低碳旅游視角下旅游景區旅游公共服務體系的構建——以湘西鳳凰古城為例

竇銀娣，曾望峰，李伯華

（衡陽師范學院 資源環境與旅游管理系，湖南 衡陽 421002）

改革開放30年以來，我國已經成為名副其實的旅游大國，已初步形成了大眾化、社會化的國民旅游消費體系，伴隨著旅游者出游方式的更新和消費層次的提升，旅游者對旅游公共服務的要求也日益提高。為適應這一新形式，2012年，國家旅游局頒布了《關于進一步做好旅游公共服務工作的意見》，提出了加快旅游公共信息服務體系、旅游安全保障體系、旅游交通便捷服務體系、旅游惠民便民服務體系及旅游行政服務體系建設的五大任務［1］。與此同時，低碳旅游成為全球關注的焦點，“低碳”成為旅游業發展的導向。以湘西鳳凰古城為例，在旅游景區旅游公共服務體系現狀的調研基礎上，分析其現存的問題和發展趨勢，從而構建其低碳旅游視角下的旅游公共服務體系。

關于公共服務的研究，國內外學術研究已經取得了較多研究成果，但對旅游公共服務領域的相關研究才剛剛起步。國外特別是歐美等旅游發達國家的旅游公共服務內容廣泛且現代化程度高［1］。其研究主要針對旅游公共服務專項內容進行具體分析，注重實際調研，涉及游前、游中、游后的每個階段，形成了較為完善的旅游公共服務體系。我國雖然在公共服務領域也取得了一些創新性成果，但旅游公共服務及其體系的研究成果仍然零散、單一，缺乏有效的整合。對于旅游公共服務體系的研究多從概念特性或其子系統的內容涉入，例如，李爽等從理論角度對旅游公共服務體系的內容構成、供需主體、供給模式等方面進行了旅游公共服務體系理論框架的構建［2］；張廣瑞以北京市為例，研究了城市旅游公共服務體系的構建原則和路徑［3］；郭勝等人研究了特定旅游活動（節事活動）的旅游公共服務建設要求［4］；郭永偉等從省域和旅游產品上分析公共服務的提供［5］。在理論探索的同時，我國旅游發達城市（如北京、上海、廈門和桂林等）積極進行了先期實踐活動，為旅游公共服務的供給與運行模式積累了較多經驗。同時，國家旅游局對旅游公共服務的重視和研究也日益升溫，2011年編制了《中國旅游公共服務“十二五”專項規劃》，2012年出臺了《關于進一步做好旅游公共服務工作的意見》。

1 低碳視角下旅游公共服務體系的內涵

目前，旅游公共服務的定義還沒有取得學術界的一致共識。在借鑒李爽、黃燕玲等人的研究成果基礎上，本文認為，旅游公共服務是指在旅游目的地范圍內及周邊區域，由政府、企業、社會和個人為滿足游前、游中、游后的旅游消費者（現實的和潛在的）、旅游目的地的居民、旅游企業及就業人員的公共利益訴求，不以盈利為目的，提供的公共物品和服務的總稱。旅游公共服務體系則是一個系統的概念，是旨在一定的旅游公共服務內容框架和政府監督下，依照特定的旅游公共服務供給模式，為實現旅游公共服務資源整合而形成的旅游公共服務系統。

低碳旅游視角的旅游公共服務體系的構建要受到諸多要素的約束。首先，在旅游公共服務供給方面，政府部門在制定政策和完善公共服務體系的過程中，必須考慮績效成本問題，最大限度的降低旅游活動過程的碳排放。在營建公共服務設施的過程中，應選擇節能環保型建筑材料，通過低碳技術改造或建造基礎設施。其次，在旅游公共公務需求方面，旅游消費者也將受到諸多約束。例如，在旅游消費方式方面，旅游者可能會選擇更為環保的旅游路徑和消費方式。總之，低碳旅游概念的提出，實質上對旅游公共服務體系的構建提出了更高的要求。

2 旅游公共服務體系的基本架構

2.1 旅游公共服務體系的內容構成

綜合國內外相關研究及旅游公共服務建設的實踐經驗，可將旅游公共服務體系的內容分為四類，即旅游基礎設施類服務、旅游公共信息類服務、旅游安全監測類服務和旅游行業指導類服務等四個子系統［3］。由于旅游景區的類型差異性、旅游發展階段的不同步性、旅游者消費需求的多樣性以及區域經濟發展的不平衡性，旅游公共服務系統的內容構成會有所差異，對這一體系內容構成的建設應因地制宜、綜合協調。

2.2 旅游公共服務體系供給分析

2.2.1 需求主體

旅游公共服務的需求主體是旅游公共服務的接受者和受益者，是旅游公共服務體系形成和發展的內在動力和社會基礎。從旅游業發展的實踐來看，旅游者是旅游公共服務的核心需求主體；從廣義的受益者來看，旅游公共服務的需求主體還包括旅游旅游目的地政府、旅游企業和當地居民。對旅游公共服務需求主體的研究是適應旅游大眾化、個體化以及常態化的現實要求，也是對旅游公共服務體系進行優化的前提基礎。

2.2.2 供給主體

傳統內部審計方式以查賬式為主，企業要及時改傳統審計方式為管理型審計，其中財務審計成為傳統模式的主體內容，此類審計模式以及方式具有一定的局限性，其表現在傳統審計模式難以從賬面上反映企業管理的差錯、漏洞以及資產中的舞弊行為等方面。管理型審計能夠對上述局限性進行補救，這是因為管理型審計的基礎是財務審計，經過一定的調查和分析提出具有強針對性的改進建議，如企業經營管理流程、內部實際狀況等，可為保持企業發展戰略目標、政策方針的一致性提供保障。

由于旅游公共服務的需求主體和需求偏好呈現多元化特征，客觀上要求旅游公共服務的供給主體呈現多元化和動態化。根據旅游公共服務需求主體的多元性特征和供給主體的對應性特征，可將旅游公共服務主體的構成分為若干個層次，即旅游公共服務主要提供者：政府、旅游企業和旅游公共服務次要提供者：第三部門組織和個人等。不同主體對目的地旅游公共服務體系建設的作用和功能是不同的，并且在體系內部形成主體間的功能互動，產生協同效應［7］。

2.2.3 供給模式

政府具有強有力的執行權力和龐大的決策機構，加上某些旅游公共服務的公共物品特征，這些決定了政府在提供旅游公共服務過程中承擔主要責任。但旅游公共服務需求主體和供給主體的多元性特征也決定了并不是所有的旅游公共服務都由政府承擔，某些公共服務完全可以通過特殊經營、BOT或者股份合作的形式，轉交給旅游企業、第三部門或者個人。通過市場化的運作，利用私人部門的高效率，在政府的引導下，有計劃的、有秩序的提供旅游公共服務。目前，我國旅游公共服務供給模式主要有政府單一供給模式、政企雙元供給模式和多元合作供給模式等。

3 鳳凰旅游公共服務體系建設現狀及存在的問題

3.1 現狀分析

鳳凰古城地處武陵山脈南部，云貴高原東側，湘西邊陲，總人口37萬，少數民族人口占全縣總人口的63.6%，屬于典型的“老、少、邊、窮”地區。但其作為國家歷史文化名城，首批中國旅游強縣，國家4A級景區，旅游資源十分豐富。2012年，鳳凰共接待國內外游客660.49萬人次，實現旅游收入53.01億元，門票收入達1.78億元［8］。這份漂亮的成績單背后是鳳凰旅游公共服務體系的支撐，旅游經濟的發展為旅游公共服務體系的建設奠定了堅實的經濟基礎，反過來旅游公共服務體系的建設又促進了旅游經濟的發展，二者相輔相成。然而，鳳凰旅游公共服務體系的建設在取得成績的同時也逐步暴露出諸多問題。

3.2 鳳凰旅游公共服務體系存在的問題

3.2.1 對旅游公共服務體系的認識不到位

由于目前鳳凰政府及相關單位和人員對旅游公共服務體系的重要性認識不足，對其范圍和內容界定不清晰，鳳凰現有的旅游公共服務建設基本上都是零散的、應急性質的建設，也沒有達到低碳旅游的要求。很多旅游公共服務建設僅僅停留在表面，旅游者滿意度并沒有因為這些公共服務設施而提高。目前，鳳凰尚未形成任何關于旅游公共服務的理論，旅游公共服務體系更是無從構建。鳳凰古城旅游公共服務建設的滯后性嚴重制約了鳳凰古城旅游業的進一步發展。

3.2.2 旅游公共服務體系功能不健全

鳳凰古城的旅游公共服務體系建設現在處于初級階段，其功能還很不健全。首先體現在旅游公共信息服務的不足，例如沒有公共信息平臺（如短信平臺等）供旅游者查詢信息，旅游咨詢服務中心和咨詢臺配置嚴重不夠等。其次旅游交通便利性有待提高，比如古城內和各景點間多以摩托三輪車作交通工具；停車場建設跟不上自駕車旅游發展的速度等。再次體現在旅游接待設施嚴重不足，鳳凰雖然號稱具有5000多個床位的接待能力，但大部分是民宅改建而成的客棧，旅社檔次低，且無法滿足旅游高峰期的需要。其它還體現在旅游基礎設施的維護和管理不到位，例如筆者在鳳凰古城調研時走了半個小時都沒有發現一個公共廁所，遠離核心景區的公共廁所有人把守收費。

3.2.3 旅游公共服務體系缺乏有效監管

隨著鳳凰古城旅游業的發展，大量游客的進入，旅游公共服務體系監管的缺位直接影響了旅游公共服務的水平。首先，鳳凰沒有形成完整科學的低碳景區評價系統，原生態資源遭到了破壞，甚至威脅到生態平衡。其次，旅游監管部門的缺位，導致一些質量不高、偷工減料的旅游服務工程通過了驗收，很多破損的旅游公共服務設施也沒有及時修繕，嚴重削弱了旅游者的體驗質量。

3.2.4 旅游公共服務供給模式單一

盡管鳳凰政府逐漸意識到了旅游公共服務建設的重要性，并試圖加快招商引資步伐，多元化的提供旅游公共服務，但由于政府激勵機制和管理體制不健全，其他供給主體依然缺乏積極性。目前，鳳凰旅游公共服務投資渠道基本上靠政府，供給模式非常單一，嚴重制約了景區旅游公共服務體系的升級。社會參與度低的供給模式也不利于鳳凰古民居的保護和整修。文物保護單位只用不管，造成部分居民對古民居或過渡開發利用，或棄落荒廢，古城的歷史風貌面臨肢解的危險，嚴重影響了旅游者的體驗質量，也不利于鳳凰古城旅游的可持續發展［9］。

3.2.5 旅游專業人才緊缺

鳳凰古城地處邊遠，無法吸引人才，且旅游主管部門地位不高，旅行社規模較小，導致當地的旅游培訓工作滯后，旅游人才結構不合理，整體素質偏低。根據調查，鳳凰星級飯店總經理資格證持有率為55%，旅行社總經理資格證持有率為100%，但營業網點持證率為0。鳳凰考取國導資格的有150人，但僅50人在本縣從業，且全是初級導游，外語導游也相當缺乏。鳳凰縣旅游局加下設機構質監所一起12個編，目前15個在職人員，但其中卻僅有1人是旅游專業畢業的科班生。此外，鳳凰古城的志愿服務系統處于缺位狀態。在一些特定時期，如黃金周、重要節假日才會臨時招募部分旅游志愿者，其他時間旅游志愿者處于無組織狀態。

4 鳳凰旅游公共服務體系的構建和優化對策

4.1 完善旅游公共服務體系的監管機制

4.1.1 建立低碳景區的復合評價體系

鳳凰古城的景區評價標準仍然沿用傳統的工業化衡量標準，但是這些硬性的指標已經不能完全適用于低碳景區建設目標。低碳視角下的旅游景區發展更注重經濟效益和環境效益的統一，其旅游公共服務水平的評價除了常用的經濟指標外（如旅游者人數、旅游收入等），還應加強景區環境投入產出的成本效率評價，從旅游者、景區管理者及旅游企業的行為效果和環境資源優化配置的雙重視角制定評價標準，進而在旅游者感知干預機制的引導下，培養旅游景區各個需求主體的低碳消費理念，提高旅游景區旅游公共服務的供給水平和體驗價值（如圖1）。

圖1 旅游公共服務供給復合評價體系

4.1.2 加強服務質量監控力度

旅游者對旅游公共服務的需求具有層次性和多元性特征，旅游者越來越關注旅游體驗質量是否能夠得到保障、旅游公共服務設施是否完善等。這些新的趨勢要求旅游景區提高旅游公共服務監控執法的水平和效能，要求監控程序和過程的透明化、公開化。除了政府旅游服務質量監控外，發展第三方監控逐漸成為景區旅游公共服務評價的重要影響因素，可以將旅游院校和研究機構、旅游協會等行業組織及志愿者納入監控體系之中。此外，依法治理是景區管理走上現代化的必然要求，鳳凰必須創建法規體系，實施綜合執法，強化執法隊伍素質訓練，不斷提高其執法水平。

4.2 合理編制旅游規劃

4.2.1 正確處理生態保護與旅游發展的關系

在編制鳳凰古城旅游規劃時，必須要處理好生態保護和旅游資源開發的關系。首先，根據鳳凰旅游風景區的生態環境容量，確定旅游公共服務設施的建設規模，合理的設計旅游線路，分區引導游客游覽活動，最大限度的充分利用好旅游公共服務資源。其次，要處理好核心和外圍景區的關系。景區旅游公共服務規劃必須要站在全局的視野上，合理規劃外圍景區，使之旅游公共服務設施和景觀設計與核心景區協調一致，保護好鳳凰古城旅游資源的原始性、淳樸性，這樣旅游公共服務的建設才能發揮最大效用，旅游資源才能得到可持續利用，旅游業才能可持續發展。

4.2.2 建設旅游特色項目

旅游市場的差異性隨著旅游業的發展越發明顯，為適應市場變化，鳳凰古城有必要推出一些旅游特色項目。同時，這樣也可以給核心保護區減壓減負，從根本上解決因旅游需求嚴重超過旅游容量而暴露出來的一系列問題。例如鳳凰古城正在籌建的湖南省文化產業重點建設項目之一的“煙雨鳳凰”方案，即在距鳳凰古城6公里之外再造一個新鎮，作為新的游客服務區推動鳳凰文化旅游產業的提質擴容、轉型升級。在釋放鳳凰古城接待能力的同時，它也在傳承和弘揚鳳凰文化，成就新的經典。因此，適應市場推出的特色旅游項目必須要能夠融入古城成為其有機組成部分。

4.3 促進區域旅游公共服務一體化

鳳凰應結合自身旅游資源和客源市場特點，有針對性的在不同區域、不同市場進行區域聯合營銷，實現區域旅游資源共享、信息共用、市場共建和利益均沾，全方面提升景區旅游公用服務體驗質量。例如，可結合張家界的自然風光特色，結合自身人文景觀特色，打造一條旅游精品線路，實現旅游公共服務設施、信息共建共享機制，減少二者的利益摩擦，拓展雙方的旅游發展空間。必要時可聯合其他景區共同建設旅游公共服務設施，提升整個大湘西的接待水平。

4.4 多渠道籌集資金，加大旅游公共服務投入

旅游公共服務體系的建設需要大量的資金，也是困擾鳳凰旅游公共服務建設的重要瓶頸。首先，鳳凰政府應加大招商引資的力度，建立健全的激勵機制和有效的運行管理機制，爭取國家西部大開發的項目支持和資金支持，實現旅游公共服務建設資金的多元化。其次，要求景區管理者解放思想，樹立經營景區的理念，探索多元化供給模式。如可通過拍賣、轉讓等手段來轉變景區資源管理工作模式，從而使政府控制的資產和資源進入市場；或發揮政策的杠桿作用，將景區的綠化、亮化、凈化、拆遷、修路等建設捆綁給開發商等。

4.5 建立技術創新協作機制

提供創新低碳技術支持是低碳視角下建設旅游公共服務體系的重要內容之一。因此在基于旅游業績效的考核和發展低碳旅游的技術經濟指標基礎上，要對鳳凰旅游業碳排放現狀、減排可行性、減排的技術政策支撐等方面進行科學評估，按照國家節能減排的統一部署，研究發展低碳旅游的核心環節和突破口，探索減少碳排放的技術途徑。

4.6 加大旅游公益事業的投入

旅游公益事業主要集中在旅游教育培訓和志愿服務等方面，旅游公共服務管理水平的提高必須要有一個完善的培訓系統和一批高素質的從業人員。然而鳳凰教育系統的現狀與產業系統不完全對接甚至是脫鉤。因此，在旅游人才培養方面，除了要加大旅游教育的投入外，更多的應該關注教育內容、教育形式和教育效果的把握，應加大低碳旅游理念的培養。鳳凰可以通過組織、招募“低碳旅游志愿者”，對其進行相應引導和管理，使其形成一項長期制度。低碳旅游志愿者服務的內容包括：進行低碳旅游產品信息傳播并提供信息咨詢；日常低碳旅游及低碳生活方式宣傳；節假日等旅游旺季及熱點景區秩序維護，低碳旅游宣傳員；低碳景區經營活動監督員，監督并評價景區經營行為等。

［1］Maria FC，Peter N.The attractiveness and competitiveness of tourist destinations：a study of southern italian regions［J］.Tourism Management，2008，29（1）：1－9.

［2］李爽，甘巧林，劉望保.旅游公共服務體系：一個理論框架的構建［J］.北京第二外國語學院學報，2010（5）：8－30.

［3］張廣瑞.城市旅游公共服務設施體系的完善與北京的對策［G］／／北京市旅游局.北京旅游發展研究報告.北京：旅游教育出版社，2008：352－366.

［4］郭勝.以政府為主導提供節事活動旅游公共服務［J］.城市發展研究，2008（6）：146－168.

［5］郭永偉.山西旅游公共服務配套設施研究［J］.中共山西省委黨校學報，2009（5）：53－55.

［6］黃燕玲，羅盛鋒，丁培毅.供需感知視角下的旅游公共服務發展研究：以桂林國家旅游綜合改革試驗區為例［J］.旅游學刊，2010，25（7）：70－75.

［7］黃文勝.論低碳旅游與低碳旅游景區的創建［J］.生態經濟，2009（11）：100－102.

［8］湖南省統計局.湘西州鳳凰縣2012年國民經濟和社會發展統計公報［EB／OL］.（2013－04－11）http：／／www.hntj. gov. cn／tjgb／xqgb／xxgb／201304／t20130411 ＿99705.htm.

［9］張群.鳳凰古城的保護開發思路［J］.安徽農業科學，2008，36（12）：5144－5146.