中國城鎮化：發展、困境與轉型

李 為，楊惠容

（福州外語外貿學院，福建 福州 352020）

當前，我國正全力邁向全面建成小康社會，處于結構調整、轉型發展關鍵期。城鎮化是拉動經濟發展的最強勁引擎，是推動社會變革的重要途徑，事關現代化成敗。那么分析我國城鎮化存在的問題，探究中國城鎮化發展對策具有重要意義。

1 我國城鎮化的發展成就

1978年以來，依靠經濟的強勁增長和工業化的強力拉動，我國城鎮化取得了巨大的輝煌成就。

1.1 人口城鎮化率大幅提升

1978年，我國城鎮人口數量為1.72億人，城鎮化率僅17.92%；2012年，這兩個數字已分別躍升至7.12億人和52.57%。從人口城鎮化率看，34年間年均提高1.02%；2000年以來，年均提高1.36%［1］。目前，我國城鎮化率已與世界平均水平大體相當。

1.2 城鎮數量規模不斷增加

1978—2011年，城市數量從193個增加到657個，鎮的數量則從2 173個增至19 683個［2］。經過30余年的發展，形成了一批規模大、發展水平高、輻射能力強的城市群。其中，最具代表性的是京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群，由于集聚了大量產業和資源，成為人口凈流入高地。

1.3 城市功能日趨完善

城市用水用電、通信網絡等基礎設施明顯改善，教育、就業、社保、醫療、住房等公共服務水平持續提高，公共服務設施建設不斷加強，城市宜居程度日益提高。

2 我國城鎮化的現實困境

我國城鎮化雖然取得了顯著成績，但既有城鎮化發展模式也呈現出不少弊病。

2.1 戶籍城鎮化率低于常住人口城鎮化率

2012年，按常住人口口徑，城鎮人口為7.12億人，城鎮化率52.57%；按戶籍人口口徑，城鎮人口為4.78億人，城鎮化率35.29%；二者之間分別相差2.34億人和17.3個百分點。這2.34億人就是被統計在名義城鎮化率中的農村戶籍人口［1］。這些人群雖然被統計為城鎮人口，但他們不能平等地與城鎮戶籍人口享受相同的基本公共服務和社會福利待遇。新的三元結構的出現，極大地削弱了社會總消費能力，影響經濟發展潛力的發揮和釋放；同時，由此引起的社會貧富差距擴大、貧困代際傳遞、數千萬留守兒童等問題，容易引發各種矛盾，影響社會和諧穩定。

2.2 土地城鎮化率快于人口城鎮化率

21世紀前10年，全國城鎮建成區面積增長61.6%，高于城鎮人口增幅15.5個百分點，城鎮人口密度由8 500人／km2降至7 700人／km2［2］。城鎮用地持續擴張，城鎮人口密度不斷下降。特別是開發區和新城新區遍地開花、盲目圈地，進一步加劇了城鎮低密度蔓延傾向。我國人均耕地僅為世界平均水平的40%。60%的陸地國土空間為山地和高原，宜居土地只占陸地國土面積的19%。城鎮化大量占地、低效用地，對糧食安全和生態安全構成嚴重的現實威脅。

2.3 城鎮化空間布局和規模結構不盡合理

從城鎮化總體發展水平看，進入新世紀以來，我國東、中、西部地區的城鎮化水平都有了較大幅度提高，東部提高幅度僅略高于中西部1%左右；但由于原有發展基礎不同，城鎮化水平東高西低的特征仍然比較明顯。2010年，東部城鎮化率已達到60%左右，中部為45%左右，西部為41%左右［3］。從城鎮化空間布局看，受經濟發展水平梯度差影響，人口、產業向東部地區高度集中，導致發展質量最高的城鎮主要分布在東部地區；而廣大中西部地區的城鎮化發展嚴重滯后，缺乏有全國影響城市群的帶動和特大城市的引領。從城鎮規模結構看，由于我國城鎮存在不同行政級別，特大城市、大城市能比中小城市、小城鎮得到更多的資源，致使我國的城鎮結構有向“倒金字塔”轉變的趨勢和危險。大城市聚集大量人口和產業，交通擁堵、空氣污染等“城市病”頻發；而廣大中小城市和小城鎮則缺少產業支撐和就業機會，缺乏人氣和活力。城鎮化空間布局和規模結構不合理，導致資源錯配，影響社會整體運行效率，也不利于國土空間均衡開發和國土安全。

2.4 體制機制不完善

戶籍管理制度與社會福利待遇直接掛鉤，二元特征明顯，農業轉移人口被阻擋在戶籍藩籬之外，阻礙了農業轉移人口市民化的順利推進。建立在戶籍制度基礎上的社會保障，范圍窄、水平低、統籌難，難以切實解決城鄉居民的后顧之憂，嚴重束縛了社會消費能力的釋放。土地管理制度缺乏有效改良和設計，直接影響到城鎮化進程建設用地占用與耕地資源保護之間的平衡，以及農民權益的保障。財稅金融體制則在中央與地方事權劃分、農民工市民化成本分擔、可持續城鎮化投融資機制構建等方面需要進一步健全。體制機制不完善，制約了制度紅利的釋放和城鎮化進程中人、地、錢的統籌。

此外，在城市規劃建設管理方面，還存在著諸如城市規劃科學性嚴肅性不夠、城市建設特色不彰、城市遺產保護不力、城市管理水平不高等問題。

2.5 面臨諸多風險和挑戰

環顧全球，廣大發展中國家相繼進入工業化階段，我國資源環境面臨的國際競爭壓力前所未見；世界經濟進入再平衡階段，全球龐大產能與有限市場空間的矛盾日趨尖銳，我國面臨的產業轉型升級挑戰空前巨大。審視國內，我國快速步入老齡化社會，適齡勞動人口持續減少；資源環境接近承載能力極限，剛性約束日益加強；公共服務朝均等化方向推進。廉價勞動力數量的弱化、資源環境瓶頸效應的強化、基本公共服務剪刀差的去化，都決定了傳統的城鎮化路徑難以持續，必須走新型城鎮化道路。

3 我國城鎮化的轉型思路

國際國內形勢的變化，迫切要求我國城鎮化發展必須從數量擴張轉向質量提升。在此過程中，要重點關注四個方面的問題。

3.1 有序推進農業轉移人口市民化

城鎮化的核心是化“人”，要讓更多的農村人口進入城鎮安居樂業。黨的十八大報告提出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”，這為推進人口城鎮化指明了方向。今后，要繼續統籌推進落戶限制放寬和基本公共服務均等化：一是差別化地放寬落戶限制。充分考慮不同城市的承受能力和發展潛力，中小城市和小城鎮可以直接放開落戶限制；大城市和特大城市，要逐步放寬落戶條件，暢通外來人口落戶通道，并通過積分制或一定的就業年限等辦法逐步分攤外來人口落戶的成本。二是推進基本公共服務常住人口全覆蓋。實行全國統一的居住證制度，為加強外來人口服務管理、推進基本公共服務均等化提供載體和抓手；以基本公共服務覆蓋全部常住人口為目標，因地制宜提供與居住年限相掛鉤的基本公共服務。三是解決好基本公共服務均等化成本問題。在政府、社會和個人之間，在合理的時間段分攤改革的成本。

3.2 深化改革體制機制

黨的十八大報告指出，“深化改革是加快轉變經濟發展方式的關鍵”。推進新型城鎮化，必須推進以下幾方面的改革，破除城鄉二元體制障礙，營造有利于城鎮化健康發展的制度環境，以改革的紅利釋放發展的潛力。一是改革戶籍制度，逐步消除依附于戶籍之上的公共服務差異，為人口的自由流動和遷徙創造條件。二是改革土地管理制度，實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，積極推進農村土地制度和征地制度改革，引導農村土地承包經營權有序流轉。三是改革財稅體制，建立中央和地方財權與事權相匹配的財稅體制；按照常住人口規模安排財政轉移支付，形成地方稅收隨人口增長的機制。四是改革住房保障制度，以市場配置為主、政府保障兜底，推進棚戶區改造，加快保障房建設。五是改革社會保障制度，努力擴大保障面、提高保障標準、推進保障轉移接續全國統籌。六是改革行政管理體制，優化按城市行政層級配置行政資源的既有模式，推進設市模式改革等［3］。

3.3 優化城鎮化規模和空間結構

黨的十八大報告提出，要“科學規劃城市群規模和布局”，這是新型城鎮化的一項重要任務。具體而言，一要推進城市群建設，優化京津冀、長江三角洲、珠江三角洲這三個現代化水平最高、經濟貢獻度最大、創新能力最強的特大城市群，提升東部其他區域性城市群，培育中西部城市群，完善城市群聯動發展機制，提高集群效率。二要增強大城市發展質量，發揮大城市在城市群中的龍頭作用，增強其對周邊地區的輻射和帶動作用；同時合理調控大城市特別是特大城市人口規模，疏解中心城區功能，防止各類“城市病”的發生。三要積極發展中小城市，壯大其產業集聚能力，增強對人口的吸引力。四要有重點地發展小城鎮，充分發揮小城鎮在促進農民工就近就地轉移、統籌城鄉發展等方面的優勢。

3.4 提升城鎮綜合功能

推進新型城鎮化，必須與城鎮綜合承載能力相適應。可從以下幾方面著手提升城鎮綜合承載能力：一是加強產業支撐。積極推進城市產業結構轉型升級，大力發展優勢產業和特色產業，加快發展現代服務業，改造提升傳統制造業，通過產業發展聚集更多的人口和生產要素，通過人口的聚集創造更大的消費市場和創新平臺，推動工業化與城鎮化的良性互動以及城市和產業的融合發展。二是加快公用設施建設。加大資金投入，改革投融資體制，加快市政公用設施和公共服務設施建設，有效破解交通擁堵、看病難看病貴、優質教育資源缺乏等城市難題。三是強化資源節約和環境保護。嚴控高耗高排行業發展，建設節地、節水、節能、節材型城鎮；大力推行綠色建筑，發展綠色智能公交系統，推進綠色城鄉設計，推動綠色社區建設，最大限度地減少城市污染排放，最大限度地避免向郊區轉移環境成本。

［1］徐紹史.中國城鎮化率與世界平均水平相當［EB／OL］.［2013－06－27］http：／／house.xinmin.cn／fczx／2013／06／27／20795453＿2.html.

［2］國家統計局.中國城市統計年鑒（2012）［M］.北京：中國統計出版社，2012.

［3］徐憲平.面向未來的中國城鎮化道路［J］.求是，2012（5）：37－39.