大學科層制管理中的沖突與調適

莫玉婉

摘要： 科層制是目前及今后較長時期內我國大學的基本管理模式，其存在的合理性源自于大學組織自身的日益復雜化、社會干預的增加及社會組織科層化的總體趨勢。但是，科層制的組織屬性與大學的組織屬性在組織理念、組織目標及目標的實現形式、組織權力結構上存在沖突。大學科層制管理模式要實現良好的運轉就需要回歸大學本身，回歸科層制本身，對這些沖突進行有針對性的協調。

關鍵詞： 大學；科層制；管理模式

中圖分類號： G647文獻標識碼： A文章編號： 1673-8381（2013）01-0044-04[HT〗

一、 問題的提出

大學的科層制是大學內部以科層制模式為基礎進行組織管理的體制，它是大學各種合法權力（政治權力、行政權力、學術權力）發揮作用的載體。目前，大學的科層化管理已經成為國內外大學組織管理的主流范式。我國大學院校二級管理中的權力分配模式是科層制在我國大學中的具體實踐形式。科層制，稱之為理性官僚制組織，它是馬克思·韋伯于20世紀初構建的一種理想的組織形式和管理方式。它以實現組織效率化為最高原則，以合法的權力為組織運行的基礎。大學科層制中的“權力等級體系”的權力結構形式和組織模式有助于協調大學內部各層次之間的權責分配，提高管理效率，有利于實現大學組織的“秩序、理性、可行和穩定”。

但是，科層制的既有模式強調“權威層級制”，容易形成集權，可能引致行政權力的泛濫，從而對大學學術活動的特殊性缺少必要的關照。我國院校二級管理體制下的權力分配容易導致行政權力與基層學術權力之間的沖突。但是，在沒有一個更好的組織模式可以替代院校二級管理下的權力分配模式的條件下，如何審視大學內部的科層制管理模式在實踐中與大學學術活動的正常運行產生的沖突，進而調適和整合，最終實現大學有序、高效的內部管理，成為高校管理體制改革需要回答的一個問題。

二、 大學科層制存在的合理性

我國大學科層制是在大學組織的引進與本土化過程中形成并不斷完善的。它在不斷地調整與變革中維持并延續了大學相對穩定而有序的發展。所以說，科層制與大學管理活動的結合具有其合理性。從科層制的發生及發展來看，科層制引入大學組織管理領域是在組織機構復雜化、社會分工精細化的情形下，基于大學組織內部對管理“效率”的追求以及政府為實現對大學的有效控制而發生的。

（一） 科層制是大學規模擴大以及內部事務復雜化對大學管理模式的訴求

歐洲中世紀大學，最初是一種簡單松散的行會組織，不僅規模小，而且研究學問的深度和廣度也相對不發達，尤其是學科數量相對較少。大學的組織結構相對比較簡單，管理也相對松散，沒有嚴格的規章制度。所以這些學校可以倡導“教授治校”和“學術自由”，呈現一種學術權力獨占的治理模式。如果說傳統大學可以通過教授和學生群體的管理而成功支持大學運轉的話，那么隨著現代大學活動的日益復雜，與社會接觸的日益密切，大學對一個專門、獨立的管理群體和組織模式表現出了渴望。正如布魯貝克所言：“高等教育越卷入社會的事務中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定。”[1]32特別是“近代大學的世俗化和科學教育不僅導致大學功能的世俗化和學科結構的復雜化，而且帶來了大學規模的不斷擴大以及維持大學運行的事務性工作日益復雜。教師為了全力應付日益繁重的教學科研任務，逐步與非學術性事務工作脫離關系。一批不同于學生和教師群體的人員——專職管理人員在學校出現，改變了學校組成人員的傳統結構”[2]。大學組織的復雜化和不確定性的增加，迫切需要大學尋求穩定和效率。這無形中凸顯了科層制的控制和干預能力。

（二） 科層制是社會實現對大學有效干預的通道

“自治是高深學問最悠久的傳統之一”，是高等教育機構得以生存和延續的前提，“失去了自治，高等教育就失去了精華”[1]31。但是，大學從一開始就不是一個完全自治的組織。回溯大學發展史，可以發現，中世紀大學就一直受到來自宗教和世俗政權的干涉和控制，大學在雙方權力的爭斗中尋找一絲發展的空間，努力維持自身的獨立性。而且，完全的學術自治并非是好事，自治的大學也會成為壓制新思想的工具。在中世紀，雖然大學相對獨立于社會，但當時“教會一元化的真理體系”設置了人們理性活動的范圍，排斥和壓制任何超出這一范圍的新的學說和思想。比如，為了維護亞里士多德哲學，大學禁止講授笛卡爾哲學，笛卡爾呈現給巴黎大學的《方法導論》一書，也被列為禁書目錄，不得出版和講授[3]。所以 “在19世紀，英國和美國都不得不通過國家立法來打開自治的高等學府的鐵門，讓新的學科進入課程，其中許多學科與人類利益休戚相關，而學閥卻頑固地將其拒之門外”[1]33。這就說明缺乏制衡的沒有限制的學術自治也不一定能保證學術活動的正常運行。在我國，政府以科層制為載體將政治權力作為大學科層制下的合法權力，實現其對大學管理活動進行有針對性的管制的目標。隨著大學社會功能的日益顯著，大學也由社會的邊緣開始走向社會的中心，政府以管理者、受益者、監督者的身份對其采取控制和干預也成為必然。

（三） 大學科層化是社會科層化的必然反映

高等教育系統作為社會的組成部分，其科層化趨勢是社會科層化的反映。當現代社會揚棄了行會式的組織形式，變成了超巨型組織的時候，大學也成為多元巨型組織，這是現代社會發展對大學提出的必然要求。“在當今社會，科層制已成為主導性的組織制度，并在事實上成了現代性的縮影。除非我們理解這種制度形式，否則我們就無法理解今天的社會生活。”[4]在社會普遍科層化的趨勢下，大學科層化也成為必然。社會需要“通過高等教育培養未來的社會成員接受科層化社會”[5]。科層化的趨勢成為大學回應社會發展中科層化要求的一種選擇。

究其本質，大學科層制不僅是大學應對外部力量的理性訴求，更是大學在自身規模不斷擴大，管理日趨復雜的現實狀況下，為了提高組織的管理效率向其他組織（政府、企業）模仿、學習和借鑒的結果。因此，大學科層制實際反映了社會力量和大學本身對辦學規模迅速擴大的一種控制和干預。而這種控制和干預的目的則在于追求組織有序化和組織管理的效率。我國高等教育具有后發外生性特征，科層制與近代大學相伴而生，并隨著大學發展而不斷完善。雖然歷經多次社會變革與大學改革，但大學科層制依然在大學管理選擇中扮演著關鍵的角色。隨著大學變革的深化，大學中出現了學術群體與行政管理人員之間權力制衡的失衡，出現了有礙大學持續發展的利益相關者之間的諸多沖突，如大學中的行政化嚴重，學術權力式微，等等。但是，大學科層制存在的合理性依然是其繼續存在并發揮應有作用的有力證據。

三、 大學科層制管理模式中的沖突

大學作為一種特殊的社會組織，具有不同于一般社會組織的獨特性。注重制度理性和追求效率的科層制對于一般社會組織的適切性并非必然適用于大學，雖然科層制作為一種組織管理模式，其實效性在政府組織和企業組織的具體實踐中得到了確證。同時，作為一種組織形式和管理方式，科層制對大學提高效率，加快發展也起到了促進作用，但科層組織所秉承的組織方式和組織原則是為實現組織目標和職能服務的。我國大學科層制中行政權力的強勢弱化了學術群體在這一管理體制中的應有地位，凸顯了科層制與大學學術發展之間不和諧的一面。這也與科層制和我國大學組織之間固有的隔閡分不開的。大學作為一種學術組織，其主要的使命就是探索和發現新知、培養具有高深知識的專門人才并開展科學研究。但當科層制的組織方式和原則與高等教育目標和職能的實現之間不匹配時，必然會對大學固有的組織原則和價值觀念形成沖擊和威脅。

（一） 從組織理念來看，科層制權力至上理念與大學學術自治理念存在沖突

學術自治要求大學內部在處理學術事務上不受政府以及大學內部行政權力的干涉，大學享有自主決策學術事務的權力。大學基本活動的承擔者——教師，崇尚學術自治和學術自由，存在較強的自律要求，排斥以各種規章制度形式強加的控制。而科層制的核心在于權力，推崇權力至上。與其相適應的行政規范則要求大學把一切活動都納入規范化、程序化的運作范圍，以提高效率。于是，強調控制、服從的行政規范和注重自由、平等的學術理念產生了明顯的沖突。在中央集權式的高等教育管理體制環境中，我國大學中的行政權力與政府權力構成了大學中的強勢權力，大學學術自治因為大學對政府的依賴性而呈現式微的特征。但是，大學對學術自治的追求卻不因此而弱化，相反，隨著大學改革的深入，我國大學中的學術主體開始了要求科層制“讓權”的行動。從根本上來講，這是學術活動的自治訴求與科層制的強制性（要求）之間的矛盾。

（二） 從組織目標來看，科層組織目標的確定性和預設性與大學組織目標的多元性和模糊性存在沖突

在大學的三大職能中，大學組織的目標很難有一個統一明確的說法。斯蒂芬·P·羅賓斯認為大學目標更像一種宣傳性公關術語，“這些陳述充其量不過是一種模糊的和帶公共關系技巧的目標陳述，而不是真正體現組織到底追求什么的有意義的制度方針”[6]。這種目標的多元性和模糊性主要表現在：（1） 大學的三大職能在大學目標中孰輕孰重，在辦學過程中如何處理教學、科研、社會服務的關系；（2） 判斷大學是否實現了目標是件十分不易的事情，它不像一般的工商業部門可以以產出和利潤作為整體目標和評估目標的依據；（3） 大學高度的專業化、不同部門間的松散狀態及教師勞動的個體性，更加增加了目標整合的困難[7]。但是科層組織本身就是為了某種特定的目標而組織起來的。因此，大學組織在實際的運行過程中出現了目標的模糊性和多元性與科層組織確定性的、預設性的目標之間的沖突。

（三） 從組織的權力構成來看，科層組織的一元化集權管理與大學二元并立的權力結構之間存在沖突

從組織權力的構成來看，企業和政府機關是一元化權力結構，大學則是行政權力和學術權力并存的二元權力結構。一元化權力結構的權力分布呈金字塔狀，位居金字塔頂端的領導擁有獨一無二的領導權和決策權，因此，科層制能夠在企業和政府機關得以有效的發揮。但大學組織的二元化權力結構是大學在權力配置上與企業、政府機關等非學術組織的重要區別。學術權力是根植于高深知識和學科的權力，行政權力則是建基于科層制組織之上的。這就使得科層制在大學的實施必然需要協調行政權力與學術人員對學術活動權力的要求之間的矛盾。 另外，大學組織二元權力的主體并不存在明確的界限，行政權力的擁有者可以是一位學術人員，反之亦然，這就容易引起權力主體之間的矛盾和沖突。不僅如此，按照韋伯對于權威的分類方法，一般存在三種權威，即傳統權威、個人魅力權威和法理性權威。在一般科層化的社會組織中，法定的權威占據主導地位，但在大學組織中，卻存在著大量的傳統的或個人魅力的權威。大學組織中權威的多元化存在也必然會對科層組織的制度化和程序化造成沖擊。這一沖突在大學不斷被放大，并導致部分學術權力以學術行政權力的形式進入行政權力的范疇之內，加劇了這種二元權力形式的對立，其最顯著的特點是弱化了大學的學術權力，行政權力上位。

（四） 從組織目標的實現方式來看，科層組織的理性化管理與大學人文化管理之間存在沖突

效率和理性是科層制的核心和思想基礎。大學采用科層制管理模式的一個重要原因就是因為科層制保證了管理的高效率。當代社會生活全面的快餐化，社會諸多領域都特別強調和積極追求效率、可計算性和可預見性。但是在文化和知識的生產過程中，很多東西是難以具有可計算性的，探索活動的結果也往往是不可預見的。比如，大學教學過程要求教師和學生在知、情、信、意、行等方面的交流與互動，如果去除個人感情的滲透，教學活動中的教師和學生就不再是具有主體性和靈動性的人，而變成了傳授和接受知識的機器了。但是科層組織卻追求一種理性化原則，要求組織成員擺脫個人情感而嚴格按照組織程序和規章行使職責。所以任何硬性的規制和不恰當的干預，都會破壞學者的自主性和創造性，從而產生教學和學術低效，這也就造成科層制本身對效率的追求與結果低效的二律背反現象。例如，我國大學中缺少了大學章程，也就缺少了協調大學管理中的理性要求與代表著學術自由的人文關懷之間存在的沖突的載體。因此，我國部分大學開始的大學章程的制定工作就是對大學組織目標進行協調的一種嘗試。

四、 對大學科層制中沖突的調適

從我國大學的具體實踐來看，科層制進入大學之后尚未實現科層管理的“大學化”，與之相反，大學組織卻被“科層化”了，大學的組織屬性在二者結合的過程中被忽視。作為一種組織形式和行為規范，盡管科層體制在社會學領域已經受到了嚴厲的抨擊和批判，但在找不到一個更為合理的社會組織方式之前，科層制顯然有其存在的必要性。因此，要解決大學科層制框架中的沖突，就必須在對大學組織屬性和科層制屬性進行深入認識的基礎上，協調大學內部的各種關系，以適應大學特殊的組織屬性。

其一，從宏觀制度層面，要求實現大學法人化。大學自治包括實質性自治和程序性自治。前者是指大學擁有確定組織目標和擬定組織計劃的權力，后者是指只能擁有實現目標和計劃的權力。我國大學的實質性自治在政府科層制約束中難以存在，甚至連程序性自治的一部分也存在喪失的危險。政府的科層化和大學組織的連接點就是大學組織內部的行政機構，大學內部從事行政管理的人員也由此傾向于與外在的政府科層等級體制相對應而建立起自己的等級地位[8]。大學辦學以及運行中所需要的自主權的權限受到來自科層制構建下引發行政命令或者行政權力的限制。我國大學尚未實現獨立的完全意義上的獨立法人形式，而解決獨立法人形式是解決權力配置不均問題的有效途徑。因此，大學只有實現法人化，才能保證學術自治不受外界行政權力的干預。

其二，深刻認識大學的本質和功能。從大學發展的歷程來看，布魯貝克提出的高等教育存在的合法性與合理性解釋（認識論和政治論的高等教育哲學），能夠在一定程度上解釋高等教育存在與發展的問題。但是，在高等教育的概念范疇內，大學是知識機構的組織形態，是高等教育的承載機構，其存在的根基應歸結為學術性，即對真理的探求。我國大學中的學術群體尚未作為一個獨立的權力主體得到凸顯，這也是大學管理中忽視學術性的表現。因此，妥善處理科層制在大學中實施的沖突，首先要深刻認識大學的本質和功能，如果對大學的本質和功能的認識出現偏差的話，就不可能從真正意義上解決沖突。

其三，弱化效率目標，構建質量加效率的多元組織目標。我國大學正在經歷著從注重外延式發展向注重內涵式發展轉變的節點上，質量目標必然成為大學發展的核心目標。誠然，效率是科層組織的終極目標，卻不應該是大學的終極目標。大學的終極目標，應著眼于三大職能的實現。但是，效率也不應被忽視，只有資源的優化配置才能為教學、科研、社會服務質量的提高提供良好的外部環境。此外，大學要更關注質量目標。只有將質量目標作為終極目標，才能真正實現大學的學術主導原則。

其四，明確權限，實現學術權力和行政權力的協調發展。我國大學的管理模式基本上是圍繞行政權力而建立起來的，學術權力在大學管理中明顯處于劣勢。因此，要實現大學學術權力和行政權力的協調發展，一方面需要行政人員轉變形象，增強服務意識，另一方面就是通過適當的組織機構改革和規章制度設計，保障學術權力作用的發揮。如大學可以逐步實行教授會、評議會、理事會等形式，保證教授在院（系）及學校的管理中具有相應的權力，以維護學術活動的中心地位。

參考文獻

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（責任編輯趙文青）