老年人法律援助初探

程為敏 高媛

摘要：老年人因為自身的生理、心理、文化、經濟特點成為需要社會特別關懷的弱勢群體。本文通過分析老年人的自身特點，指出老年人法律援助的必要性和特殊性，結合政府法律援助體系中老年人法律援助的經驗與問題，闡述中央專項彩票公益金法律援助項目如何通過采用擴大援助范圍，吸納多元主體參與，項目化嚴格管理等方法，擴大了老年人法律援助的受援面，提高了法律援助的專業化程度并確保了案件質量，對老年人法律援助制度的發展起到了示范、引領和補充作用。

關鍵詞：老年人；法律援助；彩票公益金法律援助項目

中圖分類號：D926.5

一、研究背景及研究現狀

第六次人口普查結果顯示，截止到2010年，我國有60歲以上的老年人口超過1.7億，占總人口的13.32%，老年撫養比19.02%，根據國際通行標準，我國已正式進入老齡化社會，人口老齡化進程將進一步加快。

老齡化進程伴隨著家庭小型化、空巢化，以及經濟社會生活的復雜化、多元化，老年人在人身、財產、婚姻家庭等方面權益受侵害的案件與日俱增，老年人權益保護、法律服務的需求將隨之增加。

我國老年人法律援助法律體系由《老年權益保障法》、國務院《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）等法律、法規，地方性法規、規章以及針對老年人權益保障、法律援助工作的政策性文件構成。1996年《刑事訴訟法》和《律師法》相繼通過，確立了我國法律援助制度、特別是刑事法律援助制度的基本原則和框架，但對老年人這一特殊群體并無特殊規定。同年，全國人大通過《老年人權益保障法》，成為老年人權益保護的基本法律，其中第三十九條首次特別規定了老年人因經濟困難有權獲得司法救濟與法律援助。2003年7月通過的《法律援助條例》進一步促進了法律援助工作的規范化，但未把老年人作為法律援助的特殊對象做出專門規定。2012年12月，《老年人權益保障法》修訂，在原有規定基礎上特別增加鼓勵律師事務所、公證處、基層法律服務所和其他法律服務機構為經濟困難的老年人提供免費或者優惠服務。除法律、法規之外，司法部、民政部、老齡委等部門聯合下發的政策性文件，對老年人提供法律援助工作提出了更具體的要求。1996年，司法部、民政部聯合下發《關于保障老年人合法權益做好老年人法律援助工作的通知》，2002年司法部與全國老齡辦等部門下發了《關于聯合倡議尊老、敬老、幫助老人——加強老年法律援助的決定》，2003年全國老齡辦、司法部、公安部聯合下發了《關于加強維護老年人合法權益工作意見》，從加強老年人法律援助網絡建設、改善老年人法律援助形式等多角度做了細致規定。2011年9月國務院發布《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，特別強調要做好老年人法律服務工作。拓展老年人維權法律援助渠道，擴大法律援助覆蓋面。重點在涉及老年人醫療、保險、救助、贍養、住房、婚姻等方面，為老年人提供及時、便利、高效、優質的法律服務。加大對侵害老年人權益案件的處理力度，切實保障老年人的合法權益。

雖然自上世紀90年代我國法律援助制度建立以來，國內針對法律援助的研究已汗牛充棟，但對老年人的法律援助研究不多。已有的研究主要針對老年人法律援助的現狀，特別是老年人法律援助涉及的主要案件類型、老年人法律援助體系存在的問題以及解決對策。

但已有研究并未回答以下幾個基本問題，即為什么把老年人納入法律援助的特殊對象，老年人法律援助案件與一般法律援助案件相比有何特點。針對老年人法律援助問題的分析與解決對策仍未超越一般法律援助的基本框架，未凸出研究的人群視角。

2009年度彩票公益金法律援助項目的實施，是首次以人群而非經濟狀況作為援助的首要關注對象，項目實施幾年已經取得了良好的社會效果，為老年人法律援助體系的完善提供了有益經驗。

二、老年人法律援助特點

（一）老年人群特點及老年人法律援助的特殊要求

1.生理特點

衰老是人類正常的自然規律和生理現象。隨著年齡的增長，人的器官和身體機能不可避免地發生退化，導致生理原因造成的多重弱勢。首先，肢體功能的退化導致老年人行動遲緩、不便，所以老年人群遭受意外傷害的概率要高于其他年齡群體，特別是交通事故、意外跌傷、火災等事故對老年人的傷害更加嚴重。面對程序復雜的法律糾紛，老年人經常需要法律援助人員上門服務、取證或代理其出庭。其次，聽力、視力及語言功能的退化導致老年人的溝通、表達障礙，在陳述案情、表達自己意志時會遭遇困難，需要法律援助人員給予特別的耐心和幫助，必要時需要特殊的器械或專業人員加以輔助。第三，智力、記憶力衰退會導致老年人反應能力、判斷能力和識別能力下降，有些老人還罹患老年癡呆癥，老年人極易成為詐騙等財產型犯罪的受害群體。老年人在陳述案情時經常會發生記憶的模糊與偏差，需要法律援助人員的耐心傾聽詢問、反復核對案情細節，以保證案件事實的準確清晰。第四，老年人患各種疾病的可能性比一般人群高，更容易遭受醫療糾紛，而醫療費用的產生有可能引發家庭內部的贍養糾紛。

2.心理特點

老年人在整個老年期都會或明或暗體現“自主性”和“依附性”這兩種特質[1]P129。自主性體現在老年人有自尊、自強的心理需求，希望能夠自主決定個人事務并有權利參與家庭事務，自主決定個人事務特別表現在希望能夠自主處分自己的財產、能夠自主決定養老方式（家庭養老還是機構養老）、婚姻自主等等。同時，伴隨著現代家庭小型化、核心化的趨勢，依托家族存在的父權家長制逐漸瓦解，老人在家庭中的權威地位也受到了很大威脅，在這種情況下，老人更是希望爭取自己在家庭中的話語權。依附性則表現在老年人對于子女的情感需求。面對自己身體不可避免的衰老現象，老年人易產生焦慮、抑郁的負面情緒，隨著子女長大、工作、組建自己的家庭，加之退休之后事務減少、接觸人群減少，老年人容易產生孤獨感、不安全感，心理變得脆弱，對子女的依賴性增強。

自主性與依附性這兩種截然相反的心理狀態會同時存在老年人群身上，特別是在涉及如贍養、家庭暴力、繼承等家庭內部糾紛時，要同時考慮老年人的這兩種心理特質，從事涉老法律援助工作的人員需要了解老年人的心理特點，針對有負面情緒甚至抑郁癥等心理疾病的老人，法律援助要與心理疏導同時進行。

3.文化特點

老年人文化上的劣勢體現在：首先，老年人一般受教育程度低、文化水平有限，甚至相當一部分老年人，從未接受過教育，識字有困難，對法律知識的了解幾乎為零，在權利受到侵害時，不知道求助哪些部門，如何尋找法律服務。其次，老年人對于新興科技手段的接受能力較差，大多數老年人不具備上網的條件和能力，同時老年人活動范圍有限，流動性不強，社會關系簡單，獲取外部信息的渠道和能力都很有限。在遭遇糾紛時，首先進入老年人視野的不是地處寫字樓、商業區的律師事務所，而是處于社區、村委會、老年協會的基層維權組織。鑒于此，老年人法律援助機構要與基層組織緊密相連，在社區、村委會設立老年人維權站點，保證老年人法律援助服務的可獲知性與可獲得性。第三，老年人在遭遇法律糾紛時，對于法律服務提供者的依賴性要比其他人群更強，當老年人對法律規定、訴訟程序不了解、搞不懂時，如何處分自己的權利很大程度上取決于法律援助人員的意見。所以，針對老年人的法律服務要更有耐心和責任心，用通俗易懂的語言為老年人講解相關法律法規和政策，全面分析糾紛解決的多種方案，尊重老年人訴訟權利。

4.經濟特點

由于我國社會保障體系的不健全，很多沒有納入基本養老、醫療保險范圍內的老年人不能享受退休金待遇，僅靠子女的供養或社會救濟為生，老年人通常在經濟上也是貧困群體。據全國老齡辦2012年9月發布的《2011年度中國老齡事業發展統計公報》顯示，2011年末，全國企業退休人員月均養老金為1511元，而以北京市為例，民事案件律師計件收費每件在3000—10000元，老年人的收入基本只能夠維持其日常的基本生活與醫療花費，與法律服務的市場價格往往存在幾倍、甚至十幾倍的差距。

綜上所述，老年人的弱勢地位不僅是由于經濟條件造成的，較其他年齡段的人群相比，因為自身的生理、心理、文化特點，老年人權益更容易受到侵害，法律服務的需求很大，自身購買法律服務的能力極為有限。所以，老年人是法律援助的特殊對象。

（二）老年人法律援助案件特點

1.從案件類型上看，家庭內部案件多于家庭外部案件

由于老年人社會活動有限，發生的糾紛一半以上都集中在家庭內部，涉及家庭倫理和家庭情感，所以家庭內部案件多于家庭外部案件。這類糾紛具有私密性、隱蔽性、取證難的特點，所謂清官難斷家務事，外人認為家庭內部矛盾不好插手。老年人法律援助涉及家庭內部的主要案件類型有：

第一，贍養糾紛。“老有所養”是每一個老年人的心愿，也是其維系生活的基礎。在國家社會保障機制尚未健全的背景下，家庭養老、子女贍養是養老的主要方式。《老年人權益保障法》第十四條規定贍養老人是贍養人的法律義務，其內涵包括物質供養與精神贍養。但現實生活中，贍養人認為自己沒有贍養義務、不愿贍養、沒有能力贍養、甚至遺棄老人的現象并不少見，彩票公益金法律援助資助的涉及老年人的案件中，贍養案件占到老年人糾紛的四分之一以上。法律對于贍養人的贍養義務有非常明確的規定，案件往往事實清楚，權利義務關系明確，但法院從審理到判決再到執行卻并不輕松，因為背后往往隱藏著復雜的家庭矛盾，牽涉倫理、風俗、道德和家庭情感，有時和房屋產權、老人再婚案件共生相伴。

第二，房產糾紛。一些子女借贍養、照顧為名與老人同住，在購買產權、遷入戶口、變更房屋產權人，或冒領老人的拆遷補償款目的達到之后便遺棄、虐待老人。《老年人權益保障法》第十七條保護了老年人的居住權，規定贍養人應當妥善安排老年人的住房，不得侵犯老年人的房屋產權。但一些子女認為父母的財產天經地義是自己的，多子女家庭中子女還有可能對父母財產的分配發生爭議，將子女之間的矛盾轉嫁到父母身上，父母的“偏心”、對財產的分配不均變成子女對父母的虐待、不贍養的理由。房產糾紛牽涉時間長，房產政策及價格變化大，案件復雜、疑難程度高。

第三，婚姻糾紛。婚姻自由是《婚姻法》的基本原則，許多老年人晚年遭遇喪偶之痛，希望找到伴侶彼此關懷、照料重新組建家庭，以保持自己的身心健康，減少子女負擔。但有些子女因害怕增加贍養負擔或為減少繼承份額等原因對老年人再婚進行粗暴干涉。

家庭內部的糾紛對老年人的身心傷害極大。最安全的家庭成為危險之地，最依賴的親人卻成為自身權益的侵害者。老人可能同時面臨人身、財產損失和精神創傷。所以，家庭內部糾紛是老年人法律援助的重點。

此外，老年人遭遇意外事故、醫療糾紛、財產犯罪、勞動爭議等來自家庭外部侵害的可能性也很高。特別是部分身體健康、仍有勞動能力的老年人退休之后繼續工作，但退休人員已不是法律意義上的勞動者，雙方的關系不再受《勞動合同法》的調整，屬于民事上的勞務關系。這種情況下，發生工傷、無故辭退等問題會使老人面臨維權困境。雖然家庭外部案件可能有來自子女、親友的幫助，但子女工作繁忙、無暇無力照料的眾多“空巢老人”遭遇糾紛，仍要獨自應對。

2.從案件難易程度上看，時間跨度長、辦理難度大

老年人法律援助案件的解決往往面臨四個困境：第一，時間跨度長，很多證據已經滅失，老人面臨舉證不力的敗訴風險；第二，一些歷史遺留問題是由于政策原因造成的，其解決需要立法、政策的支持以及多部門的協調配合，不是某個個人或單位憑一己之力能解決的；第三，機構、人事的變動導致情況復雜多變。隨著經濟體制改革，很多企業已經改制或破產，領導人員也幾經更迭，已經達成的糾紛解決方案可能由于領導的換屆被推翻和擱置；第四，老年人法律援助涉及的案件大都集中在基本民生領域，關涉老年人的基本生存、醫療等問題，爭議的久拖未決容易引發新的爭端，產生“次生訴訟”，一個案件處理不好，會引發新的糾紛，很難做到案結事了。

3.從爭議數額來看，通常為小額糾紛

老年人法律援助案件涉及的基本都是老年人的基本民生權利，其訴訟請求大部分是為了獲得人身損害賠償和贍養費等基本生活費用，特別是農村地區，爭議數額本身可能不足法律援助案件補貼額。老年人法律援助案件的投入與回報常常不成比例，很難單從挽回經濟損失一項考察老年人法律援助的社會效果。老年人法律援助案件，常常面臨公正與效率的兩難選擇。由于法律法規、社會保障體系、社會誠信制度的不健全造成的維權成本過高是老年人無法以自身能力解決法律糾紛的重要原因之一，法律援助應在保證公正的基礎上兼顧效率。法律援助的價值取向如果過多地傾向效率，只挑選爭議金額大、社會影響大的案件援助，就更沒有途徑維護老年人的合法權益、懲治違法侵權行為了。

4.從糾紛解決方式上看，傾向選擇非訴訟方式

法律援助人員在面對家庭內部糾紛之時，一般優先選擇調解等非訴訟方式解決，理由是調解較方便快捷，節約訴訟成本，避免執行難等問題，最重要的是不傷害家庭和睦及親人感情。家庭內部糾紛因當事人具有親屬關系，從案件性質來看，確實比較適合調解，但調解要堅持如下原則，其一，調解必須堅持自愿原則，尊重老年人的訴訟權利。其二，調解不適用于所有糾紛，如果矛盾無法調和，單純的調解就無法達到糾紛化解的功能，必須通過強制手段，虐待、遺棄等行為情節嚴重、構成犯罪的，還要追究行為人的刑事責任。其三，不能以犧牲老年人的利益調解。調解不能與老年人的意愿相悖或相差太多，不能以犧牲權利的方式換取糾紛暫時、表面上的解決，犧牲利益的“和稀泥”調解終究不能達到定紛止爭、案結事了的目的。

三、司法行政系統老年人法律援助現狀

根據司法部法律援助中心提供的統計數據，2006到2011年間，政府法律援助的機構和工作人員數量都在保持平穩小幅增長。從2010年開始，法律援助經費收入與受援人數大幅增加，2011年老年人受援人與2006年相比增加近一倍，所占比重多年來一直維持在10%左右。

司法行政系統2006-2011年度對全國法律援助統計基本數據（含老年人子項）[2]

項目 單位 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年

法律援助機構 個 3149 3259 3268 3274 3573 3672

法律援助工作站 個 51765 54976 55708 58031 60828 61326

依托老、婦、殘、工、青、信訪、高校、監獄、勞教所等的工作站 個 11528 20599 19209 20276 21227 22372

法律援助工作人員 人 12038 12519 12778 13081 13830 14150

法律援助經費收入 萬元 37029.78 52533.18 68349.86 75760.37 102289.7 127718.03

批準法律援助案件 件 318514 420104 546859 641065 727401 884624

受援人 人次 540162 524547 670821 736544 820608 946690

老年人 人次 60198 57546 69556 76027 95026 102206

老年人占全部受援人的比例 % 11.14% 10.97% 10.37% 10.32% 11.58% 10.78%

（一）司法行政系統老年人法律援助工作基本經驗

《條例》規定了法律援助是政府責任，并規定了法律援助的范圍，同時授權省、自治區、直轄市人民政府可以對《條例》規定以外的法律援助事項作出補充規定。在法律援助事業發展較成熟、財政保障充足的省份，已經認識到僅用經濟困難一個標準，無法容納進所有需要法律援助的社會弱勢群體，開始對特殊人群法律援助的探索，根據各地老年人法律援助的實際做法，總結了如下幾條共同經驗：

1.降低門檻，擴大老年人法律援助范圍。明確老年人作為法律援助事項的特殊主體，不受經濟困難標準約束。如河南省規定殘疾人、未成年人、老年人、婦女維護自身合法權益的法律事項屬于法律援助范圍。浙江省對低保老人不受援助范圍限制、不分案件類型給予法律援助，對高齡老年人申請法律援助免除經濟困難審查。

2.建立、健全老年人法律援助網絡。根據全國老齡委公布的《2009年度中國老齡事業發展統計公報》顯示，截止2009年底，我國老年人維權，市、區（縣）、街（鄉）、居（村）四級法律援助網絡建設基本完成，全國共建立各級老年人法律援助中心19909個，老年維權協調組織達135704個。各地法律援助機構下設老年法律援助工作站，鄉鎮、街道辦事處司法所設立老年維權崗，指派專人從事老年維權工作。

3.簡化申請程序，開辟老年人法律援助綠色通道。對前來咨詢法律問題的老年人予以優先接待解答，對提出法律援助申請的老年人優先受理，只要符合法律援助條件的，受理后優先指派辦理。多省對行動不便、高齡、空巢老人以及患病殘疾的老年人提供電話預約上門服務。

4.加強宣傳，增強老年人的維權意識。組織律師、法律工作者、維權志愿者不定期進村（社區）、敬老院等為老年人提供面對面的法律服務。在老年人活動集中的場所設置法律援助宣傳欄，介紹法律援助的申請流程，發放法律援助聯絡卡和法律援助宣傳材料。

5.對涉及贍養、婚姻、家庭暴力等家庭內部案件，建立多元糾紛化解機制，盡力采取勸導、調解等非訟方式解決，促進家庭和睦。

（二）司法行政系統老年人法律援助制度現存問題

雖然政府法律援助機構已經在老年人法律援助方面有很多經驗，但由于我國地域差異太大，法律援助地區發展不平衡性明顯，總體來看，主要存在以下幾個問題：

1.經費保障不足。法律援助對象及范圍的確定取決于政府法律援助的供給能力，具體來說，就是以資金源為條件，設定法律援助資格條件。《條例》為法律援助對象及范圍設定了下限，具體實施還要依據各地（省、區、市）關于法律援助范圍的補充規定來執行。各地規定的主要依據就是地方財政的保障能力。經濟發展情況比較好，當地領導對于法律援助事業重視程度高，經費保障充足，對于法律援助范圍的規定就比較寬泛，針對特殊群體也有優待政策，反之可能連法規規定的援助范圍內的群眾都不能做到應援盡援。同時，財政經費的不足也導致辦案補貼標準過低，給承辦人的補貼甚至不能覆蓋辦案成本，影響了援助人員的積極性，進而影響案件辦理質量。

2.質量監控機制有待加強。一些法律援助機構完成受理、指派之后沒有繼續跟進案件的辦理情況，對于案件辦理質量不了解，一些社會律師和法律工作者自身的收費案件很多，事務繁忙，對于援助案件沒有熱情，投入的時間精力很有限。

3.法律援助與社會救助、司法救助等機制銜接有待改善。有些法律援助案件同時需要社會救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社會救助機構為其提供臨時居留場所，患病、受傷的老人，需要社會救助機構為其提供醫療救治，但法律沒有相關規定，僅憑法律援助機構自身的力量，不能解決受援人的上述困難。根據2005年《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人提供司法救助的規定》，正在有關部門接受法律援助的當事人可以向法院申請司法救助。但現實生活中，訴訟、仲裁、鑒定費用一般是緩交、減交，很少有免交的情況，特別是鑒定費用，相當一部分老年人即使緩交、減交也負擔不起。社會救助與司法救助的缺失都會影響法律援助案件辦理的實際效果。

四、彩票公益金法律援助項目

（一）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助實施狀況

彩票公益金法律援助項目三年援助的老年人案件通過審核14906起，占項目援助通過案件總數的13.2%。其中，2009資金年度通過審核的老年人法律案件為3605起，占總數的13.2%；2010資金年度為3742起，占總數的13.4%；2011資金年度由于彩票公益金法律援助資金總額由5000萬增至1億元，老年人案件數量也隨之增長了一倍，為7559起，占總數的13.0%。

三年來為老年人案件補貼2396萬元，占補貼金額總數的12.7%，為老年人取得利益或挽回經濟損失6.89億元，其中2011年度為老年人案件發放補貼1216萬元，占補貼金額總數的12.5%，為受援人挽回損失4.21億元。

從實施單位類型上來看，法律援助機構實施15146件，占總數的96.6%；民辦非企業實施202件，占1.3%；律師事務所實施120件，占0.8%；婦聯法律幫助機構實施166件，占1.1%；直接資助辦案單位實施29件，占0.1%；高校社團實施22件，占0.1%。

從承辦人類型上看，法援機構工作人員辦理的3070件，占總數的19.6%；社會律師辦理5138件，占32.8%；基層法律工作者辦理6670件，占42.5%；社會組織和注冊法律援助志愿者辦理806件，占5.1%。

從案件類型上看，民事案件14623件，占總數的93.2%；刑事案件271件，占總數的1.7%；行政案件151件，占0.9%；刑事附帶民事案件575件，占3.7%；執行案件67件，占0.5%。

從案由類型看，贍養糾紛4123件，占總數的26.3%；交通事故糾紛2786件，占17.8%；土地糾紛793件，占5.1%；勞動爭議598件，占3.8%；健康權、身體權糾紛575件，占3.7%；繼承糾紛541件，占3.4%；離婚糾紛375件，占2.4%。[3]

（二）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助制度特點

1.明確老年人作為項目資助對象之一，放寬援助事項和援助范圍。項目旨在幫助包括老年人在內的五類特殊受援主體而不是一般貧困者，體現了特殊人群視角。《中央專項彩票公益金法律援助項目實施與管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）規定的項目資助案件范圍從經濟困難標準和案件類型上都比《條例》規定得寬松。具體來說，在案件類型上，老年人多發的案件類型中，贍養糾紛方面，項目資助贍養費糾紛、變更贍養關系糾紛等都被納入；項目也資助離婚等多種婚姻財產、婚姻效力糾紛；在人身損害糾紛方面，項目資助道路交通事故、醫療事故、工傷事故等多種人身損害賠償糾紛，而《條例》對這些都無特別規定。

在經濟困難標準上，項目資助經濟狀況高于當地法律援助經濟困難標準，但低于當地城鎮職工最低工資標準的老年人，即經濟狀況既不屬于絕對貧困、又不能夠負擔法律服務費用的“夾心層”困難老人。同時，項目對中西部的法律援助經費做了一定補充，規定可以資助經濟狀況和申請事項符合《條例》和本省（區、市）補充規定的法律援助事項范圍，但當地法律援助經費確實存在困難的案件，但此類案件不超過本地區使用該項資金辦理案件總數的1/3。

2.多元實施主體提供專業化服務。法律援助是政府責任，但隨著社會經濟生活復雜化程度的增加、利益分化的加劇，政府法律援助在質與量上勢必不能完全滿足不同群體的不同需求，需要社會組織的有益補充。雖然《條例》有規定，但多年以來，關于社會組織參與法律援助的地位、性質及管理方式一直沒有法律的明確規定。

彩票公益金法律援助項目的多元實施主體為民間組織參與法律援助提供了很多經驗。彩票公益金法律援助項目的實施主體包括五大類：政府法律援助機構、法律援助類民辦非企業、婦聯法律幫助機構、全國律師協會、高等院校法學院法律援助社團組織。不同的實施主體有不同的特點，能滿足不同人群的需求，不是非此即彼的選擇，而是優勢互補，并形成良性競爭關系，促進法律援助事業發展，滿足困難群眾不斷增長的法律援助需求。

政府法律援助的優點在于經費有保障（但不一定充足），機構穩定，實施法律援助工作能夠形成常態化運作，利用原有的網絡化、科層官僚體制，執行能力比較強，管理較規范。其缺點政府機構提供的服務面對全體社會成員，對特殊群體的傾向性不大，且科層體制較為僵硬，立法、政策面對復雜多變的社會現實不能及時做出回應。部分社會成員，特別是與政府發生糾紛的公民，對于政府機構抱有不信任態度，政府機構的官僚屬性與普通民眾有距離感。與民間組織相比，政府法律援助的法律成本較高。

民間組織提供法律援助的優點在于專業化，民間組織提供的法律援助服務受資金、人員的限制，不可能面面俱到，往往形成自己的專業特色，專門接受某一類人群、某一類事項的法律援助申請，更了解特定類型人群、案件的特點，提供更優質的服務。民間組織一般規模比較小，靈活性、創新性較強，可以根據社會生活的變化隨時調整自己的服務方向，提供新型服務。

目前彩票公益金法律援助項目的最主要實施主體為政府法律援助機構，依托政府原有的機構網絡和人員配置，資金全部用于給承辦人發放辦案補貼，不另外補助實施單位的辦公費用，體現了彩票公益金法律援助“做事不養人”的項目特征，最大程度地節約了項目實施成本，把資金全部都用在個案補貼上，真正惠及受援人。項目培育、扶植的民間組織也起到了強有力的補充作用。由政府提供常規化服務，民間組織面對特殊群體、特殊案件提供專業化服務，多種服務主體提高了弱勢群體了解并利用法律援助的機會。

3.嚴格辦案流程，確保案件質量。彩票公益金法律援助項目對于法律援助流程有一套獨特的規定。在案件受理階段，對承辦人和受援人進行書面的權利義務告知。在案件辦理過程中，規定對重大、復雜、疑難的法律援助案件，項目實施單位、案件承辦單位應當組織集體研究，確定承辦方案，確保辦案的質量和效果。在案件辦結后，要定期回訪，檢驗受援人滿意度。彩票公益金法律援助項目更加嚴格、規范的管理流程也促進了法律援助機構工作管理的規范化。項目的回訪制度、補貼發放方式等管理方式也被法律援助機構進行常規工作時所采納，項目制責任具體化、流程規范化的優點帶動了法律援助機構日常工作的發展。

（三）彩票公益金法律援助項目老年人法律援助的發展方向

1.增強實施主體的專業化。針對農民工、未成年人、婦女，彩票公益金法律援助項目都有專門的社會組織作為實施單位去承辦相應的法律援助案件，但目前全國范圍內尚沒有專門針對老年人法律援助的民間組織，尚未發揮多元主體的優勢。老年人的法律援助案件主要還是由政府法律援助機構承擔，有些老年人可能具有多重身份（如婦女、殘疾人、農民工），這部分案件由相應的民間組織（婦聯、殘聯、勞動法律援助民辦非企業）去承辦。彩票公益金法律援助項目若過多依靠政府法律援助機構，很難體現項目特色，應鼓勵、孵化、扶植一批體現人群視角、擅長辦理老年人法律援助案件的民間組織，或將老齡委系統納入項目實施主體，依托已有的老年人維權網絡，培養一批善于和老年人交流、在老年人法律事務方面有專長、責任心強的律師、法律工作者及維權志愿者，開展針對老年人身心特點、滿足老年人特殊需要的專業法律援助服務。

2.提高資金使用的科學化程度。目前彩票公益金法律援助的資金總額還遠遠不能滿足老年人對于法律援助的需求量，在現有條件下，還需不斷探索如何使有限的資金資助更多的困難老年人、讓資金使用發揮最大效益。彩票公益金法律援助項目的補貼標準和一般司法行政系統法律援助案件補貼相比相對較高，這在一定程度上提高了承辦人辦理法律援助案件的積極性，也有利于提高案件質量，但在資金總量一定的情況下，個案補貼標準高就意味著能夠援助的案件總量相對少。所以，要將有限的資金用于最需要援助的老年人。首先，應進一步細化《暫行辦法》第六條規定的項目案件資助類型，明確不予援助的案件類型。其次，進一步細化案件補貼標準。《暫行辦法》第三十條規定了對案情簡單、工作量小的案件降低補貼標準，筆者在北京郊區農村的調研過程中，發現一些案情特別簡單、爭議金額不大的案件，仍按照一般標準發放案件補貼。所以，應不斷細化補貼標準，根據案件難易程度、承辦人付出的勞動劃定不同檔次的補貼標準，提高資金使用的科學化程度。

五、結論

（一）法律援助的對象應分為一般對象和特殊對象

一般對象是指一般經濟困難者，即經濟條件達到國家設定的經濟困難標準、確無能力按市場價格購買法律服務的公民。特殊對象是指因生理、心理、文化等非經濟因素陷入貧困狀態的社會弱者，如老年人、婦女、殘疾人、未成年人、農民工等，這幾類人群的弱勢狀態是由于自身生理、心理等特點以及社會條件造成的，與一般經濟困難者相比體現出了特殊的人群特征。老年人是法律援助的特殊對象，老年人法律援助具有必要性和特殊性。老年人由于自身的生理、心理、文化、經濟特點造成了其社會弱者的角色，其自身權益容易受到侵害，法律服務的需求很大，而依靠自身購買法律服務的能力極為有限。所以，老年人需要法律援助，發展老年人法律援助事業具有必要性。老年人的自身特點也為老年人法律援助服務提出了特殊的要求，需要專門的機構和人員保障，老年人法律援助具有特殊性。

（二）司法行政系統的老年人法律援助體系積累了一定經驗，但仍不能滿足老年人不斷增長的法律援助需求

雖然中國的法律援助制度、老年人權益保障工作經歷了近二十年的發展，各地司法行政系統在老年人法律援助工作方面積累了一定的經驗，但地方法律援助工作的開展受制于財政、人員、甚至是領導重視程度等多種因素，地區發展存在很大差異性。在相當多地區，仍未認識到老年人法律援助的特殊性，不熟悉老年人法律援助工作的特點，未把老年人作為法律援助特殊對象加以特別優待。

（三）彩票公益金法律援助項目本身具有很強烈的人群意識

項目關注的正是特殊群體的法律援助。通過放寬經濟困難標準和受理案件類型、吸納多元主體參與、項目化嚴格管理的方法擴大了老年人法律援助的受援面，提高了法律援助的專業化程度并確保了案件質量，對老年人法律援助制度的發展起到了示范、引領和有益的補充作用。彩票公益金老年人法律援助項目未來的發展方向是繼續擴大多元主體，扶植專門從事老年人法律援助的社會組織，提高老年人法律援助的專業化程度以及增強資金使用的科學化程度，不斷探索如何使有限的資金資助更多的困難老年人，從而發揮彩票公益金法律援助的最大使用效益。

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作者簡介：程為敏，北京大學社會學系社會學與人類學研究所副教授。主要研究方向 社會保障社會工作社會政策農村社會學老齡研究。

高媛（1989-），女， 天津人，北京理工大學法學院，法律碩士研究生。主要研究方向：社會保障、憲法、法律史。

（責任編輯：李直）