以改革創新降低發展成本

李曉紅

一、欠發達地區的共性特征

第一，區域內市場分割嚴重。從世界各國的發展規律來看，不管是什么形態、什么性質的經濟體，都表現為經濟越發達，交易越活躍。因此，市場發育狀況既是區域經濟發展的結果反映，又是區域經濟發展的動力機制。而從根本意義上來講，之所以將某一區域界定為“欠發達地區”，是因為這一區域有著最重要的生產要素——人，對于無人居住的地區，是不需要去界定其發達程度的。顯然，只要有人的地方就會有交易，有交易就會有市場。而欠發達地區的市場與其他地區相比，典型地表現為市場的高度分割，即表現為交易半徑短、交易規模小、交易頻率低、交易品種少等特征。但是，上述特征并不意味著這些地區缺乏市場交易價值高的商品，而是市場發育遲緩、市場分割嚴重制約著當地名優土特產品市場價值的實現。

第二，要素集聚能力弱。在開放經濟條件下，要素外流成為欠發達地區“永遠的痛”，包括投資途徑少導致的資金外流、認為沒有用武之地導致的高素質人才外流、資源粗放開發導致的資源外流等。土地作為重要的生產要素，雖然不能外流，但是，欠發達地區土地的低生產率，包括農業用地的低生產率和單位工業用地的低產出率，都表明稀缺的土地要素在欠發達地區的地租實現程度極低：而生產技術作為另一個重要的生產要素，對于欠發達地區而言，更是稀缺。因此，對于欠發達地區而言，如果一方面已有的生產要素不斷外流，另一方面，不能外流的要素生產率低，或者非常匱乏的話，那么，要加快發展區域經濟的發展，必須拉長“要素集聚”這塊短板。

二、政府在推動區域均衡發展中的重要作用及存在的問題

欠發達地區的共性特征表明：如果政府不加以干預，在市場機制作用下，欠發達地區與發達地區的差距必然逐漸拉大。由于區域發展失衡不僅會對全國經濟的有效運行產生有害的影響，而且還可能帶來有害的政治和社會后果，因此，各國政府都對區域失衡進行了積極的干預。

從各國推動區域均衡發展的政策實踐效果來看，政府在這一過程中發揮著重要作用。為了解決欠發達地區要素聚集能力差、自我發展能力弱的問題，各國政府實施了大體相同的區域均衡發展政策。比如以公共投資改善投資和發展環境；實施多樣化的經濟刺激鼓勵社會投資，包括投資補貼、稅收減免、土地征收和抵償、技術援助和培訓等；加大轉移支付力度弱化財力不足約束：實施強制性政府采購扶持落后地區相關產業發展等，在這些政策的激勵下，不少欠發達地區實現了后發趕超。

但是，這并不意味著政府在實施區域均衡發展戰略時，不存在任何問題。相反，由于一些后發趕超案例的激勵，往往導致一些地區政府在干預區域失衡發展問題時，出現政府越位、錯位與缺位現象并存，加大了經濟社會運行成本，反而不利于欠發達地區的追趕發展。因此，欠發達地區要實現后發趕超，必須切切實實降低經濟社會發展成本，提升要素集聚能力。

三、降低三大成本匯聚要素，推進改革進程形成發展合力

第一，提升服務，降低交易成本。要全面提升政府服務能力，至少需要處理好以下幾個方面的問題：

其一是要理順行政部門關系，提供高質量的行政服務，節省民眾辦事的交易費用。當前，隨著國家層面大部制改革的推進，行政部門的事權劃分也在相應調整，各級地方政府為了推動當地的經濟社會發展，也在國家行政機構框架下，設立了大體相同、但是又略有差異的行政體系。雖然現在機制僵化、因人設崗的情形已經大為改觀，但是行政事權劃分過于細碎、多部門齊抓共管的現象還是很常見。行政事權劃分過于細碎，意味著民眾辦一件事情需要跑的部門會增加，從而增加時間成本；多部門齊抓共管往往意味著誰都不管，從而增加民眾辦成一件事的協調成本。因此，欠發達地區提升行政服務效率，降低民眾辦事的交易成本，應該合理劃分事權，不能過于細碎；對于同一件事情，如果有多個部門是責任單位，必須明確牽頭責任單位，其他單位則為協作單位。

其二是要解決政府服務不到位、甚至缺位的問題。世界各國的經濟發展規律表明：在推動區域經濟社會發展的進程中，政府和市場缺一不可，不管是哪一只手不到位或者缺位，另一只手發揮起作用來都會事倍功半。對于欠發達地區而言，由于市場發育遲緩，所以政府往往容易干預過度，出現越位或者錯位現象，與此同時，不到位或者缺位的問題卻往往被忽視了。比如在以產業推動地方經濟發展的過程中，地方政府往往會代替生產者（主要是農民）做選擇，而在給老百姓提供技術支持方面卻嚴重不到位，在提供市場信息、營銷培訓方面更是基本缺位。同樣，各級政府非常重視通過“先修路”來致富，但是卻在路網信息提供、路標及時更新和規范標識方面嚴重缺位。諸如此類的例子不勝枚舉。因此，在強調政府不要越位和錯位的同時，也需要重視政府服務不到位、甚至缺位的問題。

除此之外，提升行政服務效率需要及時更新行政管理方式，尤其是將信息技術運用到行政事務中，有利于大大提高行政效率。貴州國土面積雖然不算很大，但是也不小。更關鍵的，由于貴州縣級以下公路多為環山公路，彎多坡陡，雖然從地圖上看直線距離很短，但是真要沿著公路開到縣城、市州所在地，大多需要2小時左右甚至更長時間的車程。因此，對于基層行政人員而言，到縣城、尤其是到市州開會，就成為時間成本和經濟成本都很高的行政事務。而且這種情形在越是落后的地區就越為明顯。因此，普及電子政務系統，將視頻會議覆蓋到最邊遠山區，是提升行政服務能力的重要措施。

第二，規范行為，降低投資成本。規范政府行為首先要依法行政，不能以地方政策替代國家法律。由于本地資金少，欠發達地區政府普遍重視招商引資。為了以最優惠的條件吸引資金，各級地方政府可謂八仙過海，各顯神通，而以與法律法規不吻合、甚至沖突的地方性優惠政策吸引投資是比較常用的手段。但是由于這些優惠政策沒有法律或者更高級別的政策文件支持，往往在落實過程中難產，出現“招商不成反傷商”的非預期結果。其次是政府要避免以隱性收費、罰款增加企業運行費用。這種例子也非常多，比如規范餐飲行業的運營，政府部門不僅是管理者，同時也是監督者。但是，政府在管理監督的過程中，不能夠站在怎樣多收罰款實現經濟利益最大化的角度展開工作，而應該站在確保消費者享用到安全衛生的食品角度展開監督管理工作。再比如在國家規定取消二級公路收費以后，貴州某些市州立刻加大了二級公路的測速監控攝像頭安裝密度，致使某些路段由收費前的2個攝像頭，增加到收費后的20多個攝像頭，讓行車者防不勝防，罰不勝罰。最后，規范政府行為需要控制政府官員行為的隨意性，包括在不了解政策和實際情況下隨意表態，致使承諾事件無法落實：無意或者有意泄露相關政策信息使相關人員從中牟利，從而增加相關企業投資成本等。

第三，改革創新，降低社會成本。要以改革精神為引領，密切結合地方實際，以創新將各項改革措施落實，降低社會運行成本。

在這一領域，可以推進的工作很多，尤其是根據2012年國發2號文件精神，可以展開多項改革試點工作，探索創新出相關領域的發展新路子。比如在城鄉一體發展的規劃引領方面，雖然目前貴州是全國城鎮化發展滯后的省份，但是正如巴西1957年決定遷都巴西利亞，做出了世界城市規劃的典范一樣，貴州也可以在大力推進城鎮化初期，做出城鄉一體化發展的規劃藍本，并以之為推進城鄉統籌發展的指導性文件。當前正值貴州大力推進“四化”階段，到貴州各地轉一轉，不難發現各地建設熱情高漲，路橋、園區、商品房、自建房等施工建設成為各地共同景觀。進一步觀察我們會發現，在各中小城市的城鄉結合部，農民自建房的比例更高，而且仍然是沿襲傳統——建在公路旁邊。由于國家逐步提高征地拆遷標準，所以現在農民建房至少是2-3層。可以預見，隨著貴州城鎮化進程的推進，這些建在城鄉結合部公路兩邊的房子，少則三五年，多則十來年，即將面臨被拆遷的宿命。考慮到拆遷不僅增加政府和企業的成本，而且極易引起社會糾紛這一客觀事實，貴州在推進城鄉一體化發展的進程中，完全可以嘗試以具有科學性、全局性和前瞻性的城鄉一體化規劃，引領城鄉統籌發展全過程。此外，比如在招商引資領域，資源大縣如何創新機制啟動縣域內資金，而不是舍近求遠，致使一方面縣里花大力氣引進外資，另一方面本縣資金由于缺乏投資渠道，只好到二、三線城市購房，而且一買就是一棟樓這種現象的出現。其他如在農地產權制度改革、支農資金的使用途徑和機制等方面，都可以結合貴州的實際展開改革創新試點。

總之，雖然西部大開發給西部各省（市、區）帶來了共同的政策機遇，國發[2012]2號文件給貴州帶來了獨有的政策優勢，但是，在當前市場發育程度東高西低的格局下，在開放經濟條件下，如果西部各省（市、區）各級地方政府不致力于降低上述各項成本，要素聚集的政策激勵就難敵要素外流的市場吸引。而如果西部地區不能改變要素外流現狀，實現要素聚集，形成自我發展能力就無從談起。

（作者單位：貴州大學）