勞動教養制度的法治思考

彭鵬

摘 要 2013年1月7號，全國政法工作會議在北京召開，中央政法委書記孟建柱在會議上提出將進一步推進勞動教養制度等方面的改革。勞動教養制度是中國從蘇聯引進，但和蘇聯的相關制度并不完全相同，形成了一套中國獨特的法律制度。

關鍵詞 勞動教養 法治 改革 司法化

隨著中國現代法治進程的不斷加快，用現代法治的標準來考量，勞動教養制度已經不再適應當前的法治需要，與我國社會主義法制建設顯得格格不入。

一、現行勞動教養制度存在的問題

（一）勞動教養的相關規定與《立法法》、《行政處罰法》的規定相抵觸。

我國的《立法法》規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能通過制定法律來設定。《行政處罰法》也規定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。目前勞動教養的主要法律依據是相關《決定》，這些規范性文件均不是上述兩法所要求的法律，以此來設定長期限制人身自由的勞動教養處罰，顯然與現行上位法的明確規定相沖突。

（二）現行勞動教養制度的初衷與實際嚴厲程度不相適應。

勞動教養既是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業的一種方法。其主旨是為了把游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動能力的人，改造成為自食其力的新人，以維護公共秩序和有利于社會的建設。其適用的對象主要是有輕微違法犯罪行為，不夠刑事處分的人。但從勞動教養的期限以及剝奪被勞動教養人員的人身自由程度看，卻比適用于犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴厲，甚至比短期徒刑也要嚴厲：管制的期限為3個月以上2年以下，拘役的期限為1個月以上6個月以下，而勞動教養的期限則為1至3年，必要時還可延長1年；被判處管制的犯罪人，在原居住地執行，屬限制部分人身自由的開放性刑罰，被判處拘役的犯罪人，就近執行，每月可以回家1至2天。被勞動教養的人，則要收容于專門的戒備森嚴的勞教場所，節、假日一般只能就地休息。不僅如此，刑法對于被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律規定的條件下，還可適用緩刑，而勞動教養則無此類規定。勞動教養的這種嚴厲性，與刑事處罰存在嚴重的脫節，沒有起到無縫銜接，順利過渡的效果。以致于使社會上和部分勞教人員中產生了“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的印象，嚴重影響了法律的統一性和嚴肅性。

（三）現行勞動教養法律規范在適用對象上過于籠統。

除了原來規定的“家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案符合勞動教養條件”的人被納入勞動教養的范疇外，有些省市還擅自把勞教對象擴展到農村，對農民也采取勞教措施。近年，勞動教養的適用對象已呈現擴大化的趨勢。究其內在原因就在于現行勞動教養法律規范調整的范圍和對象過于籠統，適用條件不明確，難以體現法治層面上的處分法定、違法與處分相適應等原則，易于導致執法者濫用權力，侵害公民合法權利。

（四）勞動教養審批權的行使運用缺乏有效的監督機制，勞動教養管理委員會形同虛設。

按照規定，勞教決定應該由勞動教養委員會作出。但勞教委員會如今已成為一個虛設機構，實際權力掌握在公安機關手中，缺乏有效的監督和制約。目前，作為法定的勞動教養工作的領導和管理機構，是由民政部門、公安機關以及勞動部門負責人兼職組成。其主要法定權限有兩項：一是審查批準收容勞動教養人員，一是批準提前解除勞動教養和延長或減少勞動教養期限。而這兩項職權長期以來實際上分別由公安部門和司法行政部門以勞動教養管理委員會的名義行使。公安部門的有關機關既是勞教的審批機關，也是對不服勞教決定之申訴的復查機關，同時又是錯誤勞教的糾正機關。司法行政部門的勞教機關也不僅對勞教人員提前解除勞動教養、延長或減少勞動教養期限擁有審批權，而且還授權勞教場所可以以勞教管理委員會的名義行使對勞教人員減延3個月期限內（含本數）的審批權。在這兩項權力的行使中，惟一來自外部的檢察監督也僅限于提出糾正意見，對主管部門不予糾正的，亦無其他救濟途徑。值得指出的是，目前這種由公安機關和司法行政機關代行勞動教養管理委員會對勞教和其提前解除、減少或延長的審批權的做法，是在勞動教養管理工作中逐漸形成的，其所依據的僅僅是公安部、司法部發布的有關文件，我國立法機關和國務院批準、頒布的有關勞動教養的法律、法規從未明確授權參與勞教管理工作的具體部門可以行使勞動教養領導機構的職權，因而此種做法是欠妥的。

（五）勞動教養措施的使用在實踐中存在較大的隨意性和混亂性。

由于勞動教養的審批權的行使缺乏有效監督，致使一些不夠勞教條件的，作了勞教處理；本應追究刑事責任的，降格作勞教處理；有些案件，沒有足夠的證據證明是否有罪，公安機關為避免被檢察機關退回，干脆不移送檢察機關，而采取勞教的辦法；還有的案件，檢察機關已經作出不起訴的決定，按照刑事訴訟法的規定：“如果被不起訴人在押，應當立即釋放”，但有的公安機關不但不放人，反而對被不起訴人處以勞動教養。又如，按照勞動教養法規的規定，勞教收容的對象是有地域限制的，即適用于“家居大中城市需要勞動教養的人”和“家居農村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養條件的人”，但有的地方已將勞教對象范圍擴大到鄉鎮、農村地區。另外，對哪些行為可以適用勞教，理解也頗不一致，有的認為不到20種，有的認為有20多種，還有的認為《試行辦法》等法規的模糊用語，幾乎包容了違反《治安管理處罰條例》的所有行為，因而“凡夠得上治安處罰的，就可以適用勞動教養。

（六）勞動教養制度與我國即將履行的國際義務相違背。

現行勞動教養法律規范中存在的問題使我國難以履行已經承擔和即將承擔的國際義務。根據有關國際公約，對于公民人身自由的限制和剝奪必須由法律設定，并必須經過司法程序來決定，我國政府已經簽署的《公民權利和政治權利公約》在這方面就有明確的規定。顯然，我國現行勞動教養的法律依據和決定程序與此不符。如不適時制定相關法律，確立符合國際社會通行做法和國際公約規定的程序，將難以滿足我國在未來履行相關國際公約義務的需要，并將繼續不斷地招致國際社會的批評和攻擊。

二、理性選擇：勞動教養制度改革的方案和建議

勞動教養制度改革已是大勢所趨。對勞教制度進行改革，應當按照現代法治的要求，合理規范國家權力，在充分尊重和保護公民權利的前提下完善立法。

（一）未來勞動教養制度的權力分配問題。

勞動教養決定程序改革的基本方向應當是司法化。教養的決定應當根據刑事訴訟的基本原則，建立獨立、公開的決定程序。現行勞動教養制度的缺陷是顯而易見的，不經司法程序可以剝奪一個人的自由3年，必要時還可以延長一年，這與現代法制的發展極不協調，無法保障公民的合法權利不受侵犯。因此勞動教養制度程序在設計的過程中，應解決以下兩個重大問題：

第一，教養的決定權交由人民法院行使。應當在人民法院設立專門的法庭審理教養案件，審理程序可以參照刑事訴訟簡易程序。

第二，確立被教養人員權利保障機制。一是除涉及國家機密和個人隱私案件之外，教養案件一律公開審理；二是在決定程序中賦予當事人陳述和辯護的權利；三是允許當事人聘請律師參加訴訟；四是賦予當事人上訴權，采用二審終審制，在當事人上訴期向不得實際執行勞動教養。

在啟動程序上，由辦案機關向人民法院提出申請，由人民法院作出裁決，由司法行政機關負責執行。為保護當事人的合法權利。

（二）關于勞動教養制度的適用對象問題。

勞動教養制度的適用對象問題主要指這一制度針對什么人，解決什么問題。勞動教養的適用對象筆者認為應當對其作具體分類：

（1）構成犯罪，雖不需要給予刑罰處罰但有重新違法犯罪可能的輕微犯罪人；

（2）嚴重或多次違反治安行政法規但不構成犯罪的違法者；

（3）雖不構成犯罪，但有嚴重潛在社會危害的違法者，主要包括吸毒成癮者和屢次賣淫嫖娼人員；

（4）利用邪教、迷信等手段危害社會、擾亂社會秩序的人；

（5）我國刑法第17條規定的因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養的未成年人。

需要特別說明的是，在未來的立法中，勞動教養適用的對象不能僅進行籠統的分類，而是需要在分則中明確、具體地規定應當適用或可以適用教養的行為和對象。

（三）勞動教養的具體執行。

由于不同的個人有不同的人身危險性，筆者認為應當未來的教養應當是對被教養人員的強制性教育措施，教養執行工作應當繼續貫徹“教育、感化、挽救”的方針，對被教養人員重在教育，立足挽救，把教養場所辦成教育、挽救他們的特殊場所。努力使教養的執行制度、執行模式、執行方法從根本上區別于刑罰的執行，使被教養人員在自由度、教育、勞動和生活等方面明顯區別于罪犯，并大力營造有利于教育挽救的場所文化氛圍。對于有精神病的限制行為能力人或無行為能力人，可適用監護處分，意在治療和保護；對于未成年人因不滿16歲而不能接受刑罰處罰但人身危險性極大的人員可適用感化教育處分，針對青少年可塑性較強的特點，對其加強教育；對于屢次違反《治安管理處罰條例》、惡習深重的違法者以及那些觸犯刑法有輕微犯罪情節，但又不夠刑罰處罰的從犯、脅從犯等適用預防處分，防止其再犯；而對于那些吸毒后又復吸的，和因賣淫嫖娼被公安機關依法處理之后又繼續賣淫嫖娼的可適用勞作處分，使其戒除惡習，恢復正常生活的能力。

（四）也可適當借鑒國外保安處分制度的改革方案。

1、將現行的勞動教養、強制戒毒、收容教養（對因不滿16歲不予刑事處罰的行為人）、強制醫療（對造成危害結果的精神病人）、強制集中教育（對賣淫嫖娼者）、強制留場就業等具有保安處分性質的較長時間剝奪或限制人身自由的強制措施，統一規定于《治安司法處分法》（或稱《保安處分法》），并明確規定此類治安司法處分措施適用的實體要件、司法程序和執行機構。使之成為具有中國特色的保安處分制度。

2、此類治安司法處分案件一般由人民法院設立的“治安法庭”負責審理；審判適用簡易程序；涉及其他罪案的，亦可由有管轄權的少年法庭或者刑事法庭一并審決。被告人享有辯護權和上訴權，實行二審終審制。

3、治安司法處分的期限一般不宜太長（3個月以上2年以下），但對于有證據表明具有特別人身危險性的被處分人，可依法適當延長執行期限；對于確有悔改或立功表現者，應依法予以減期或假釋。

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