農村基層社會管理變革與村民自治的關系

摘要：基層社會管理是我國整個社會管理的基礎。加強和創新農村基層社會管理使既有的村民自治制度遭遇前所未有的新境遇，為此浙江各地在鄉村治理制度上作了一些因應性變革，出現了寧波模式、楓橋模式、舟山模式等。加強和創新社會管理背景下的村域制度變革的關鍵是看其能否有效并合理地運用既有的法定的村民自治制度，探尋基層政府管理與村民自治有機銜接且良性互動的途徑，而不應演變成新一輪行政權力的擴張。而當下的農村基層社會管理創新的現狀，則顯示出一種喜憂參半的狀況。

關鍵詞：農村基層社會管理；村民自治；制度變革；良性互動

中圖分類號：D638

創新基層社會管理，必然會伴生出與城鄉既有的“基層群眾自治制度”的關系問題，特別是與有較高制度化程度的農村村民自治制度的洽合性問題。農村基層社會管理創新對現有的村民自治制度提出了怎樣的新問題？村民自治制度又發生了怎樣的因應性變革？這些變革是對村民自治制度的堅持和完善，還是對村民自治制度的侵蝕和損害？帶著這些問題，本課題組于2010年7月到2012年7月，持續3年對舟山、寧波、杭州、紹興等進行了實地調研。

一、自治的窘境

“社會管理”實際上包含了“社會管理”和“社會服務”兩個方面。我們討論的“農村基層社會”主要限于建制村范圍。依此，“農村基層社會管理” ，就是鄉鎮幫助和指導下的，村“兩委會”為主導的，其他村級組織和全體村民廣泛參與的，向村民提供基本公共服務，治理內外各類涉村事務，構建村域公共秩序的活動。原則上說，建制村范圍的社會管理與建制村的村民自治范疇兩者沒有實質性的區別。“村民自治”，就不但包括村民自主治理“村務”，還包括了要“協助”鄉鎮完成上級涉村事務，也就是所謂的“政務”。但是，現今農村基層社會管理的內涵已大大超出了原本意義上的村民自治范疇。

建制村治理的事務主要有兩大塊，一是村內自治事務，簡稱“村務”，《中華人民共和國村民委員會組織法（2010.11）》規定，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛”，“管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，承擔本村生產的服務和協調工作”。二是“協助”做好政府下達的事務，簡稱“政務”，包括協助維護社會治安，協助做好公共衛生、計劃生育、優扶救濟、青少年教育等項工作。應該說，它們都是比較單一明晰的。

隨著農村基層社會服務管理的加強與創新，大量服務與管理事務下沉到村，村級治理事務成倍增長，且“村務”與“政務”的界限日益混沌不清。有三種類型。一是新衍生的村務。如村莊的文化活動和文化生活等。二是新衍生的政務。如農村司法救助和服務、農村就業培訓和就業服務、治安、警務、種糧補貼、家電下鄉等政府性公共事務；新農合新農保等社會保障、農村義務教育、衛生防疫和公共衛生、科技培訓和推廣等政府性公共事業；還有鄉村道路、農村電網、農村電信、小型水利設施、電視網絡等政府性基礎設施建設。三是新衍生的大量政務與村務界限不清的事務。如新經濟組織的管理與服務、村莊外來人口的管理與服務、農村宗教事務和邪教的防治、農村特殊人群（刑釋解教人員、吸毒人員、矯正人員等）的管理與服務、一些新社會組織的管理與服務等等。一位村書記說，“這么多職責與矛盾推到下面，我們怎么辦？現在我們村里除了沒有外交部、國防部，其他的事務都有的，就像個國務院！”

二、因應性變革

面對農村基層社會管理加強與創新背景下的挑戰，現實中各地作出了一些制度性應變。

（一）楓橋模式：構建鄉——村綜合治理大調解體系，把矛盾化解在基層。

社會轉型期各種社會矛盾競相涌現、交叉重疊，并相互激蕩，給基層社會管理帶來了前所未有的壓力和挑戰。化解鄉村各種矛盾和糾紛，維護基層社會治安穩定，就成為農村基層的一項重要工作。諸暨市楓橋鎮在新的條件下，始終堅持“依靠基層群眾、化解社會矛盾”的理念，做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交、解決在基層”，成為我國基層社會治安綜合治理的樣板。

第一，構建三級社會管理綜合治理體系。楓橋鎮構筑起了“縱向到底、橫向到邊”、“縱向聯動、橫向整合”的全覆蓋的社會管理網格系統。在縱向上，三級網格架構：鎮設社會服務管理中心；鎮以下分為三個片，設三個片分中心，主要職責是調處各行政村上交的矛盾糾紛；全鎮28個村和企業設工作站，以村兩委會和企業管理者為責任主體。村級實行“格化管理”，將全村農戶劃分為與村民代表相應數量的網“格”，每個村民代表負責聯系一個網格內的農戶，每個村兩委干部直接聯系若干個村民代表、間接聯系若干個網“格”內的農戶。第二，構建三級社會矛盾大調解體系，形成了黨政領導、部門參與、上下聯動、優勢互補的“大調解”格局和機制。建立了鎮、片（管理處）、村（居、企）三級人民調解組織網絡，全鎮共建59個人民調解委員會，有358名人民調解員、328名糾紛信息員，已形成了“組織成網絡、人員遍角落”的人民調解工作體系，并建立“鎮村聯動”機制。一旦糾紛發生，村（居、企）調解員及時受理、快速調處，調處不成的移交片人民調解委員會，再不成移交鎮人民調解委員會。對于直接起訴到法院的矛盾糾紛，勸導當事人首先尋求調解途徑解決糾紛。除分級調解外，還建立了“專業調解”、“產業調解”和“品牌調解”隊伍，如由全國優秀人民警察楊光照擔綱的“老楊調解工作室”，就成為楓橋婦孺皆知的一塊品牌。第三，建立“三診”信訪工作機制。群眾信訪，成為新時期社會治理的一大難題。楓橋鎮建立了“三診”信訪工作機制，即“工作日坐診”，建立鎮主要領導和班子成員定時定點掛牌接訪制度；“雙休日出診”，鎮主要領導和班子成員雙休日至少半天下村入戶，掌握民情動態，做到“情況在一線了解，工作在一線展開，問題在一線解決”；“不定期會診”，對一些群眾反映的熱點難點問題、久拖未決的疑難問題、工作難度大的復雜問題以及經過多次處理仍反復上訪的“釘子案”、“骨頭案”，及時召集相關人員進行“會診”。研究商討處理對策，確定包案領導，落實具體責任人員和工作措施，加大調處化解力度。近年來，楓橋鎮各類矛盾糾紛調處成功率達98.3%，其中85%以上的矛盾糾紛在村一級得到解決。

（二）舟山模式：“網格化管理、組團式服務”，構建基層社會管理與服務新體系。

首先，在鄉鎮（街道）管轄區域以下劃分適度的基層治理網格。一般以100—150漁農戶劃為一個網格；其次，組建網格服務與管理隊伍。每個網格都相應配備了一支服務團隊，對網格內的居民提供全方位的管理與服務。服務團隊由各種管理與服務人員組成，每個團隊包括1-2名鄉鎮（街道）干部、1-2名社區工作者、1名醫生、1名教師、1名民警、若干志愿者，并充實科技人員、鄉土實用人才、文藝骨干到團隊之中。網格服務團隊“走村入戶全到位、聯系方式全公開、反映渠道全暢通、服務管理全覆蓋”，保證“每一寸土地都有人管，每一項任務都有人落實”，避免了基層管理與服務中“管理真空”和“主體缺位”。再次，建立網格公共服務與管理的信息平臺。該系統包括基礎數據、短信互動、服務辦事、工作交流和管理系統等模塊。網絡信息平臺連接到每一個社區、每一個網格成員，實現基層管理服務的一口受理、一網協同。 [1]P43

（三）寧波模式：創設村級“社區和諧促進會”和“社區共建理事會”，融合外來人口和駐村單位。

既有的村民委員會體制無論在社會管理還是在公共服務上都難以覆蓋外來務工者群體，寧波市創建了村級層面的“社區和諧促進會”，吸收外來人員參與社區的建設和管理，共享社區服務。

村級社區和諧促進會是一個是探索社會融洽機制，協調、縮小村內二元群體差別，實現平等互惠，促進社區共建，造就融洽和諧村風的民間協調團體。和諧促進會建有理事會，主要由優秀外來務工人員、社區保安、村干部、村民代表、出租房房東、私營企業主等組成；其最高權力機構是全體會員大會（或會員代表大會）；和諧促進會下設小組，以社區保安責任區為單位分組。寧波市讓外來人口中的優秀分子擔任社區和諧促進會的專職副會長和副秘書長，充分發揮他們和外來務工者“地位相同、語言相通、情感相近”的優勢，解決外地人和本地人及外地人與外地人之間的矛盾，動員外來人口以主人翁精神融入村莊社區建設與管理。這些專職副會長和副秘書長享受固定薪酬待遇。外來務工人員須占和諧促進會理事會成員的1/3以上，占全體會員中的50%以上。同時，村級還組建了“外來農民工黨支部”，由外來農民工中的優秀黨員擔任外來流動人口黨支部副書記，每月拿固定“工資”。和諧促進會等有效改變了一直存在的對外來人口“經濟吸納、社會拒入”的狀況和本地村民與外來人口“板結化”的二元群體結構。2010年12月寧波“和諧促進會”獲得首屆“中國社會創新獎”。

針對大量企業和機構入駐村莊的現狀，寧波還創建了由駐村各機構共同參與的“社區共建理事會”。共建理事會是一個吸納駐村各類單位和機構、各方力量共同參與社區建設、管理與服務的協商性民間組織。

（四）普遍做法：搭建村級“社區服務中心”，承接各類公共事務提供各項基本公共服務。

社會管理以社會服務為前提和基礎，社會管理寓于社會服務之中。由此，大量基本公共服務和社會管理事務下沉到村，村莊如何有效承接？由誰具體來做？光憑幾個村干部包攬的老辦法已遠遠不夠。為此，各地普遍建立了村級公共服務整合化平臺——村級“社區服務中心”。村級社區服務中心聚焦村民群眾最需要、最迫切、最普惠的生產生活事務，整合村莊內外各種資源，廣泛開展各種形式和類型的便民利民服務，向村域居民（包括外來暫住人口）供給廣泛的政府性和自治性兩類公共產品。服務中心著力構建“社區十分鐘衛生服務圈”、“十分鐘生活服務圈”、 “十分鐘文體生活圈”和“一站式”全程代理服務；服務中心的服務功能，涵蓋了教育、衛生（計生）、社會保障、社會救助、社會福利、文化、科技、法律、綜治警務、勞動就業（與培訓）、體育、流動人口服務與管理、社區黨員服務等項公共服務內容。

三、洽合性評價

社會學界當前關心的是，加強農村基層社會服務管理創新能否合理有效地與既有的村民自治制度相銜接？這種加強和創新是完善和發展了村民自治制度，還是抵牾和損害了這一制度？

村民自治制度已施行20多年，但是，始終距制度設計的期望效果相去甚遠，村民自治程度、自治范圍乃至自治能力即村民自治的水平進展甚微。導致這一狀況的主要原因，是基層政府行政權力之“觸手”不斷有意無意地向村民自治閾延伸，侵食村民的自治權利，閉息了村民自治的成長空間。這個問題的實質，是在現有“鄉政村治”體制下國家行政閾與村級自治閾這兩個治理系統如何有效勾連，從宏觀的層面說，就是國家管理與社會自治如何良性互動。一方面，這兩個治理閾和治理系統決不像刀切豆腐一般一清二楚，所謂“鄉以上國家管，鄉以下自治組織管”，“井水不犯河水”，古代尚且不是如此，現代國家就更不允許如此。因此，這兩個治理系統必然要相互滲透，兩者連接、成為有機整體。具體說國家的管理事務（“政務”，包括政府性公共服務）必然要進入廣大的鄉村，村莊的“村務”也必然要上諸國家的幫助。[2]P50另一方面，這又是兩個相對獨立的、各有邊界的治理閾，國家和村莊都有自己的治理空間和事務，行政權力不應侵入村莊的自治領域，村莊的自治權利也不能越界進入政府的管理領域。在“強國家—弱社會”傳統格局下，社會的自治能力孱弱，政府本應有義務主動去大力培育社會自治組織和自治能力。但是，現實的狀況，是國家行政權力對村莊自治權利的嚴重侵害。村民自治實行20多年來，源于中國的歷史、傳統和文化，兩者博弈的基本態勢，不是基層自治的權利日益完備或得到伸張，而是鄉村自治組織在政府超強力量的籠罩下，日益“二政府”“行政”化，或曰侏儒化。村民委員會丟失“自治”的本性。[3]P476這是一個一直存而未解而又事關村民自治制度核心價值的致命問題。加強和創新基層社會管理，必將是新一輪基層社會與政府相互關系的重新梳理和博弈。筆者認為，加強和創新基層社會管理，應以厘清基層政府管理與基層群眾自治的相互關系，還村民自治以本應面目為正當性為依據，而不應成為新一輪行政權力擴張的理由。[4]P68我們應探尋一條政府管理與村民自治有機銜接且良性互動的有效途徑。

（一）農村基層社會服務管理與創新，就鄉—村關系層面而言，著重是考量下放到村事務的性質、合理性狀和下放的途徑方式，即下放的正當性。

現實中，一類是凡下放入村的政府性事務由政府（相關部門）負責，政府埋單，不增加村級負擔。具體來說，又有兩種：一種是入村政府性事務所需的人力物力全由政府承擔。比如寧波，計生、科技、法律、綜治警務、勞動就業（與培訓）、社會保障、社會救助、社會福利、流動人口服務與管理等大量公共服務項目全面捆綁式進入村便民服務中心，政府按照一定的人口比例，向服務中心派遣社工人員，具體承擔這些政府性公共服務事項，社工人員的工資待遇由政府財政負擔。這是較為恰當合理的模式或做法。雖然它需要較強大的財政做支撐，但它代表今后發展的方向。一種是政府不另派人員，委托村干部、村骨干協助代辦政府性公共事務，但政府給以一定的補貼（代辦費）。如諸暨楓橋，政府每年給予各村的人民調解員以一定的經濟補貼，對調解成功的調解員按件給以獎勵。這種做法，現實中很普遍，雖然它會較大程度上分散村干部的時間和精力，使村干部大量時間花在“政務”而非“村務”上，但它畢竟分清楚了“政務”和“村務”的區別，而且對村干部的協助進行了“費隨事轉”式的補償。

但現實中最頭疼的是另兩種類型。一類是大量政府事務無理且隨意地下放到村，把基層自治組織視作下級即下屬行政機構隨意指使，實際上是貪圖省力推諉事務的懶漢思想和官僚主義作風在作祟。一類是相關政府（部門）把大量政府性事務下達到村，雖然具有一定的合理性，但既不提供人力，又不舍得支付代辦費用，或者只象征性地給一點。長此以往，就會嚴重侵害村民自治權力。

（二）農村基層社會服務管理與創新，就村內關系層面考量，主要是村莊新生事務治理和治理組織與既有的黨組織領導下村民自治體制有效銜接的問題。

首先，無論是哪種類型，村“兩委”都不能有“統攬包辦”“村務壟斷”的思想，要借此契機，大力培育多元化的社會治理主體，尤其是真正由農民群眾自主治理自我事務的各種農村民間組織。隨著我國經濟社會的歷史轉型，原有的政府一元化壟斷包攬的社會管理模式已不能適應我國“多樣化社會”的發展狀況，需要逐步向是“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的”[5]多元社會主體共同治理公共事務的現代治理結構轉變。就我國現階段來說，就是要構建政府主導的，企事業單位、民間組織以及社會公眾等多元主體共同參與治理社會事務的新格局。就農村來說，村民委員會的“民間性”天生不足，“準政權”“行政化”日益顯著，其長期以來獨攬村務的做法又嚴重封閉了農村民間組織的生長空間，同時也造成了其不堪負荷而帶來的治理能力和治理績效的雙重低下。當前，農村社會事務空前繁雜，因此，必須放棄傳統的鄉村社會管理的集權式思維和統制式模式，探索“多中心治理”的鄉村治理范式，改變對鄉村社會的行政性管理和控制，“讓鄉村內部的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領域充分發揮基礎性作用”。[6]P28為此就需要大力培育農村各類自治性民間組織。寧波市積極培育農村“和諧促進會”和“共建理事會”等就是很好的做法。

其次，現階段社會組織尚不具備承擔大量社會管理事務的能力，政府組織和準政府組織還需在轉型社會的管理中發揮主導性作用。社會組織的培育需要一個較長的過程，我國的公民社會組織目前還不成熟，政府不可能將所有事務推給社會組織的自我管理和自我治理，“因此，如何在國家和社會之間尋找到恰當的平衡管理模式，應該是中國社會管理體制改革的探索方向。”[7]P68“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局就是適合的選擇。就農村基層社會管理而言，一方面要努力培育、發揮各種組織的作用，形成合作共治的良好格局；另一方面要發揮村“兩委”的主導和村民自治制度的根本性作用，把各種組織、各類人群融合到既有的村莊治理體制之內，建立良好的伙伴關系。

參考文獻：

[1]吳錦良.“楓橋經驗”演進與基層治理創新[J].浙江社會科學，2010，（7）.

[2]徐勇.政權下鄉：現代國家對鄉土社會的整合[J].貴州社會科學， 2007，（11）.

[3]張厚安.中國農村基層政權[M].成都：四川人民出版社，1992.

[4]李勇華. 農村基層社會管理創新與村民自治制度的內洽性研究[J].東南學術，2012，（2）.

[5]全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[R].牛津大學出版社，1995.

[6]趙樹凱.新農村建設呼喚新的治理[J].中國發展觀察，2006，（3）.

[7]郎友興，汪錦軍，徐東濤.社會管理體制創新研究論綱[J].浙江社會科學，2011，（4）.

作者簡介：李勇華（1960-），男，浙江臨安人，教授，碩士生導師，浙江農林大學馬克思主義學院黨總支書記、主持工作副院長，浙江農林大學社會科學聯合會副秘書長，浙江農林大學中國農民發展研究中心副主任，浙江農林大學鄧小平理論研究中心副主任。主要從事農村村級組織建設、鄉村治理和黨史黨建的研究。近年來，先后主持完成3項浙江省哲社規劃項目。現主持2012年浙江省哲社規劃項目，浙江省哲學社會科學重點研究基地“農民發展研究中心”研究項目。近年來，在CSSCI及以上刊物發表論著30余篇。

（責任編輯：陳合營）