我國農民工法律援助制度運行現狀及其思考

摘要：農民工作為我國城鄉二元體制下的特定產物，其勞動權益時常受到侵害，迫切需要法律援助。中央專項彩票公益金法律援助項目使很大一部分收入略高于經濟困難標準，但又無力負擔法律維權的農民工這樣的“夾心層”也同樣可以獲得法律援助，維護其合法權益，同時也是由新型社會組織承擔公共服務事項的一種重要創新。

關鍵詞：農民工；法律援助；中央專項彩票公益金法律援助項目

中圖分類號：D926.5

一、研究的背景

（一）中國農民工與新時期農民工問題

“農民工是指具有農村戶口身份卻在城鎮或非農領域務工的勞動者，是中國傳統戶籍制度下的一種特殊身份標識，是中國工業化進程加快和傳統戶籍制度嚴重沖突所產生的客觀結果。”[1]

中國農民工與新時期農民工問題的現狀可以概括為以下幾點：

1.農民工的規模龐大，以外出和青壯年為主。據國家統計局2012年4月27日的報告，其抽樣調查結果推算，2011年全國農民工總量達到25278萬人，比上年增長4.4%。其中，外出農民工15863萬人，增長3.4%。從年齡段看，農民工以青壯年為主，16-20歲占6.3%，21-30歲占32.7%，31-40歲占22.7%，41-50歲占24.0%，50歲以上的農民工占14.3%。[2]另外據全國總工會的項目統計，“我國現階段的新生代農民工，即1980年及以后出生的農民工總數約有近1億人，占農民工總數的60%，已成為外出務工農民工主體”。[3]

2.農民工就業不穩定性與流動性強、權益受損明顯。受經濟條件的制約，許多農民工居住在距工作單位相對較近且房租低廉的城郊結合部，更有甚者居住在一些廢棄的老、舊、危房內。[4]由于農民工長期處在城市的邊緣，不被城市認同接納乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進城市社會，他們自身的合法權益難以得到保護，會導致農民工對城市社會普遍懷有一種疏離感和責任匱乏心態。[3]在現實中，農民工的權益時常受到侵害，主要表現在以下幾個方面：勞動時間過長，休息權受到侵害；勞動報酬權受到侵害，很多時候享受不到同工同酬，還時常遭遇拖欠甚至拒付工資；農民工的工作環境惡劣，缺乏必要的勞動保護以及社會保險和福利權利的缺失。

3.新時期的農民工文化程度有所提高，權利意識萌發，法律援助需求強烈。據國家統計局的統計，在農民工中，文盲占1.5%，小學文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專及以上文化程度占9.8%。外出農民工和年輕農民工中初中及以上文化程度分別占88.4%和93.8%。[2]新時期的農民工相比上一代農民工，其權利意識開始萌發，不愿再像其祖輩般對自己所遭受的不平等待遇逆來順受，會積極采取多渠道多形式的權利主張，其中也包括申請法律援助。[5]

綜上，農民工權益受到侵犯的情況十分嚴重，但由于農民工的知識水平和經濟狀況很多時候不足以使他們自身運用法律來維護權益，但新時期的農民工又具有了較強的權利意識和維權意識，必須建立和健全我國的農民工法律援助機制，保護農民工的合法權益。

（二）農民工獲得法律援助的必要性

“法律援助實質上就是國家通過制度化的形式，對法律服務資源進行分配，以保障貧弱殘疾者不因經濟能力、生理缺陷所限而平等地獲得法律幫助的一種司法救濟制度。”[6] 2006年3月27日，國務院特別發布了《關于解決農民工問題的若干意見》，其中在二十九條規定：“要把農民工列為法律援助的重點對象。對農民工申請法律援助，要簡化程序，快速辦理。對申請支付勞動報酬和工傷賠償法律援助的，不再審查其經濟困難條件。”由于農民工權益受損明顯，用法律援助機制來維護農民工的權益，有其存在的必要性：

1.法律援助可以解決部分農民工不懂法的問題。農民工相對而言文化層次較低，缺乏基本的法律常識，很多農民工簡單的認為遭遇不公平，但不知自己究竟有什么權利，法律援助可以為其提供專業的法律咨詢，讓其明確自己的什么權益遭到了侵害，可以通過法律手段保障。法律援助是最基本的制度性幫助，是弱勢群體所應獲得的最低程度的幫助。[7]

2.法律援助可以解決農民工因為貧困而無法法律維權的窘境。新時期農民工雖然權利意識萌發，希望通過法律途徑維權，但受經濟條件所限，仍舊無錢聘請律師維權。如果農民工可以便捷地獲得免費的法律援助服務，農民工就會努力地拿起法律的武器進行維權。

3.為農民工提供法律援助可以實現司法公正、維護社會穩定。農民工的權益和其他公民的權益同樣重要，這是憲法賦予我們每個公民的權利。法律援助可以使農民工權益糾紛和案件得到及時解決，實現司法公正、維護社會穩定。[8]

總之，農民工作為中國社會轉型時期出現的一個特殊群體，增強和完善農民工的法律援助制度將保障農民工的權益，維護社會穩定，對法治國家的建立有其必要性和重要意義，也是倡行聯合國發展開發計劃署提出的法律賦能的具體表現。

二、研究現狀及研究問題的提出

（一）研究綜述

國內有很多學者對農民工接受法律援助的現狀與困境進行了分析。對于農民工的法律援助，大部分文獻都說明了農民工的權益受到侵害，需要得到法律援助，但同時也指明農民工維權即便是進入法律維權程序，也面臨重重困難，常常是花費了時間和精力，卻最終得不到令人滿意的結果。

1.農民工法律援助的困境

（1）缺乏必要的經費和人力資源。有很多學者都提出政府承擔法律援助責任在落實方面還不夠完善，法律援助工作還缺乏必要的經費和人力資源保障。“目前，全國還有160個縣（區）未成立法律援助機構，已成立的法律援助機構中有15%的機構沒有專職人員。多數縣區法律援助機構人員在3人以下。這種人員現狀根本無法滿足包括農民工在內的困難群眾的法律援助需求。”陳昊以及韓娟都提出，經費的短缺嚴重影響了我國法律援助事業的進一步發展，是阻礙法律援助工作的最大難題。馮哲提出：“農民工自身維權意識與能力欠缺制約著法律援助制度的發展；法律援助機構及服務人員的數量及設置無法滿足農民工維權案件的需要。”[9]P67

（2）農民工法律援助缺乏專業性和連貫性。韓娟提出：在我國的許多地區農民工法律援助工作還沒有實現人員的專業化，一些辦案人員對農民工案件相關的法律不熟悉，業務水平不高，責任心不強，導致了農民工對法律援助的不信任。[10]柳忠衛提出由于農民工法律援助案件往往辦案時間長，調查取證難度大， 而政府對此類案件的補助又較少，致使專業律師不愿意承接農民工法律援助案件。鄉鎮法律服務所的工作人員雖然比較愿意接受農民工法律援助案件，但卻由于他們相對專業水平不精而導致援助缺乏一定的專業性。另外，他還提出法律援助律師有時只是辦理援助案件的某個階段，比如僅辦理勞動仲裁階段，而后續的訴訟階段還需農民工另行提出援助申請。由于農民工勞動爭議案件程序的復雜性，這種不連貫的法律援助會導致農民工對法律援助申請的畏縮。[11]

（3）農民工法律援助周期長，質量堪憂。有學者提出，農民工維權時間漫長，成本過高，簡單的勞動爭議案件根據法律規定也必須經過勞動仲裁、法院一審、二審和強制執行才能完成。另外也有學者提出，由于我國法律對法律援助行政不作為沒有具體的問責制度，導致很多法律援助機構的工作人員的責任心不強，法律援助的質量堪憂。[12]

2.對農民工法律援助的改進建議。

（1）擴大投入。很多學者都建議要加大投入，為農民工法律援助工作提供人力和財力支持。賈午光提出中央財政應在每年撥付的地方法律援助辦案專款中和各省（區、市）政府設立的法律援助專項資金中增加專門針對農民工法律援助的經費，用于扶持農民工比較集中的地方開展法律援助工作。[12]

（2）提高質量，加強監督。在提高質量方面，有些學者提出可以建立“事前、事中、事后三個階段相結合的質量監控體系”。首先，在事前監督階段，援助機構應告知申請法律援助的農民工所享有的權利和義務并選派業務能力和工作責任心強的人員辦案。其次，在事中監督階段，援助機構要對辦案過程跟蹤檢查，力爭每個工作階段的信息及時溝通。再次，在事后監督階段，援助機構要進行主補貼的核發與監督案卷歸檔。援助機構還應定期或不定期地進行法律援助案件辦案質量檢查，并將檢查結果予以通報。[13]

（3）創新機制。有學者建議應該完善施援主體建設，除了傳統的司法行政機關設置的法律援助機構外，應加大法律援助工作站的建設，尤其是在農民工聚集地區，應保障法律援助工作站的覆蓋面。另外，可以考慮將高校納入到法律援助機構序列之中，很多高校教師具備律師從業資格，而高校學生又有法律實踐的熱情與知識，其有時間為農民工提供法律援助服務。[14]

（4）建立異地協作機制。有學者提出要加強農民工輸入地和輸出地法律援助機構之間的協作。由于農民工的流動特性，異地協作機制對于農民工維權意義重大。楊宏建議：“對案件發生在本省、當事人已回戶籍地或在外地的，可由現所在地法律援助機構進行審查受理，并通過協助制度由案發地的法律援助機構提供援助。輸出地可以依托本地政府在輸入地的辦事機構，輸入地法律援助機構可以要求輸出地法律援助機構就案件調查取證、送達法律文書等事項提供協助。”[8]

（二）研究問題的提出

綜上，關于農民工法律援助的文獻大多局限于現行法律援助機構的困境并提出相關的改進意見，但尚無文獻涉及彩票公益金法律援助項目在農民工法律援助方面的實踐和探討。因此，本文試圖解答如下問題：中央專項彩票公益金法律援助項目是否可以化解上述農民工法律援助的困境？

本文以彩票公益金法援項目為研究對象，考察其在農民工法律援助服務方面的優勢，探析其是否解決了農民工法律援助的困境，是否符合農民工特別是新時期農民工的維權特點。本文的研究途徑主要是整理中國法律援助基金會項目網站的數據庫資料，并在此基礎上，通過開展座談會和個案訪談的方法進行實證研究。課題組選取北京市、河南省和陜西省為調查點，在各調查點與當地司法局、提供法律援助服務的機構開座談會。另外，筆者在北京市選取了三例比較有代表性的農民工案件的案卷進行查閱，三個案例分別涉及工傷保險待遇給付、欠薪和固定勞動合同的確定，筆者對其中兩位受援人進行了面對面的個案訪談。

三、研究分析

（一）新時期農民工法律援助案件的總體特點

1.農民工法律援助維權環節多，周期長

據統計，農民工申請法律援助的案件大多是勞動合同、拖欠工資、工傷賠償等勞動爭議案件。比如農民工若遭遇工傷，而工傷認定的前提是有確定的勞動關系。但農民工很多情況下在非正規企業就業，沒有勞動合同是很普遍的。在北京致誠農民工法律援助與研究中心援助的211起工傷案件中，只有26個人有勞動合同。[15]P107要確認勞動關系就必須通過勞動仲裁，如果對勞動仲裁不服，還要經歷法院的一審、二審程序，這就大約需要一年的時間。其次，就算能確定勞動關系，工傷認定本身也是很大的障礙。如果是職業病患者，還要先經過職業病診斷，對診斷結論不服，還需要進行兩次鑒定。而工傷認定本身就是一個漫長的過程：法律規定時限是六十個工作日，但如果中間有爭議或者用人單位故意耍賴拖時間的話，往往要走好幾年。因為對工傷認定決定不服，可以提起行政復議及行政訴訟的一審、二審。認定完工傷后，還需要進行勞動能力鑒定，對鑒定結論不服的，還可以申請重新鑒定，這樣也要耗費幾個月的時間。據北京致誠農民工法律援助與研究中心調查顯示，農民工工傷維權道路維艱，從發生工傷到生效判決，最短的時間3年9個月，最長達6年7個月。

2.農民工維權專業性要求高

由于農民工維權環節多，規定紛繁復雜，因此特別需要專業的律師提供專業的法律服務。這在筆者對王師傅（受援人案例編號20130514HD-11）的訪談中可以很明顯地看出。王師傅告訴筆者，他在之前也咨詢了一些其他律師，這些律師告訴他這個案子沒什么希望。他自己之前也買了很多相關法律書籍，但僅僅只關注于要求單位給付工傷補償款2萬多，而不知道單位讓其待崗在家也需要支付補償，更不知道自己這種情況可以要求單位與其簽訂無固定期限的勞動合同，為其之后的長期治療的醫藥費提供保障。但最后他找到了專注于勞動爭議的公益律所后，專業的律師不僅為其免費的提供了法律援助服務，還通過訴訟為其爭取到了其他權利。筆者訪談的兩個彩票公益金項目執行機構都專注于農民工勞動爭議，由專職律師組成，專業性強，業務水平高，有很強的社會影響力。

3.農民工取證困難，成本高

很多情況下，由于缺乏法律意識，農民工往往沒有工作證、工資條等證據，而登記表、出勤表等也往往保存在包工頭或者建筑公司手里。由于其沒有勞動合同和證明，通過法律途徑解決，尤其是司法途徑，沒有了上述證據，受雇單位又沒有強制出庭義務，勞動仲裁機構很難確認勞動關系。而且在調研中，筆者發現，大部分農民工都是被老鄉叫來的，根本不知道其雇傭單位是誰，一旦發生事故，連要求給付工傷待遇的單位都不能確定。這就需要律師多方面幫助查找梳理，多方取證，成本很高。

4.農民工爭議有時具有異地性和群體性

農民工流動性強，農民工維權案件，有些需要跨市、跨省援助。有時，涉案農民工人數眾多，比如集體討薪案件，多以共同訴訟的形式出現，具有群體性。

（二）彩票公益金法律援助項目的實施現狀

彩票公益金法律援助項目運行三年以來取得了很大的社會效益。2009年至2010年，中央專項彩票公益金支持法律援助項目的資金為每年5000萬元，2011年的資金則增至1億元。截至2012年12月8日，該項目共辦理法律援助案件10萬多件，直接受益人群達226072人，為困難群眾挽回經濟損失超過54億元，并有100多萬人獲得了免費的法律咨詢。彩票公益金項目三年援助的農民工案件為51117起，占項目援助案件總數的45.2%；共援助農民工97524人次，占全部援助人數的57.4%；對農民工的補貼金額為人民幣8798余萬元，為受援人挽回利益（經濟損失）超過26億。

彩票公益金項目的實施主體有五大類：政府法律援助機構、法律援助類民辦非企業、婦聯法律幫助機構、全國律師協會、高等院校法學院法律援助社團組織。不同的實施主體有不同的特點，能滿足不同人群的需求，不是非此即彼的選擇，而是優勢互補，并形成良性競爭關系，促進法律援助事業發展，滿足困難群眾不斷增長的法律援助需求。

（三）彩票公益金法援項目的優勢

首先，彩票公益金法援項目放寬了經濟困難標準，擴大了援助的對象。我國《法律援助條例》規定的援助標準是“經濟困難”，但事實上，很大部分在城市打工的農民工都屬于收入略高于經濟困難標準，但又無力負擔法律維權的“夾心層”。 彩票公益金項目將經濟標準放寬到：在一定條件下，當事人經濟狀況可以高于當地法律援助經濟困難標準，低于當地城鎮職工最低工資標準。這樣就擴大了援助對象。

其次，農民工獲得法律援助的渠道拓寬了。由于彩票公益金項目實施主體的多元性，很多維權的農民工會主動選擇專業的民非機構。彩票公益金支持下的專業性民非企業，對案件就會有很精道專業的見解，也更能為勞動者提供法律服務，維護其基本權益。

（四）彩票公益金項目實施中存在的問題

1.基金的品牌效應不突出。在訪談中，受援助的對象都知道是免費獲得了法律援助，對承辦的單位及提供法律援助的律師非常感激，但當問及是否知道彩票公益金項目，大部分都表示不清楚。

2.項目管理沒有采取基金運作模式，還是沿用了對個案進行補貼的方式，但本身基金沒有項目管理費用的成本支持，也沒有基金宣傳的費用支持。

3.基金的扶持還沒有很切合農民工案件的特點。如上文提到的，農民工具有就業不穩定性與流動性強。但在彩票公益金項目下，三年跨區的案件只有1808件，只占全部案件的1.7%。另外，由于勞動糾紛耗時長，工傷時間長，而基金是按季度支付，按年度申請經費，這些都會影響資金的使用。

五、小結

綜上，雖然彩票公益金項目在運行上有一些不足的地方，但彩票公益金項目解決了上文提到的農民工法律援助投入不夠，專業性不強，有中斷性的困境。另外，彩票公益金項目事實上也體現了很多學者的建議：比如“提高質量，加強監督”，項目有很嚴格的質量監控體系，很多案例都成為了法律援助的典型案例，受援者的滿意度很高。又比如有學者建議應該創新機制，完善施援主體建設，而彩票公益金項目恰好秉承了這個特色，不同的實施主體優勢互補，拓寬了農民工獲得法律援助的渠道。總之，項目放寬了經濟困難標準，擴大了援助的對象，采取多種實施主體的運行機制在很大程度上補充滿足了新時期農民工法律援助的要求。

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作者簡介：周超（1978-），女，浙江杭州人，中國農業大學人文與發展學院法律系，講師，博士。研究方向為農村法制。

（責任編輯：李直）