淺談城鎮土地生態良性化

胡新華

摘 要 西方發達國家的城市化大多經歷了消耗資源、犧牲環境以及先污染后治理的歷程，而為了防止“西式”城市化道路的重演，我們在其城鎮化快速發展階段應當汲取相關歷史教訓，注重在發展中集聚和樹立現代文明城鎮的環境優勢，努力走出一條可持續發展的城鎮化道路。就土地利用而言，鑒于當前愈演愈烈的城鎮土地生態環境問題，應當加強包括科學規劃布局各類用地和整治環境等在內的綜合防治措施，促進城鎮土地生態系統良性發展。

關鍵詞 城鎮 土地 良性化

一、構建環境友好型土地利用基礎

（一）協調生態建設和耕地保護矛盾

城鎮成為所在區域生態環境優良明珠的事例在發達國家常有，在發展中國家也有先例。我國在城鎮化快速發展階段應逐步提高城鎮生態環境的質量，這就要同所在區域的經濟社會發展規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃結合起來，編制并實施城鎮生態環境建設規劃。要通過城鎮生態環境建設規劃的實施，在城鎮區域內因地制宜調整各類用地布局，搞好居民點、農田、林地、草場、河湖水系等用地的協調配置，逐漸形成結構合理、功能互補的土地生態空間格局。在這個過程中尤其要注意協調生態建設用地和耕地保護的矛盾。

耕地尤其是基本農田不僅具有糧食生產功能，而且作為植被還具有強大的生態功能加之基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途，這是不可逾越的“紅線”。有鑒于此，當前要改變城鎮生態建設就是植樹種草和修隔離帶的錯誤認識，而將耕地尤其是基本農田納入城鎮生態建設的綠化用地范疇，這也是總結歷史經驗教訓的結果。雖然城市規劃歷來強調通過在“衛星城”“城市邊緣集團”之間建立綠化隔離帶以阻止中心城市的無限蔓延，但中心城市“攤大餠”式無限蔓延的問題始終無法解決。

（二）科學構建城鎮內部的生態格局

城鎮內部合理生態布局有利于充分利用自然界的自凈能力，促進能源的綜合利用，方便集中回收與有效治理城鎮生產中所產生的廢氣、廢水和固體廢棄物；而城鎮內部不合理的生態布局，則不僅會加重城鎮的污染程度，致使環境負荷加大，而且還會破壞自然界的自凈能力，導致城鎮環境容量變小，從而更容易導致城鎮生態平衡。有鑒于此，城鎮生態環境的保護不僅要從城鎮所在區域著眼加強生態建設，還要進一步對城鎮生態布局做出科學規劃與合理分區。城鎮地方政府首先要根據城鎮中各類經濟社會活動特點，以及這些活動對生態環境要求和影響程度，在空間上規定如工業區、商業區、居民區、科技區、娛樂區、辦公區等特定范圍，并且科學規劃生態保護區，把可能有損生態環境的經濟社會活動從人口密集的城鎮中心區分離出去，促進城鎮的功能作用和生態環境質量不斷提高；其次要切實保護和合理配置各類重要生態用地，城市特別是大中城市要確保一定比例的公共綠地和生態用地，鼓勵城鎮建成區之間保留較大面積、連片分布的耕地、水面山體、綠地等非建設用地，加強城鎮公園、綠化帶、片林和草坪的建設與保護，大力推廣庭院、墻面、屋頂、橋體綠化和美化，嚴禁在城區和城鎮郊區隨意開山填海、開發濕地，禁止隨意填占溪、河、渠、塘。

鑒于生態環境承載能力是制約城市發展的重要因素，為了建設空氣清新、環境優美和生態良好的宜居城市，并到2050年左右建設成為經濟、社會、生態全面協調可持續發展的城市，《城市總體規劃》突出了新城規劃、交通與基礎設施規劃、生態環境保護規劃和歷史文化名城保護規劃四個重點內容，并且優先關注生態環境建設與保護。

二、加強城鎮生態環境的綜合整治

1989年12月頒布的《中華人民共和國環境保護法》第一條就規定了環境保護工作的基本方針：保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展；并且在第二十二條規定，“制定城市規劃，應當確定保護和改善環境的目標和任務”。環境友好型土地利用基礎的構建只是為城鎮土地生態環境良性發展創造了條件，而對于愈演愈烈的城鎮生態環境問題還應從開展生態環境影響評價、加強生態環境基礎設施建設以及大力開展生態環境問題治理等方面進行綜合整治。

（一）積極開展生態環境影響評價

對于人類活動對生態環境所造成的影響，學術界通常將長期起作用，不易恢復、對于生態系統結構和功能從根本上加以破壞的壓力稱為“生態的壓力”又常常分別稱之為“長期的生態退化”和“短期的環境污染”。就其作用效果和影響程度而言，“生態的壓力”往往強于“環境的壓力”，生態環境影響評價應該是自然資源開發過程減少風險所必須進行的一項工作，但由于生態影響具有短期影響與長期影響并存、有利影響與不利影響同在，以及潛在性、空間性、關聯性和累計性等特點，對其評價較為困難，這也是在國家環保局發布實施《非污染生態影響評價技術導則》以前，我國建設項目環境影響評價中很少涉及生態影響的評價內容，必須涉及生態影響的評價也對敏感生態問題進行單因子評價，而不能對區域生態體系的生態完整性和穩定狀況進行綜合評價。但隨著全國生態形勢的日益嚴重，生態破壞范圍與干擾力度不斷加大，加強生態保護的呼聲也越來越高，對各種規劃和建設項目進行生態環境影響評價已成為影響評價的重要組成部分。城鎮建設也應如此，要在《中華人民共和國環境影響評價法》規定的環境影響評價內容基礎上，增加城鎮土地利用對生態系統空間結構、功能與穩定性影響評價內容。

我國城鎮化快速發展過程中，城鎮的無序擴張侵占了大量農業用地和生態用地，是區域及城鎮生態環境質量下降的重要原因。為解決城鎮化發展中面臨的嚴峻生態環境問題，不僅要對城鎮規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行環境影響評價，還要完善宏觀重大決策、發展規劃及建設項目的全過程生態環境影響評價制度，將生態環境影響評價納入建設項目征收、征用土地的審批過程中，要求項目建設進行生態環境的經濟分析和評價，將生態環境成本，既生態環境維護和修復的成本，納入建設項目的成本核算中，實施全過程的生態環境影響評價。建設項目全過程的生態環境影響評價就是要針對城鎮建設項目實施進展的不同階段分別開展立項評價、項目評價、執行評價、驗收評價與后評價。其中，為了給建設項目決策提供支持，在建設項目提出時要針對其可能的生態環境影響進行立項評價；建設項目立項之后、執行之前，要針對項目詳細設計與時實施方案的生態環境影響程度進行項目評價，并將其作為評價建設項目實施方案可行性的重要依據；項目執行期間為了對項目的生態環境影響進行監理和跟蹤，要對項目建設中造成的生態環境影響進行執行評價；規劃項目完工驗收時為了評測項目執行方的生態環境保護措施是否達標，要對項目已經造成的生態環境影響進行驗收評價；規劃項目完成后為了對項目造成的長期生態環境影響進行評估。城鎮建設過程中，一般在項目執行后1年、2年、5年各執行一次對項目生態環境影響程度的后評估。城鎮建設過程中，建設項目未經生態環境影響評價或生態環境影響評價不達標的，一律不能上馬，不能征收或征用土地；執行評價不達標的，須停工限時整改，達標后方能復工；驗收評價未達到實施方案預期目標的，要求作出補救手段，而無法挽回或造成重大影響的，要依法追究項目執行方的民事和刑事責任。

（二）大力開展生態環境問題治理

中央政府已經明確指示，要把建設宜居城市作為城市規劃的重要內容，也明確要求在城鎮化發展中要“改善人居環境”，而堅持可持續發展戰略思想，全面推進城鎮生態整治，創建良好的人居環境，實現人和自然和諧共處，必須在加強和完善前工作的基礎上加快城鎮生態環境基礎設施建設。

參考文獻：

[1]畢寶德.土地經濟學[M].北京 ：中國人民大學出版社， 1991 .

[2]曹建海.中國城市土地高效利用研究[M].北京： 經濟管理出版社，2002.