突破“轉型陷阱”：提升預算的建構力

[摘 要]當前，我國經濟社會發展與轉型面臨著“低能力國家”、“低質市場經濟”、“民主形式主義”、“非理性民粹主義”等諸多陷阱。應對轉型陷阱的出路在于加快國家建構，實現政府與市場、政府與社會之間的良性互動。預算不僅是一種效率工具和控制工具，它還是現代社會實現國家建構、創新公共治理的關鍵，在突破轉型陷阱中發揮著極為重要的作用。通過“預算憲則”，可以對經濟秩序建構；通過預算的控制與責任機制，可以對政治和社會秩序建構；通過預算的信息表達與協商，可以對公共理性建構。為提升預算的建構力，需要加快相關制度改革。

[關鍵詞]預算；轉型陷阱；建構力

[中圖分類號]F812.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2013）09-0071-05

我國正在經歷著人類歷史上前所未有的經濟社會大轉型。發展之中伴隨著利益分化以及諸多的不平衡，由此使未來的轉型面臨一些陷阱。只有突破這些陷阱，才能完成從傳統到現代的轉型任務。預算不僅是一種效率工具和控制工具，它還是現代社會實現國家建構、創新公共治理的關鍵，在突破轉型陷阱中發揮著極為重要的作用。

一、我國經濟社會轉型中的主要陷阱

我國經濟社會轉型是一種急劇變化的復雜過程，呈現出復合性、整體性、迅速性、兩重性等特征，社會優化與社會矛盾并生、社會進步與社會弊病共存。在這種情況下，社會各界對未來發展的路徑及解決現實問題的思路、方式產生了分歧。面臨諸多社會思潮和選擇方案，很容易陷入一些陷阱。能否突破這些陷阱，事關我國現代化建設的成敗。這些陷阱主要表現為：

1. “低能力國家”陷阱

政府作為轉型秩序的穩定器，對防止轉型失控、促進經濟社會有序轉型起到重要作用。尤其是在我國，由于整個經濟社會轉型是由政府主導的，政府能力的強弱成為能否有序轉型的關鍵因素。然而，在轉型過程中，卻容易導致“低能力國家”陷阱。其原因在于，一方面，由于轉型是一個新舊交替的過程，社會結構、社會功能的分化，原有政府結構與功能的變動無法與之相適應，就會出現政府在履行諸多基本職能時出現了嚴重的功能性障礙，導致政府控制能力的減弱。另一方面，隨著發展和轉型的推進，政府的邊界處于變動之中，無論是經濟領域，還是在社會領域，都出現了要求政府進一步放權的呼聲。由于我國長期以來被認為是一個強勢政府，在經濟社會領域擁有較強的權力，在應對放權的呼聲中，如果把握不好放權的內容和幅度，就會造成權力的失衡與錯位，從而削弱了國家能力。“低能力國家”陷阱，一個突出的表現就是社會結構的穩定性被打破，政府引導和控制經濟社會發展變化的能力不足，從而使社會秩序陷入較為混亂的局面。

2. “低質市場經濟”陷阱

在經濟領域，我國把構建市場經濟作為轉型的目標——實現計劃經濟向市場經濟的轉換。有觀點認為，只要把資源配置的功能交予市場，由市場發揮主導作用，就實現了市場經濟、完成了轉換的目標。然而，市場是在法制和慣例基礎上運行的一種制度，良好的法制、健全的交易制度、明確的交易準則以及市場主體權利的保障，都是市場有效發揮激勵和配置作用的前提。但是，無論法制的建立與完善，還是慣例、契約精神的培育，絕非一朝一夕完成，而是一個較長的制度與文化的構造過程。因此，雖然建起了市場機制運轉的大框架，但這一機制是不完善的，進一步改革和規范的任務依然很重。在這種情況下，如果忽視對制度和文化的建構，忽視進一步改革的重要性，就會導致低質市場經濟的陷阱，即：雖然市場對資源配置發揮主導作用，但市場經濟體制出現種種弊端，如價格、競爭等機制極不完善，配置的效率低下，甚至造成資源配置的扭曲。低質市場經濟的陷阱不僅嚴重影響發展的質量和潛力，而且容易引發諸多社會問題。

3. “民主形式主義”陷阱

隨著經濟發展所帶來的物質生活水平的提高，人們要求政治參與的熱情也隨之提高，特別是在外部一些國家的“示范”與“指導”下，社會上對于民主的呼聲日趨強烈。實現更加充分的民主本無可非議。但不能把民主的形式僅僅局限于西方發達國家的范式，將選舉簡單的等同于民主。當前的民主問題，不在于民主形式，而在于民主質量，在于政府與社會之間形成良性的互動關系。如果單純的追求民主的形式，而不重視民主的質量，不重視社會建設，不把民主建設建立在自己國家的國情之上，就會跌入“民主形式主義”陷阱。一些發展中國家在過去民主浪潮中所帶來的混亂，特別是在近期的阿拉伯世界的民主化浪潮中，一個又一個政府不斷癱瘓，并引發社會動蕩，很大程度是由于民主形式主義所造成，因此，值得我們深思。

4. “非理性民粹主義”陷阱

群眾路線是我黨的優良傳統，傾聽群眾的呼聲、了解并滿足群眾的合理訴求是我們處理事務的原則。但在社會轉型時期，由于各種矛盾的出現，一些矛盾，特別是社會不公引起的矛盾，容易引發激進觀念，產生非理性民粹主義。特別是在思想趨于多元化的情況下，公眾真正、合理的訴求往往被非理性的要求所掩蓋。非理性民粹主義，將會導致社會的激進與盲從，難以形成一種理想的社會共識。如果在政策決策中，一味的呼應這種非理性民粹主義的訴求，就會陷入一種“非理性民粹主義”陷阱。例如，為取悅民眾，應對社會上福利提升的要求，超越國家財力和社會發展狀況，大搞平均式的福利主義，就很容易陷入“福利主義”的泥潭，使國家陷入嚴重的債務危機，勢必影響國家發展的可持續性。

二、應對轉型陷阱需要加快國家建構

應對轉型陷阱的出路在于加快國家建構，在增強國家能力的基礎上，實現政府與市場、政府與社會之間的良性互動，使轉型有序、平穩。國家建構的重點在于以下四個方面：

1. 確定政府的邊界

亦即合理處理政府與市場、政府與社會的行為范圍和權力邊界劃分問題。在經濟領域，政府的邊界不是簡單的定位于“市場失靈”范圍。政府與市場的有機聯系以及其作用邊界應從社會再生產和社會發展的整體中去理解。政府與市場“兩次融合”于社會再生產和社會發展之中，二者之間呈現多種關系組合。一方面，作為市場的一個主體，政府與個人、企業等其他市場經濟主體，在市場制度下平等參與市場交易。另一方面，作為國家與社會的管理者，政府在整個國民經濟體系中對市場運行進行監督、調控和必要的補充。在這個層面上，政府與市場的關系實質上是指“政府干預”與“市場自由”在經濟和社會中結合的程度，它主要體現的是一種宏觀層面的關系。需要依據形勢的變化，及時調整政府與市場關系的形式和內容，使其保持一種動態平衡。在社會領域，隨著社會的自主性增強，必然要求政府向社會適當放權，社會自主管理權力的增加，意味著政府管理權力的減少。然而，這種對立性又是相對的，政府和社會組織之間還存在著相互影響、相互滲透的關系，并在特定條件下相互轉化和構造。在這種情況下，如何有效的確定二者的邊界，成為社會領域建構的重點和難題。

2. 公共權力的制約與平衡

不受約束的公共權力，將會導致權力邊界的無限延伸和濫用，損害社會有機體的正常運轉。在政府邊界相對確定的情況下，如果不對公共權力進行有效制約與平衡，將會出現其對市場、社會權力的侵蝕，使三者無法處于一種和諧與平衡之中。對公共權力的制約與平衡主要表現在三個層面：其一，行政機關內部之間權力的制約與平衡；其二，立法、司法與行政機關之間權力的制約與平衡；其三，社會對公共權力的制約與平衡。這三個層面相互連接、補充，構成了公共權力的制約與平衡體系。

3. 公共治理創新

改革的推進帶來了國家—社會的分離，傳統意義上的單向度的管控模式，難以及時應對二者分離中出現的新問題、新矛盾，因此，需要實現公共管理模式的轉型，即實現由“公共管理”到“公共治理”的轉變。公共治理強調治理主體的多元化、主體間權力的互相依賴性和互動性，有利于發揮政府、市場與社會三者的比較優勢。它實質上要求公眾的積極參與，使政府與社會形成良性的互動關系，從而實現整個社會的“善治”。然而，如果缺乏有效的整合機制與制度設計，就很難發揮三者的比較優勢，難以實現系統優化效應，反而會帶來一些問題。因此，如何公共治理創新，打造符合社會變化的治理機制，是國家建構的一個重要內容。

4. 社會共識與公共理性

改革的推進使社會利益發生重大調整，社會各階層的利益博弈更為明顯，原有的經濟發展、共同受益的共識逐漸被打破。如何形成新的共識，不僅有利于化解矛盾、促進社會穩定，而且關系到改革的方向、路線和動力。缺乏社會共識的改革，難以在深層次上推進。同時，應對非理性的民粹主義威脅，尤為重要的一點就是構建公共理性。以追求個體利益為目標的個人理性，可能會導致集體的或公共的非理性。公共理性的缺乏，已經成為下一階段經濟發展和轉型的重要障礙。只有形成公共理性，才能減少改革的阻力，使改革沿著正確的方向前進。

三、預算在國家建構中的作用

在一般意義上，公共預算通常被理解為政府配置資源或理財的工具。實際上，預算遠不僅僅是簡單地分配政府的財政資源，更為重要的是可以塑造和構建國家制度、社會公共生活，有助于在政府與社會之間形成良性互動關系。

通過預算，一方面，實現公眾責任與能力的構建，亦即培育公民意識和公民能力。公民意識不僅為現代化進程提供精神動力，而且為國家和社會的有序運轉提供倫理秩序、政治秩序和法制秩序基礎。在整個社會形成負責任的公民意識，是一個文明的現代社會、一個成熟的市場經濟最基本要求和特征。缺乏公民意識以及公民能力不足是我國與西方發達國家的一個顯著差距，并且是影響最為深遠的一個差距，這不僅與我國取得的巨大經濟、社會發展成就不相匹配，而且已經成為阻礙我國經濟發展和社會進步的一大障礙。通過預算公開和預算參與，有助于打造負責任的公民，提升其參與公共管理的的能力。另一方面，實現政府責任的構建，提升政府公信力。解決政府公信力下降的問題，一個有效的方式就是在提高政府服務能力的基礎上，打造一個透明、負責任的政府，即將政府由一個國家權力的擁有者提升為公共利益的組織者、保障者。預算公開和預算參與改革，有助于以一種集體性的、自覺的理性行為，監督或制約政府更好地促進和保障公民的權利和自由，從而促進公民與政府以一種合作而不是對立的心態來對待公共事務和公共管理。這不僅有利于為我國經濟社會的發展注入新的動力，而且有利于促進社會形成共識。具體而言，預算在國家建構中的作用主要體現在三個方面：

1. 經濟秩序建構：預算憲則

預算是政府活動在經濟上的反映，體現著整個國家的政策，規定著政府活動的范圍和方向。在經濟領域，政府與市場邊界最終要通過預算的形式予以體現。由于預算是經法定程序審核批準的國家集中性財政收支計劃，具有較強約束力。預算一旦經人大批準予以執行，則就具有了法律效力。這種法律效力，實際上是為政府經濟行為“立法”，起到了“憲則”的作用。經濟權利的邊界依賴于預算憲則。通過“預算憲則”，間接明確政府、市場主體的權利和行為邊界，有利于防止政府對市場的不合理介入和過度干擾，從而構建一個合理的經濟秩序。同時，作為公共資源的配置機制，預算是一種效率工具。通過對財政收入的來源和數量、財政支出的各項用途和數量的規定，并通過績效預算、零基預算等方法，有利于提高公共資源的配置效率。

2. 政治和社會秩序建構：預算的控制與責任機制

預算對政治和社會秩序建構主要體現在三個方面：一是有利于打造責任政府與責任公民。政治責任的關鍵在于公開，任何監督都不如公開有益，預算信息公開和預算參與對于將公眾由普通群眾提升為負責任的公民，將政府由一個國家權力的擁有者提升為公共利益的組織者、保障者，起到非常積極的作用，即一方面打造負責任的政府；另一方面打造負責任的公民。二是有利于增強對政府行為的控制。從某種程度上而言，預算是對政府行為的控制（管理）過程，有利于拓展公共控制，提高立法和執行合作，提升行政和管理效率。預算對政府行為的控制又可分為兩個層面，一方面是縱向控制，即上級政府對下級政府、立法機關對行政機關的控制；另一方面是橫向控制，即行政機關內部的相互制衡。三是有利于社會矛盾的分解，促進政府與社會的良性互動。預算在政府與社會之間，起到一種物質中介關系。通過這一中介，對公共資源做出合理的安排，有利于分解社會矛盾，使社會矛盾由剛性轉為柔性，從而在政府與社會之間形成良性的互動關系，保持社會秩序的穩定。

3. 公共理性建構：預算的信息表達與協商

公共理性的建構，要求導入一種程序，這種程序能夠清晰、明確反映審慎思考、符合社會發展要求的各種合理的偏好，并將這些偏好整合成符合公共利益的集合偏好，而預算恰是符合這種要求的程序。當然，前提是需要對預算的形成程序進行改革，并在實現預算信息公開的基礎上，逐步推行預算的協商與參與。通過預算的信息表達與協商，可以轉變私人觀念，并提高其參與公共事務管理的能力，在公共生活中形成一種開放的、充滿活力的“意見形成”過程，以理性的表達方式來代替利益的表達方式，形成一種公共文化，進而使預算在各方權力的制衡下，通過追求激勵相容（共融）與公共利益，逐漸走向公共理性。

四、提升預算建構力的改革建議

從我國在現實來看，預算的內在價值和作用仍未充分顯現，深化預算改革勢在必然。為提升預算的建構力，需要做好以下幾個方面：

1. 以預算為政治生活的核心，提升預算相關部門的地位

預算不僅僅是政府理財的技術問題，更是一個權力問題和政治問題。公共預算的建構力的發揮程度與人們的觀念和預算相關部門的政治地位有關。長期以來，許多人將政府預算看作普通的政府收支計劃，將主管預算工作的財政部門看作是政府的“會計”。在這種理念下，預算只是政府核算的工具，與此相適應，對財政部門的理解還是停留在“賬房先生”的程度，導致財政部門地位的弱化。發揮預算的建構作用，首先要破除這種理念，將公共預算作為政治生活的核心，放在更加重要的位置，發揮其在整個政治經濟社會中的政策導向作用。同時，突出預算相關部門的地位，增強其權威和約束力，通過形成合理的預算關系，進而規范、約束相關部門的活動。

2. 重構預算權力結構，形成有效的制約與平衡機制

重構預算權力結構，實質上是在預算的編制、審議、執行和監督之間形成有效的制約和平衡機制。從預算權力配置的大框架上來看，我國對預算各個環節的相關部門的權限作了明確的劃分，但在實際權力行使中，卻存在人大權力多流于形式、預算權力碎片化、權力與責任非對稱性等問題。重構預算權力結構，首先，要處理好黨委、人大和政府間的預算關系。黨委決定預算的原則、方針、重點等宏觀性問題，人大對預算進行審議和監督，政府根據黨委的預算指導方針編制政府預算。其中，最為重要的是進一步明確人大的審議和監督權，完善審議和監督模式與程序，增強其控制能力。其次，進一步規范財政部門與各個支出部門之間的權力關系，防止預算權力的碎片化。維護財政部門對各支出部門在預算審查領域的權威，建立制度化的分配資金方式，減少非正式的預算權力的影響，改進資源配置效率。此外，建立財政責任的問責機制，解決權力與責任的非對稱性。

3. 進一步推動預算的統一，提高控制的質量

實行預算的統一，是提升預算建構力和控制質量的前提。推動預算的統一，著力做好三個方面：一是統一財力，即將現有政府收支全部納入預算。不僅要把預算外資金裝進“籠子”，而且要真正做到收支脫鉤，統一納入預算、統籌使用。二是統一分配。只有將全部財政資金的分配權集中到一個預算機構，由其來統籌安排資金，才能真正的達到以預算控制行政的目的。但從我國現實看，將全部財政資金完全由財政部門分配，還存有相當大的難度。這不僅受制于部門利益的掣肘，也受制于財政部門的技術條件。這就需要采取循序漸進的方式，優化編制程序，建立與有關預算單位的協作機制，逐漸改變預算分配權分散的問題。三是統一、協調預算體系。我國的預算體系由公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成。由于這四大預算的功能定位、收支范圍以及管理等方面存在明顯差異，因此，應保證其相對獨立性。但為了全面反映政府收支總量、結構和管理活動，必須做好它們之間的有機銜接，在此基礎上，納入統一的“大預算”。

4. 完善預算公開制度，逐步提高財政透明度

從更深層次上而言，預算公開不僅是完善社會主義民主制度以及保障公眾的知情權、參與權和監督權的前提和基礎，而且是實現公眾責任和政府責任雙重構建的有效手段。今后，應按照循序漸進原則，積極穩妥的推進預算信息公開工作，注重防范各種風險，加強與其他改革的協調和配合。從近期操作來看，應以細化預算編制、統一預算公開的形式和內容為重點，完善法律基礎、制度基礎和技術基礎，構建責權分明的公開主體體系，防范分配性風險，合理界定信息公開和免除公開的范圍，完善公開方式，滿足公眾的信息需求，把基礎工作做扎實，使預算信息公開在法律和制度框架內規范、有序推進。從長遠設計而言，應將預算信息公開放在整個政治、經濟和社會改革的大環境中統籌考慮，與其他預算改革、政府管理和決策體制改革以及社會管理改革等結合起來，實現預算信息公開的深層次目標。公開只是透明的必要條件，不是充分條件。透明要求公開，但公開未必透明，因此，要在完善預算公開的基礎上，采取相關措施，逐步提高財政透明度。例如，建立健全政府財務會計制度，全面、完整地反映和披露政府的財務狀況；調整預算科目，建立有利于反映政府收支全貌和履行職能獲得的詳細情況的收支分類體系和預算報告制度；做好財政支出的績效管理，提高財政支出的透明度。

5. 構建符合我國國情的預算協商與參與機制，推動公共治理創新

缺乏公共的協商、參與和監督，也是我國預算構建力不強的一個原因。黨的“十八大”報告提出：“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”預算的協商與參與，無疑將成為社會主義協商民主制度的重要內容。預算的協商與參與能夠實現代議制民主和直接民主的結合，有利于解決代議制民主的弊端。預算的協商與參與是治理層面的一次延伸，體現的是政府與社會共同治理的理念，可以促使從傳統的“單一控制”取向轉為“多種控制”與“社會協商參與”并舉的公共治理。根據我國的政治體制特點，應構建“體制內協商”與“體制外參與”有機結合的預算協商與參與機制。在體制內，以政協為核心構筑協商參與平臺；在體制外，政府、社會組織、專家與普通公眾相互協作，在政府的指導下搭建協商參與平臺。協商與參與的效果，取決于協商與參與的方式、公眾的參與度、協商的范圍以及參與主體的素質。協商與參與的形式應是靈活多樣的，中央與地方以及地方各級的協商與參與方式應符合差異性、多樣性特點，與各自實際密切結合，以便發揮各自優勢，提高預算的運行質量。

[參考文獻]

[1] 賈康.“十二五”時期中國的公共財政制度改革[J].財政研究，2011（7）.

[2] 戴柏華.全面提高財政預算的統一性和完整性[N].中國財經報，2009-07-16.

[3] 蘇明.實行全口徑預算管理 完善公共財政體制 [J].財政研究，2009（10）.

[4] 王紹光，馬駿.走向“預算國家” [J].公共行政評論，2008（1）.

[5] 陳龍.預算信息公開：風險、困惑及化解 [J].國家行政學院學報，2011（5）.

On the Ways to Breakthrough "Transition Traps"： Promoting Budget's Construction Capacity

Chen Long

（Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，Beijing 100142，China）

Abstract： Nowadays，China's economic-social development and transformation confront a lot of traps such as "low capacity country"，"low quality market economy"，"democratic formalism"，"irrational populism" and so on. The way to breakthrough these traps lies in the acceleration of state building and in the benign interaction between government and market， government and society. Budget is not only an efficiency tool and control tool， it is also the key for modern society to realize the state building and to innovate the public governance. Budget plays an extremely important role in overcoming the transition traps. Constitutional budgeting helps the construction of economic order. Budgetary control and accountability mechanism help the construction of political and social order. Budget information representation and consultation help the construction of public rationality. In order to enhance the construction capacity of budget， it is necessary to speed up relative system reforms.

Key words： budget； transition traps； construction capacity

（責任編輯：李 萌）