市定居。統計數據顯示，2012年二季度末，江西省農村外出從業勞動力人均月收入為1885.71元。從省內外角度看，外出在省內從業的勞動力人均月收入為1730.46元，在省外的勞動力人均月收入為1942.35元，收入明顯偏低。此外，近年來城市物價和房價不斷上漲，高額的房價與不斷上漲的物價使得城市生活成本增加，生存壓力不斷增大，使得多數進城人員難以實現落戶生根的意愿。

住房問題也是制約在城市定居的重要困難和障礙。雖然各地加大了保障住房的建設，但公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房首先要滿足當地居民需求，能享受住房保障的農民工很少，也缺乏針對農民工特點的租金補貼和實物配租政策，農民工住房保障水平較低。農民工在城鎮居住條件低劣，很大一部分農民工仍居住在陋屋(城中村、棚戶區、工棚等)，嚴重影響其生活質量。

社會保障不完善也制約進城農民在城市定居。調查顯示:外出農民工參加社會保險的比例仍然較低。主要是因為相當一部分農民工由于收入來源不穩定，收入水平較低，在負擔自身開支和養家費用后，再繳納社會保險費有一定困難。同時，由于農民工流動性相對較大，城鄉社會保險跨制度轉移辦法尚未出臺，影響了農民工參保積極性。個別企業為減少成本，違反《社會保險法》，不給農民工參保或以派遣用工的形式逃避參保義務。

在子女教育方面，為農民工子女提供的教育服務還不足。在學前教育方面，農民工隨遷幼兒大多數進入的還是條件較差的民辦幼兒園。在義務教育方面，還有許多農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校。在高中教育方面，大量從小生在城市并在城市接受了完整義務教育的農民工子女，希望在當地接受高中階段教育。但是，由于高考實行戶籍所在地報名制度，考生要在戶籍所在地報名并參加高考，這就使得跨省的農民工子女不得不在中考或高考前選擇回到流出地省份就讀，影響農民工子女的教育權益。

農民工對城市社區生活不適應和缺乏歸屬感。當前不少城市吸納農村進城人員主要目的在于獲取廉價的勞動力，同時又希望盡量少承擔對他們的公共服務和社會保障。進城農民工長期在收入低標準、生活低質量、保障低水平的社會底層徘徊，被日益邊緣化，對城市缺乏歸屬感。

三、農民工難以市民化的原因分析

以戶籍制度為核心的城鄉二元制度是農民工難以市民化的深層原因。由于戶籍制度附著了勞動就業制度、住房制度、教育制度、社會保障制度、勞動保護制度等社會福利的相關內容，不具備城市戶籍的進城農民在住宅、子女教育、醫療、社會保障、勞動保護等方面缺乏必要的保障，他們即使在城市從事非農產業，卻難以在城市定居。

(一)城鄉二元制度的安排使農民工群體無正式組織依靠

按照城鄉二元制度的安排，農民的組織歸屬是農村的各級政府組織。沒有擺脫農民身份的農民工，其組織歸屬仍然在農村。組織歸屬上的這種安排使農民工處于一種“組織真空”的尷尬境地。他們從農村來到城市，城市中的正式組織既不能接納和保護他們，原來的農村社區又無力為他們提供支持和幫助。失去組織依靠的農民工群體只能是在體制外生存，得不到體制內資源的支持與保護。由于缺乏組織保護，農民工在就業選擇、工資水平、與雇主簽訂合同、社會保險、子女教育等方面都處于不利地位，合法權益受到嚴重侵害，甚至于為數不多的“裸體工資”，遭到拖欠時也不能通過組織的力量來追回。

(二)城鄉二元制度對農民工群體就業的影響

自上世紀80年代初以來，隨著城市經濟發展的需要，城市也開始接納農民工進城就業，但這種接納非常有限，由于不具有城市戶口，農民工無法進入城市正規部門進行正規就業，并被限制從事一系列行業和工種，大多只能屬于沒有正式的就業身份、地位不很穩定的“非正規就業”。總之，外來農民工只被允許從事一些城市工人不愿做的、繁重、骯臟和危險的工作。

(三)城鄉二元制度對農民工群體社會保障的影響

由于不具有城市戶口，大多數農民工只能非正規就業，因而無法加入城市社會保障體系。即使有固定的職業，許多雇傭農民工的個體戶、企業不愿意為農民工交養老保險等社會保障金，因為給農民工交養老保險等社會保障金會增加個體戶和企業的成本。而一些地方政府和地方官員盲目追求GDP等目標，為吸引投資而放松勞動保護標準，有時連農民工的基本權益都不去保障，更不用說社會保障了。由于不具有城市戶口，生活困難的農民工也不能享受城市低保。失業了也沒有失業保險金，國家目前的就業政策并沒有將農民工在城市找不到工作作為“失業”來對待，沒有將他們納入城鎮失業率統計范圍，由此也沒有為他們提供相應的失業和再就業政策和待遇。

(四)城鄉二元制度對農民工群體子女教育的影響

地方政府是義務教育的主要責任者，承擔著支付本地義務教育的大部分資源的重擔，外地孩子在流入地接受義務教育，也就意味著增大它們的教育負擔，進城農民工的子女因而被排斥在城市公辦學校之外。在很長時期內，農民工子女由于不具有流入地戶口，他們要想進入城市公立學校就讀，必須交納高額的借讀費。即使在國務院提出“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”后，農民工子女在城市還碰到這樣或那樣的公平教育障礙，他們還是被當成另類看待，有各種各樣或明或暗的制度性門檻。

(五)城鄉二元制度對農民工群體融入城市的影響

由于長期以來城鄉之間的隔絕狀態，以及在城鄉二元制度下長期享受各種優厚福利待遇的城市居民形成的優等身份意識，進城農民工在城市工作和生活的各個方面受到了來自城市政府和居民的歧視和排斥。

四、對策與建議

如何更好地促進進城農民工市民化，提高江西新型城鎮化質量，具體來說有以下幾個方面:

(一)逐步建立起以常住人口為基礎的管理服務體制，逐步實現教育醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋

當前，中國目前的管理體制是以戶籍制度為核心的屬地化管理體制。在這種體制下，行政資源和公共資源是根據戶籍人口，而不是地方實際人口來配置的。主要政績考核指標是以戶籍人口為基準。對農民工流入地政府來說，跨地區來的農民工(不是本市的戶口)，是外來人口，到這兒是暫住的，政府沒有義務為流入人員提供公共資源和公共服務。給外來人員提供公共品及服務會擠占地方財政支出項目，會影響當地居民公共品及服務的提供，因此，即使考慮到農民工對流入地的經濟發展作貢獻，除非迫于行政壓力或者源于政治做秀，否則不會主動考慮吸納外來流動人口作為新市民。因此，必須轉變原來以戶籍人口為基礎的管理服務體制，按照屬地化管理原則，逐步建立起以常住人口為基礎的社會管理、財政投入、轉移支付和考核評價制度體系，讓農民工享受與城市居民的同等權利，真正享受城市的現代文明，過上體面的、有尊嚴的，獲得與城市戶籍人口相同的社會福利，分享到改革發展的成果，此時農民工才真正成為市民。2011年11月，《江西省流動人口服務和管理辦法》正式頒布實施。該《辦法》的頒布實施，標志著江西以居住證制度為核心的流動人口服務管理新機制正式啟動，這也是以常住人口為基礎的管理服務體制建立的起步。

(二)創新土地制度

從短期來說，試行暫不要求農民退還承包地和自留地，以使用權的轉包或入股的方式從原承包地獲取一定收益的辦法，用以支付農村人口進城初期的安置費用;從中期來說，要深化農村產權改革，“還權賦能”，對農民承包地、宅基地、房屋開展確權、登記和頒證，并建立市、縣兩級農村土地交易市場，使進城務工多年并有了穩定勞動關系的農民能夠通過土地市場將承包地和宅基地有償轉讓，從而獲得一筆進城落戶的安家費或創業資金;從長期來說，要通過推進土地制度改革，打破政府對土地資源配置的壟斷和對土地財政的依賴，建立統一的城鄉建設用地市場，逐步縮小行政性征地的范圍，使農村集體建設用地進入市場，做到與國有城市建設用地同地同權同價。這樣，不僅可以使農民分享到工業化和城鎮化所帶來的土地增值，縮小城鄉居民的收入差距，還能促進保障性住房的建設，惠及進城務工的農民，從而降低農民進城落戶的門檻。

(三)促進農民工在城鎮穩定就業，合理穩定提高農民工工資水平

推進農民工市民化，必須以擴大就業為前提。獲得就業，對于農民市民化尤為關鍵。農民的市民化，重要前提是農民就業的市場化、非農化和充分化，順利實現就業是解決進城農民生活來源，加快其生產生活方式轉變和市民化進程的重要保證。

一是積極發展產業。充分就業是解決生計問題的基本條件，而就業機會的產生必須有產業發展作支撐。各級政府要堅持發展新型工業化，在產業結構調整中，既要致力于產業的升級，也要注意發展就業帶動作用明顯的中小企業、勞動密集型企業、第三產業。必須進一步轉變政府職能，簡化投資程序，在融資、稅收、土地、準入、政府采購等方面大力扶持中小企業發展，支撐起農民進城龐大的就業需求，為進城務工的農民提供充分的就業崗位。

二是加大職業教育和農民工技能培訓的投入，著力提高農民的綜合素質。沒有農民素質的提高，就沒有農民的市民化。大量事實證明，進城農民的整體素質是取得市民資格的重要條件，決定著由農民向市民轉化的成功率。整體素質高的農民，進城后一方面容易獲得較多的就業機會，取得相對穩定的職業和收入;另一方面又容易融入市民社會，得到市民認同。有關方面必須提高農村勞動力素質，積極做好農民工培訓工作。健全農民工職業教育和技能培訓體系，大幅度提高技術熟練型農民工的比重，以技能促就業。完善培訓補貼管理辦法，實現培訓資金的統籌使用。加大財政補貼力度，降低農民工參加職業技能鑒定的費用。

三是建立勞動力工資合理增長機制，促進和諧勞資關系。繼續完善最低工資標準制度，根據經濟發展情況，及時調整最低工資標準，引導企業合理加薪，保證農民工生活水平的改善。消除城鄉勞動者就業的身份差異，實現城鄉勞動者同工同酬。發揮工會維權作用，加快建設企業勞資對話機制，建立規范合理的工資集體協商機制，確保農民工收入與企業效益聯動。

(四)建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，促進農民工在城鎮落戶定居

逐步將農民工住房納入城鎮住房保障體系，是縮小城鎮居住貧富差距、提高農民工生活質量的必然要求。要積極探索并推進覆蓋農民工的城鎮保障性住房體制改革。一是加快公租房的建設;二是政府可以探索以約定的價格收購小產權房后轉變為保障性住房。

(五)建立覆蓋農民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平

要根據農民工的社會保障需求，堅持分類指導、穩步推進，切實提高農民工參保比例和保障程度。首先要盡快實現工傷保險對農民工全覆蓋。其次，要健全農民工醫療保障制度。鼓勵常年外出穩定就業農民工參加城鎮職工基本醫療保險。季節性外出就業的農民工以參加新型農村合作醫療保險為主。盡快建立覆蓋全省的新農合結算體系，試點建立省際新農合定點醫療機構互認制度協議的多種模式。再次，提高養老保險對農民工的覆蓋面。具備市民化條件的農民工，可納入城鎮職工基本養老保險體系。常年外出就業，但流動性較強的農民工和季節性或間歇性在城鎮務工“亦工亦農”的農民工，可參加新型農村社會養老保險制度。