地方政府政績困局的成因及其化解

邵夢潔，盛明科

[摘 要]改革開放以來，我國財政分權改革尤其是1994年的分稅制，賦予了地方政府特有的財政與政治雙重激勵，致使地方政府政績導向偏離，政績考核扭曲，深陷政績困局。化解地方政府政績困局，必須立足財政分權與地方政府經濟行為的內在關聯，推進公共預算制度改革和財政分權體制改革，從健全財政支出績效考核制度、實施地方政府績效預算等方面著手。

[關鍵詞]地方政府；政績困局；財政分權；分稅制

[中圖分類號]F812；D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）09-0081-07

一、引 言

在世界范圍內，無論發達國家或發展中國家，財政的分權化趨勢越來越明顯。除極少數國家（如新加坡）采取中央一級政府外，幾乎所有國家的政府體系都分為若干級別，實行財政分權，只是分權程度有所不同。財政分權理論探討的主要就是各國在行政改革中，將財權、事權下放給地方政府，由此帶來的相應的效能的轉變，效能不僅代表著經濟績效，而且代表著社會效率以及二者的對應關系。中國財政分權已經經歷了近40年的歷程，對分權理論的研究、實踐等都是我國中央政府、地方政府所面臨的重大課題。自1994年起，我國實行分稅制，由此形成了較規范的財政分權體制。實行財政分權后，地方政府有自己獨立的利益，獲得極大的激勵去謀求本地區的經濟增長，以實現自身利益的最大化，加上中央實行以GDP為核心的政績考核導向和官員晉升制度，由此我國地方政府深陷政績困局。諾思認為，制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中的個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則。也就是說，理性的個體總是在一定制度框架或環境的約束和誘導下做出某種行為[1]。地方政府政績困局也應從現行制度安排集合中尋求根源，而現行制度安排中影響地方政府政績行為最為重要的是轉型期特有的財政分權制度。具體來說，這種制度給追求效用最大化的地方政府提供了財政與政治兩種強烈的激勵，促使地方政府加快推進本轄區經濟增長，以獲取經濟增長帶來的財政和政治利益，在資源有限的約束下，必然加劇地方政府間尋求政績的競爭。因此，由財政分權理論角度研究地方政府政績困局，對化解地方政府政績困局、改善地方政府形象、維護民眾的利益乃至國家的長治久安等，均具有重要的現實意義。

二、財政分權制度激勵地方政府經濟行為的理論闡釋

黨的十一屆三中全會后，中央政府的行政權力開始主動向地方傾斜，拉開了分權讓利改革的序幕。從“分灶吃飯”到“財政包干”，再到“分稅制”的循序改革，地方政府逐步獲得了謀求地方利益發展的權力、能力和動力[2]。財政分權讓地方政府獲得了地方經濟發展的收益權，使其具有了獨立的經濟利益主體地位；資源配置控制權以及財政自主權使地方政府可以自主安排人力、財力和物力資源，在一定條件下對本地區經濟進行經濟運行調控及生產布局調整，從而具有了實現利益目標的工具和手段。財政分權的發展改變了地方向中央負責一切的利益格局，為地方政府追求自身經濟利益提供了合適的制度框架和激勵，激發了地方政府“八仙過海，各顯神通”發展當地經濟的積極性，也賦予了地方政府前所未有的恣意的行政空間。

毫無疑問，中國財政分權改革中的游戲規則刺激了地方政府謀求經濟發展以獲得較大的財政收益，同時也激發了地方政府間的競爭。蒂伯特 （Tiebout）的“用腳投票”理論認為，為實現效用最大化目標，個人通過“用腳投票”的遷移，選擇能夠提供給他們最滿意的公共服務與稅收組合的區域居住，每個人可以得到接近于其偏好的提供水平；而同時，各區域之間通過相互模仿、相互學習，以實現社會福利的最大化。羅森（Rosen）、麥金農（Mckinnon）等認為，實行多級政府結構及財政分權能夠強化政府本身，尤其是地方政府本身的激勵機制，鼓勵它們之間的競爭。由于地方財政收入和財政支出掛鉤，這在一定程度上會推動地方政府努力繁榮當地經濟。布倫南（Brennan）和布坎南（Buchanan）認為政府追求自身利益最大化，而非無條件地最大化社會福利。在不完備契約的條件下，西布賴特（Seabright）借助理論模型也獲得了同樣的觀點，他指出各個地方政府“撲向低層的競爭”，即減少自己應得利益的不計代價的引資競爭，這樣會使地方政府陷入競相優惠的“囚徒困境”。可見，財政分權制度的確很大程度上對地方政府經濟行為產生了強烈的誘導和激勵。

財政分權改革使地方政府具有了發展經濟的自主權和收益權，地方政府成為了一個具有經濟利益的主體。而地方政府正是由不同等級官員組成的組織。在現代經濟學理論中，所有的經濟主體都是在一定條件下追求自身利益最大化的經濟人。為了獲得上級政府的肯定與認可，地方政府把注意力集中在以經濟增長為基礎的政績產出上，而財政分權體制則為地方政府“制造政績”提供了資源上的支持和現實上的可能。然而地方政府在經濟發展、追求政績的過程中也存在著一些亟待解決的問題，如為實現自身利益最大化，地方政府通過有形或無形的手段對本地企業進行保護；地區間競相擴大基礎設施建設、產業重復建設；地方政府在發展經濟的過程中往往重經濟效益而輕環保影響；一些無序競爭或過度競爭也層出不窮等。政府創造的政績違背了民眾的意愿，損害了民眾的權利，不被民眾所認同，由此地方政府深陷政績困局之中。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓最早提出政績困局的概念，他在《第三波——20世紀后期民主化浪潮》中指出“把合法性建立在政績基礎之上的努力產生了可以被稱作政績困局的東西”[3]。筆者將本文的政績困局定義為在實施財政分權后的地方政府擁有了更多獨立的權力和自身的經濟利益，在追求經濟利益以及政治業績的雙重驅動下，充分利用自身已有的信息等各方面優勢，嚴重扭曲政績，致使政府的社會認可度削弱乃至喪失的現象。政績是一種極為典型的稀缺性資源，政績的獲得一定程度上也需要消耗相當的經濟、自然、社會等各類稀缺資源，與此同時所獲得的政績本身作為一種極為珍貴的資源又可以為地方政府創造可觀的經濟、政治效益，為官員晉升積累政治資本。財政分權制度下，地方政府極易產生機會主義傾向，往往圍繞以某種代價為條件創造更優、更多和更具顯性特征的政績展開競爭，從而以相對突出的政績優勢來最大限度地實現地方利益及官員自身利益。地方政府政績困局呈現出如下特征：政績短期化，忽視地方公共物品的供給；政績伴隨著資源浪費，配置效率低下，地區間產業結構趨同；政績伴隨著市場分割，地區間的交易成本增大；政績以犧牲政府形象，損害民眾利益為代價。

三、分稅制條件下地方政府政績困局的表現及其成因

為了解決財政包干制的弊端，中央政府于1994年開始實施分稅制改革。十余年來，分稅制的從容調控與平穩運行對促進經濟發展起到不容忽視的作用。但作為當時歷史條件下的一種漸進式改革，隨著實踐的進展和矛盾的累積，體制不完善之處也逐漸突顯，對地方財政的影響愈加明顯，誘發政績困局。

（一）政績工程頻現

地方政府為了追求所謂的“政績”，以追逐經濟的快速增長為最終目標，只關注短期經濟行為，大肆建設形象政績工程，同時競相上項目、辦節會、建園區甚至虛報浮夸、弄虛作假。政績工程與政績相反，它是某些領導干部為贏得個人晉升的政治資本，嚴重偏離本地、本部門的實際，以損害人民群眾的利益為代價而制造出的虛假政績，其價值取向和廣大人民群眾的根本利益背道而馳，極大地敗壞了黨風政風，損害了人民利益，給社會以及國家造成了嚴重的危害。

我國政府新建的許多面子工程、形象工程，即所謂的政績工程。造成政績工程頻現的原因如下：①激勵機制誘導。財政分權體制下，若地方政府和本轄區內居民兩者的福利激勵相容，則“地方政府比中央政府具有更大的改善公共服務的積極性”[4]。財政分權體制下，財政內生的激勵機制促進了地方政府官員偏好某種目標，由此極易賦予地方政府官員在其任職期間內執政的不確定性，誘導地方政府的行為目標進一步遠離居民偏好。1994年的分稅制允許地方政府擁有相當程度的受制度保障的地方財政權力和收益，由此促使各個地方政府產生了強烈的財政競爭激勵。②政績考核標準偏差。目前，我國中央政府對地方政府官員的考核、任命仍然具有絕對的權威，并且還可以設定就業、稅收等極具顯性的各項經濟指標，并把它們劃入地方政府官員政績考核標準之中，這樣的考核體制嚴重扭曲了地方政府官員的政績觀與行政意識。地方政府官員的提升與本地區的經濟發展程度呈正比，地方政府通過推動GDP增長，加快發展區域經濟，能夠獲得上級領導的支持和肯定，從而獲取政治晉升的機會。③約束機制弱化。從理論上來講，財政分權體制最大的好處是地方政府比中央政府更容易獲知當地居民的偏好，由此能夠使有限的資源得到更好地配置，公共服務能夠更為合理科學的提供，即更容易獲得“用腳投票”與“用手投票”的機會。然而長期以來我國一直實行戶籍制度和城鄉區別對待的政策來限制人口流動，“用腳投票”機制發揮作用的前提條件——人口在地區間自由流動在我國根本不具備，因此傳統的“用腳投票”機制在我國沒有作用，政府的行為根本得不到居民流動的約束，故地方政府擁有恣意的行政空間。

（二）地方保護主義和引資惡性競爭共存

地方保護主義是一種本位地方主義，它支配著地方政府為達到保護地方經濟政治利益的初衷，對本地區的企業實施保護，限制非本地企業提供的商品或提供的服務參與市場公平競爭，提供各種保護地方利益的政策措施與思想意識的保護性行為[5]。這一行為不僅嚴重違背了國家的法律法規，而且破壞了應有的市場秩序，阻礙了全國統一市場的形成，并由此牽制著居民生活質量和國內經濟的發展。雖然地方保護主義在分稅制改革之前就已經存在，但分稅制改革在建立了更為完善的稅收監管體系之后，無疑將會引發更為嚴重的地方保護主義傾向改革。造成上述現象的原因是：①“多級政府結構及財政分權能夠強化政府本身，尤其是地方政府本身的激勵機制，鼓勵他們之間的競爭”[6]。1994年分稅制以后，稅收返還額依舊是在1993年基數上逐年遞增，而且和各地的增值稅、消費稅的增長相關，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1∶0.3系數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%，以此獎勵那些超額完成征稅任務的地方政府，這在一定程度上會推動地方政府努力繁榮本地經濟。②分稅制下，地方政府各種稅種設立后，地方政府的經濟利益很大程度上受財政狀況的影響與牽制，追求財政收入的最大化已經成為各地地方政府經濟行為的利益目標。③地方政府經濟的主要來源是向當地企業征稅，企業經營的好壞直接影響著當地的就業機會、財政稅收狀況等經濟和社會發展目標，由此地方政府獲得更大的動力來保護他們作為稅基的當地企業以及他們作為財政收入來源、政治權利基礎和私人利益的國有企業，那么實行地方保護主義就順其自然成了地方政府的理性選擇。

同時，地方政府競相展開“引資競爭”、“讓利競賽”、“瘋狂爭奪”現象愈]愈烈，出現了“門檻一降再降，成本一減再減，空間一讓再讓”的局面，甚至不惜違反國家政策法規，這不但沒有使地方政府的稅收增加，反而嚴重浪費了國家及地方的資源；不但沒有使人民的生活水平得到提高，反而因環評門檻的降低而導致環境污染嚴重。在招商引資中的稅收優惠條款大多是由地方政府決定的，政府間稅收競爭在地方保護主義活動中逐漸變質了。地方政府為了搶奪經濟資源，可以隨意出臺稅收優惠政策，減稅免稅，以此來達到以稅招商的效果。造成上述現象的原因是：“政府是一個惡意的收入最大化者，而非一個仁慈的公共物品提供者”[7]，“各個地方政府減少自己應得利益的不計代價的引資競爭，即撲向低層的競爭，會陷入競相優惠的囚徒困境”[8]。事實上，地方政府普遍認為招商引資能夠促進本地區的經濟增長，而本地區的經濟增長反過來又能夠增加地方政府的財政收入，故地方政府甚至把招商引資當作“第一要務”。

（三）重復建設和地區產業結構趨同化嚴重

近些年，重復建設和地區產業結構趨同化嚴重，其特點為各城市間生產布局的重復、產業結構趨同化、職能同化、特點同化現象較為突出。我國地方政府重復建設和越來越高的地區產業相似系數，嚴重抑制了地區競爭優勢的培育和降低了資源配置效率，造成地區間資源分配的矛盾沖突，直接威脅著全社會整體經濟利益。“如果人們能夠自由移動，那么他們就會在全國尋找一個公共品提供與稅收形成最佳組合從而使他們效用最大化的區域居住下來，而且地方政府也會在公共品與稅收組合上相互模仿、相互競爭，從而達到整個社會福利的最大化”[9]。然而1994年的分稅制下地方政府間的相互模仿、相互學習發生了嚴重的異化。造成上述現象的原因如下：①1994年的分稅制，中央政府和地方政府固定收入的劃分依然沒有完全脫離隸屬關系，如中央企業的所得稅歸中央、地方企業的所得稅歸地方。在這種情況下，地方政府擁有強烈的動機進行重復建設。②于此同時，增值稅、產品稅、企業所得稅及其有關的教育附加稅和城建維護稅等相當一部分稅收依然是在生產項下征收。也就是說，生產型企業多的地方，財政收入高；生產型企業少的地方，財政收入低。正因為如此，地方政府熱衷重復建設就毫不奇怪了。③除此之外，分稅制實行以征收企業增值稅為主體的流轉稅制度。增值稅屬于中央和地方共享稅，地方政府可以從多項稅收中獲得38個百分點，因此，地方政府千方百計突破中央宏觀產業政策、開辟財源、爭搶項目。財力的限制誘使地方政府在項目投資中的進一步小型化和在融資中采取不正當手段，極易導致重復建設。

分稅制后，地方政府尤其是具有相同經濟地位的地方政府的經濟行為涌現了較高程度的模仿。在全國經濟發展中處于相同地位的經濟體譬如長三角、珠三角等，由于各地擁有極其相近的稟賦條件，各經濟體作為一個實體模仿國內其他相同地位地區的經濟模式和地方政府的經濟行為，致使其內部行為結構出現趨同，缺少發展特色。在財政分權體制下，地方政府加劇競爭和效仿。如果某一地方政府采取了提高本地區居民福利的政策措施，其他地區居民會以此為依據來對所在地區政府的政策做出評價，并通過用手投票或用腳投票來反映自己的偏好，因此，標尺效應促使同級政府之間相互競爭和學習[10]。

（四）基層財政困難下地方政府不正當的收入途徑激增

分稅制后，地方政府不正當的收入途徑激增。征地是地方政府為了公共利益的需要而依法強制取得他人土地并給予補償的行為[11]。土地一經使用，即變為國家所有，繼而把它出售給或劃撥給城市。地方政府通過壟斷價格征得農地后，除了留作公共利益使用之外，另一部分通過市場進行競價拍賣，以此獲得預算外收入。此外，地方政府還想方設法通過非稅方式如增設一些本可以不收的費用項目或是增加收入金額，這些行為無一例外加大了對老百姓的攫取力度，加重了當地民眾的負擔。更嚴重的是，在1994年分稅制后，由于中央財政掌管國家稅收收入的大部分，地方政府長期面臨著資金缺口，盡管我國現行的《預算法》等有關法律法規嚴格禁止地方財政赤字的出現以及地方政府舉債，但實際上各級地方政府大都不管不顧本身的償債能力，極力地擴大赤字、舉債度日亦或是負債運行，并且有相當一部分債務處于隱性狀態。地方政府支出責任的擴大根本沒有獲得相應的財力支撐，那么地方政府的赤字風險必將繼續放大。

財政分權體制下地方政府面臨更大的地方利益的壓力，具有更大的權威、更少的障礙和更多的機會，故地方政府的腐敗現象變得越來越普遍。“地方政府特別是在發展中國家，同居民的接近使地方政府更容易受到尋租行為的沖擊。”[12]“財政分權會導致地方政府不遵守財政紀律，盡量多的消耗國家資金產生公共品問題和誘發超權限過度支出的問題。”[13]當地方政府特別是縣鄉級政府陷入巨大的財政收支困境時，就迫使地方政府發掘不正當的收入途徑。造成上述現象的原因如下：①政府層級過多。與政府級次相對應，我國分稅制確定的財政層級為中央、省、市、縣、鄉五級架構，由此形成中央對省、省對市、市對縣、縣對鄉四級財政關系。與世界其他國家相比，五級架構的特征使中央與地方以及地方各政府間面臨更復雜的財政關系，各級政府財政收支劃分的難度突顯。②沒有明確界定財權與事權間的范圍。分稅制的實施，致使財權不斷向上集中而事權卻不斷下移。財政資金的分配規則往往由上一級政府制定，中央、省、市等上一級政府對財政資金的集中程度不斷加大，一些基本的事權卻更多的下放給了縣、鄉等下一級政府。③主體稅種缺乏。中央和省級政府分稅后，留給地方政府的大多是稅源分散、征收成本高、收入不穩定、征管難度大的小稅種，導致地方政府缺乏主體稅種，缺乏必要的財力支撐，根本無法滿足地方政府各項支出的需要，無法正常履行其職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務。

四、財政改革視角下地方政府政績困局化解的制度創新

從以上的分析可以看出，地方政府深陷政績困局，不僅損害著民眾利益，威脅著經濟增長，而且極大程度上削弱著政府的社會認可度，因此，采取措施化解地方政府政績困局迫在眉睫。目前，許多專家學者從樹立地方政府官員正確的政績觀、完善官員的政績考核制度，法理性等角度提出了政策建議。本文以財政改革為視角，認為應采取以下措施：

（一）推進公共預算制度改革

公共預算制度不僅是現代政府治理的主要財政工具，還是政府控制行政成本、強化公共支出管理、進行公共支出評價的重要途徑。現階段我國地方政府政績困局的一個重要原因是公共服務支出中存在較為普遍的“預算軟約束”，因此應適時推進公共預算制度改革，實現公共預算的民主化、精細化、公共化和公開化。①加快推進公共預算的民主化進程。在我國，人民代表大會及其常委會審查和批準國家預算以及決算，其實質是從最基本的方面對政府進行監督和制約。強化人民代表大會及其常委會對公共預算的民主控制機制，可以采取以下措施：預算編制部門不僅要向人大提交年度預算報告，而且需審時度勢，同時上交關于財政形勢的分析報告以及財政發展戰略報告；為進一步強化人大預算審查與監督權，需建立與完善人大對公共預算的批準和審查機制，在全面實施并推行部門預算的基礎上細化財政總預算；加快財政監督立法步伐，制訂財政監督法，同時加強審計機關審計約束公共預算。②加快推進公共預算的精細化進程。改革傳統預算管理制度，關鍵是實施公共預算的精細化管理。可采取如下措施：改革目前的“基數法”，推行“零基預算”的預算編制方法，即我國在編制年度預算時，須按正常經費以及專項經費兩方面重新核定，對各項財政支出均不以上年度預算為基數；正常經費按人員定額核定，專項經費根據需要逐項核定，確保該保留的保留，該刪減的刪減，如需增加的給予增加；穩步分離預算編制職能和執行職能，可考慮設立單獨的預算編制機構，嚴格預算評審制度，我國要定時定期評審政府預算，確保政府運營成本的合理性，強制降低政府運作成本，由此加強對政府開支成本核算制度的完善；建立健全政府財政信息管理系統，采用先進科學的信息技術，每一筆財政收支數據得以完整記錄，可以為預算編制與預算執行提供全面真實的財政管理報告。③加快推進公共預算的公共化進程。可從以下方面著手：加快推進公共預算支出的法定化過程，把公共衛生、公共教育、社會救助與保障等相關公共支出法定化，合理安排行政管理支出；改革財政支出制度，實現財政支出公共化，著[于滿足社會公共需要，科學合理地劃分公共財政的職能范圍；進一步改革復式預算制度，實現預算公共化，改進與完善目前的預算制度，實行由政府公共預算、社會保障預算和國有資產預算組成的新型復式預算制度，并全部交由人大預算監督和審批。④以實施《中華人民共和國政府信息公開條例》為契機，加快推進公共預算的公開化進程。推行參與式預算，擴大公眾參與預算編制以及預算執行的過程，推進預算決策的公開化、透明化，同時加強對預算聽證會的重視，擴大預算聽證的范圍，提高民眾參與預算聽證的熱情；除涉及國防、國家安全等特殊領域之外，政府應確保財政政策目標制定、財政政策實施、財政預算和財政公布的透明度，通過提供充分的信息，使人民能夠對政府的財政管理活動進行更為有效的監督。

（二）推進財政分權體制改革

財政體制的規范是各級政府有效履行提供公共產品職責的制度保證，因此，完善分稅制財政體制是地方政府，尤其是基層政府擺脫財政困境的治本之策。從世界范圍來說，成功實施分稅制財政體制的國家通常是三級政府架構，相對應的是三級財政級次，各級政府財權和事權劃分明確，轉移支付制度完善。分稅制財政分權體制的完善是一項極為復雜的系統工程，需要從以下方面入手：①減少財政分權層級。我國當前設置中央、省（直轄市、自治區）、市、縣（區）和鄉（鎮）五級政府的行政架構，層次過多，致使財政層級過多。筆者認為，我國的財政體制應該設計為三個層級：一是中央財政，二是作為中觀層次的省級財政，三是承擔城市公共事務管理的市級財政與承擔農村公共事務管理的縣級財政。因為市、縣財政直接面對地方居民提供公共產品以及公共服務，故可以考慮在省以下實行市、縣財政同級，也就是實行財政的“省管縣”體制。省級政府和縣級政府一直是兩個穩定的層級，中央之下有了這兩級政府，再加上一級（鄉鎮）或兩級（地、鄉鎮）派出機構，合理規定派出機構的編制和功能，既減少了政府層次，又很好地維護了政府體系的有效運轉。②科學化分事權與財權關系，合理配置稅種。我國要從根本上明確中央政府與地方政府間的財政關系，首先要充分考慮到地方政府間的差異，針對不同地區的經濟發展水平采取科學合理的分配方法。在經濟發達的地區，應采取財權與事權相匹配、支出與責任劃分相匹配的財政分權體制，因為這些地區擁有相對寬裕的財力，地方政府有較強的組織收入能力，同時容易獲得該地區所需要的財力，故只需賦予該地區相應的財權就能夠履行中央政府劃分的事權責任；而在經濟欠發達地區，應在這些地區建立財權和事權相匹配、支出責任與該地區可支配的財力相對應的財政分權體制，因為相對財權劃分來說，該地區的地方政府根本不能有效地承擔事權責任。其次由于稅收是政府財政收入的主要來源，故合理科學地進行分稅亦是劃分各級政府財力以及財權的最佳選擇。為了使財政收入的劃分能夠真實客觀地反映各級政府的實際收入，須嚴格管理非稅收入，完善我國的稅收體系也是根據稅種劃分各級政府的財政收入，確保各級政府稅源穩定的客觀要求。有效的轉移支付制度應有利于中央和地方、上級和下級間的財政分配關系的規范，使地方政府征稅的積極性得以提高。③建立健全科學規范的財政轉移支付制度體系。有效的轉移支付制度應有利于中央和地方、上級和下級間的財政分配關系的規范，使地方政府征稅的積極性得以提高。經濟落后地區是財政轉移支付的對象，也就是說人均財力超過全國平均水平的地區，無法給予轉移支付，而只有人均財力低于全國平均水平的地區，才可以獲得轉移支付，盡最大可能避免“跑部錢進”現象的出現。此外，中央應制定適當的轉移支付方法與形式。值得一提的是，在我國，縣（區）是參與地區政府競爭的基本單位，故僅僅制定中央對省級的財政轉移支付制度是遠遠不夠的，解決且規范省以下轉移支付應是化解地方政府政績困局的合理途徑。

（三）健全財政支出績效考核制度

由于受計劃經濟體制環境下的粗放型管理模式影響，財政支出分配通常以規模為基本取向，缺乏責任意識與績效觀念。近些年來，財政部門加強了財政資金監管，然而對財政支出的追蹤問效依然是財政支出管理的薄弱環節所在。“沒有測評，就沒有管理”[14]。推進財政支出績效考核工作，逐步建立健全財政支出績效考核體系正是解決這一問題的重要舉措。需要重點考慮以下幾個方面：①準確客觀地制定財政支出績效目標。預算單位在制定財政支出績效目標、編制部門預算草案時，不僅要結合項目的實際發展情況，同時也要把財政支出評審論證工作認真做好，通過規范的評審論證，合理科學地提出財政支出的績效目標。②加大預算執行中的財政支出績效考核力度。財政支出績效考核不僅要加強事后全面綜合考核，更要注重事中考核。建立健全以考核結果為導向的績效預算模式，實施政府績效預算。所謂績效預算，就是按照政府提供公共物品和公共服務的績效狀況安排預算資金的預算組織形式[15]，其實質是將政府績效和預算相掛鉤，根據計劃來決定預算，根據預算來計算成本，根據成本來分析效益，最后按效益去衡量其業績。進一步完善“預算編制—預算執行—考評監督”的公共財政支出管理制度，其中最為重要的是建立一套規范、科學、可執行的績效考核指標體系[16]。總體上，考核指標應按照項目實施過程的特性構建并且能夠反映項目投入、實施、產出以及效果，不僅可以把項目投入直至最終產生效益的整個過程統一到績效目標這個中心上來，而且需把整個過程分解成能夠體現與影響最終效果的各個模塊，同時在各個模塊中具體來研究考核各類績效的指標體系。③健全財政支出績效考核結果應用機制。財政支出績效考核是工具與手段，其目的是績效考核結果的應用。建立健全財政支出績效考核結果反饋與應用制度，把績效考核的結果向預算執行單位準確及時地反饋，要求執行單位據此來完善管理制度、改進管理措施、增強支出責任與降低支出成本，同時把績效考核的結果作為來年進行年度預算的重要依據；此外，還應向同級人民政府報告績效考核的結果，為政府決策提供參考，并把它作為行政問責的重要參照。④建立健全財政支出績效考核結果信息公開制度。穩步增強績效考核結果的公開度、透明度。經政府批準后，在一定范圍內公布績效考核結果，尤其是那些和民眾利益緊密相連的重大支出項目的考核結果，勇于接受輿論及社會各界的監督，提高政府公共支出的透明度，加強部門財政資金的有效運用以及部門的監督行為。這樣，不僅有利于監督機制作用的有效發揮，而且有利于財政支出能進能退機制的建立。

五、結 語

財政分權理論在指出財政分權導致地方政府比較容易發揮信息優勢與參與轄區競爭時，通常忽視了財政分權的特定環境。綜上可知，我國財政分權制度賦予了地方政府特有的財政與政治雙重激勵，嚴重扭曲地方政府政績觀，驅使地方政府為追求所謂的“政績”而展開標尺競爭，致使地方政績工程、重復建設、地方保護主義及惡性招商引資、土地財政、地方債務等問題屢見不鮮，地方政府深陷政績困局。這極大程度上損害了國家和人民的利益，危及到政府形象，導致政府的社會認可度削弱。

鑒于此，目前改善地方政府政績困局的主要思路是在現有的財政分權制度框架下，適時推進公共預算制度改革，實現公共預算的民主化、精細化、公共化和公開化；其次須推進財政分權體制改革，減少財政分權層級，科學合理化分中央與地方以及地方各級政府間的財權和事權，合理配置稅種，建立科學規范的財政轉移支付制度體系；此外，還應健全財政支出績效考核制度，構建科學的績效考核指標體系，實施地方政府績效預算。

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Causes of the Local Government Performance Dilemma and Its Solution

——from the Perspective of Fiscal Decentralization Theory

Shao Mengjie，Sheng Mingke

（Management faculty of Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

Abstract： Since the reform and opening up，China's fiscal decentralization reform，especially the tax system in 1994，has entrusted local governments financial and political motivation，which，to some extent，results in the deviation of orientation in local government performance and distortion of performance evaluation，thus local governments are getting stuck in performance dilemma. This paper believes that to dissolve the dilemma of local governments，more attention should be paid to the inner relationship between fiscal decentralization and the economic behavior of local governments，promoting the reform in public budget system and fiscal decentralization，perfecting the evaluation system of fiscal expenditure performance and implementing the performance budget of local governments.

Key words：local government；performance dilemma；fiscal decentralization；tax distribution system

（責任編輯：李 萌）