城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題研究

樊興麗　布海東

摘 要：農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移是增加農(nóng)民收入， 改善農(nóng)民生活水平的有效途徑，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果， 也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。本文從制度安排、城鎮(zhèn)化水平、農(nóng)民素質(zhì)等角度分析了目前農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移存在的問題，提出了相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移；問題；對策

中圖分類號：F304.6文獻(xiàn)標(biāo)識號：A文章編號：1001-4942（2013）09-0154-03

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展進(jìn)步的歷史過程， 城鎮(zhèn)化水平是一個國家和地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)、文化、政治和科技發(fā)展水平的重要標(biāo)志。城鎮(zhèn)化的過程實質(zhì)上是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚的過程， 也就是農(nóng)村剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移的過程。城鎮(zhèn)化與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移之間互相促進(jìn)又互相制約。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)，而城鎮(zhèn)化程度越高容納就業(yè)的空間就越大，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的成效就越明顯。

1 城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的關(guān)系

1.1 農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀所決定的，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，而農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移在客觀上能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。首先，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)化提供了相當(dāng)規(guī)模的人力資源，如果缺乏農(nóng)村剩余勞動力，城鎮(zhèn)化也無從談起。因此，城鎮(zhèn)化需要農(nóng)村提供相當(dāng)數(shù)量的剩余勞動力。其次，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移能為城鎮(zhèn)化積累一定的貨幣資本。勞動者為了實現(xiàn)其勞動力轉(zhuǎn)移的目的，要付出一定的成本，這些用于實施轉(zhuǎn)移行為的資金為推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程積累了一定的資本[1]。再次，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移客觀上要求城市提高管理水平、改善環(huán)境和服務(wù)水平， 有利于城鎮(zhèn)化水平的提高，增大了城鎮(zhèn)規(guī)模， 有益于中小城鎮(zhèn)輻射帶動作用的發(fā)揮。

1.2 城鎮(zhèn)化的發(fā)展能有效促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

城鎮(zhèn)化的過程實質(zhì)上是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚的過程， 也就是農(nóng)村剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移的過程。

首先，城鎮(zhèn)化為農(nóng)村剩余勞動力提供大量就業(yè)機(jī)會。大量人口進(jìn)入城鎮(zhèn)， 促使國家和地方加大對城鎮(zhèn)住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資， 從而帶動建筑業(yè)及其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。

其次，城鎮(zhèn)化在推動農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移方面具有成本優(yōu)勢。城鎮(zhèn)作為既不同于城市又有別于農(nóng)村的中間地帶，發(fā)揮著承上啟下的重要作用，城鎮(zhèn)化過程中的中小城鎮(zhèn)相較于大中城市的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)定居、就業(yè)、買房、租房以及子女上學(xué)等成本和政策體制障礙也較低[2]。

再次，城鎮(zhèn)化可以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化可以引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)， 優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 使更多的農(nóng)民從種植業(yè)轉(zhuǎn)向畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等， 實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。

最后，城鎮(zhèn)化發(fā)展還能緩解大中城市的就業(yè)壓力。目前， 我國農(nóng)村剩余勞動力主要流向經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部沿海城市和區(qū)域中心城市，造成這些城市人口規(guī)模過大、密度過高， 承載新增農(nóng)村剩余勞動力的能力弱化。通過發(fā)展中小城鎮(zhèn)， 可以緩解剩余勞動力轉(zhuǎn)移壓力。

2 城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中制約農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的因素分析

2.1 城鄉(xiāng)二元制度安排制約農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元制度安排使農(nóng)民和市民在就業(yè)、居住、孩子上學(xué)和公共服務(wù)等方面享受不同待遇，加大了農(nóng)村勞動力在城鎮(zhèn)就業(yè)的成本，致使相當(dāng)一部分勞動者又回流到農(nóng)村。

第一，戶籍制度的基本功能就是限制社會成員區(qū)域間的自由流動，雖然放寬農(nóng)民進(jìn)城的條件， 城市的戶口準(zhǔn)入門檻依然很高，2009年，僅有 0.8%的外出農(nóng)民工在務(wù)工地自購房。只要二元戶籍制度存在，農(nóng)民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會保障，只能做到“離土不離鄉(xiāng)”。

第二，就業(yè)制度方面，城鄉(xiāng)勞動力同工不同酬問題依舊突出，城市政府為維護(hù)社會秩序的安定和保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)而傾向于直接或間接地對農(nóng)民工就業(yè)采取歧視的政策，對就業(yè)工種、人數(shù)、專業(yè)、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規(guī)定，不僅造成了自由競爭機(jī)制的破壞和城市勞動力市場的人為分割，而且使歧視更加系統(tǒng)化、公開化、徹底化和制度化，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市的就業(yè)面顯得相對狹窄。

第三，盡管農(nóng)民工在城鎮(zhèn)主要從事的是苦、累、臟、險的重活，但由于沒有城市戶口，難以參加各種社會保險。目前，中國農(nóng)民工醫(yī)療保險的平均參保率為15%，養(yǎng)老保險的總體參保率不足12%，絕大多數(shù)沒有工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，且得不到最低生活保障救助，甚至連工資都得不到保障，在失業(yè)、意外傷害、生活陷入困境時往往孤立無助[3]。

第四，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排同時就是農(nóng)村就業(yè)制度，承擔(dān)著社會保障的職能，而農(nóng)民土地不退出，也就意味著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移問題沒有從根本上得到解決。

2.2 勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和結(jié)構(gòu)沒有與城鎮(zhèn)化發(fā)展水平良性結(jié)合

一是農(nóng)村剩余勞動力主要轉(zhuǎn)移到大中城市。人口過度向大城市，特別向少數(shù)特大城市集中，導(dǎo)致這些城市目前的“城市病”問題已非常突出，表現(xiàn)在環(huán)境污染、交通堵塞等多個方面。

二是城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小。我國除了部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)模較大外，廣大中西部地區(qū)中小城市的規(guī)模都偏小。 截止2007年底，城鎮(zhèn)總?cè)丝诔^10萬的只有603個， 且多數(shù)集中于東部地區(qū)，現(xiàn)有縣城1 617個，還有2 000個規(guī)模僅次于縣城的大鎮(zhèn)，以及各類建制小城鎮(zhèn)19 322個[4]。小城鎮(zhèn)規(guī)模太小，無法發(fā)揮人口集聚的功能，也無法培育出新的服務(wù)業(yè)，在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力上的作用還沒有完全發(fā)揮。

2.3 農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)有待提高

在制約農(nóng)村勞動力有效轉(zhuǎn)移的眾多因素中勞動力素質(zhì)是關(guān)鍵，農(nóng)村剩余勞動力自身素質(zhì)偏低，并且無力或不愿接受更好的培訓(xùn)。隨著高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興起和城市經(jīng)濟(jì)水平的提高， 缺乏轉(zhuǎn)崗就業(yè)技能的農(nóng)村勞動力的就業(yè)難度越來越大。

國家統(tǒng)計局農(nóng)村司2005 年農(nóng)村外出務(wù)工勞動力調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，被調(diào)查的農(nóng)民工中接受過培訓(xùn)的占被調(diào)查者總?cè)藬?shù)的31.3%[5]，結(jié)果造成“有事沒人做，有人沒事做”的結(jié)構(gòu)性失業(yè)， 大量進(jìn)城農(nóng)民工“回流”。這種“回流”不僅意味著農(nóng)民工自己對“進(jìn)城”的放棄， 某種程度上也意味著他們是被技術(shù)發(fā)展、素質(zhì)提高和產(chǎn)業(yè)升級的浪潮淘汰了。如果這部分進(jìn)城的農(nóng)民工以及那些土地被確認(rèn)用于開發(fā)區(qū)或小城鎮(zhèn)建設(shè)的農(nóng)民沒有獲得相應(yīng)的就業(yè)崗位，就會成為城市中的弱勢群體。這種表面現(xiàn)象的人口城市化， 并不是真正的城市化。

事實證明農(nóng)村勞動力是否受過職業(yè)培訓(xùn)與其轉(zhuǎn)移的速度和層次成正相關(guān)關(guān)系。農(nóng)村勞動力的基本素質(zhì)制約農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的數(shù)量和收入，職業(yè)素質(zhì)制約其轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，受培訓(xùn)程度制約其就業(yè)層次和擇業(yè)競爭力。當(dāng)前農(nóng)村勞動力普遍文化素質(zhì)低、勞動技能低，已成為制約農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的瓶頸。

3 加快城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移的政策建議

3.1 繼續(xù)深化體制改革，消除農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移制度障礙

3.1.1 改革二元戶籍制度和就業(yè)制度 現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度把農(nóng)民束縛在土地上，農(nóng)村剩余勞動力難以從農(nóng)村有效解放出來，導(dǎo)致農(nóng)地關(guān)系矛盾尖銳化。因此，使農(nóng)村勞動力能夠自由遷徙、就業(yè)，與城市居民享有平等的就業(yè)權(quán)利和機(jī)會，是經(jīng)濟(jì)體制改革的當(dāng)務(wù)之急，也是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重點和難點。

3.1.2 健全社會保障制度 擴(kuò)大社保覆蓋面，逐步弱化土地的保障功能。首先，為農(nóng)村農(nóng)民提供最低生活保障，保障農(nóng)民最低生活水平；其次，將農(nóng)民工納入現(xiàn)行社會保險制度體系，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險；再次，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式[6]。

3.1.3 改革土地制度 貫徹落實土地法， 按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，積極探索符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律符合農(nóng)村實際的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場， 采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、拍賣等多種流轉(zhuǎn)形式，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

3.2 優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)，實現(xiàn)農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移與合理分布

城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)村人口不斷向城市集聚的過程，也是城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不斷完善的過程。因此，城鎮(zhèn)在規(guī)模、功能、布局上需要很好地規(guī)劃。“十二五”及今后很長一段時期，我國將以城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，堅持走大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。在發(fā)達(dá)的城市群地區(qū)，可將少數(shù)城市化率已經(jīng)較高的縣城按照中等城市進(jìn)行規(guī)劃，將普通縣城、特大鎮(zhèn)與一部分重點鎮(zhèn)按小城市進(jìn)行培育。而在中西部非城市群地區(qū)，重點做大做強(qiáng)縣城，將縣城做成小城市。通過以上辦法培育出一批中小城市，成為吸納和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力的主要載體空間。小城鎮(zhèn)仍將是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的重要載體，未來一段時間，要重點發(fā)展一批人口過萬的小城鎮(zhèn)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力方面的作用。2010年數(shù)據(jù)顯示，我國共有19 322多個建制鎮(zhèn)，平均人口規(guī)模不到1萬人，如果其中50%的基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)人口規(guī)模平均增加5 000人，則將增加5 000萬城鎮(zhèn)人口；共有1 617個縣城，目前城鎮(zhèn)人口平均不到8萬人，如果每個縣城增加到10萬人，則縣城可多容納3 000萬～4 000萬人口[4]。

3.3 加大農(nóng)村教育力度，有針對性地開展技能培訓(xùn)

農(nóng)村勞動力的素質(zhì)低下是導(dǎo)致農(nóng)村勞動力過剩的重要原因，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，增強(qiáng)其就業(yè)能力。政府應(yīng)將農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)經(jīng)費列入財政預(yù)算，加大對培訓(xùn)補(bǔ)貼資金投入比例，切實把農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)作為一項公益事業(yè)來抓。充分發(fā)揮企業(yè)在轉(zhuǎn)移培訓(xùn)中的作用和積極性， 采用稅收減免、經(jīng)費補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)手段，激發(fā)企業(yè)對農(nóng)村后備勞動力培訓(xùn)的熱情。按照市場化、社會化的要求，加強(qiáng)培訓(xùn)場地建設(shè)，擴(kuò)充培訓(xùn)規(guī)模和數(shù)量，引進(jìn)優(yōu)秀的專業(yè)培訓(xùn)人員，提高師資隊伍質(zhì)量。堅持以就業(yè)為導(dǎo)向，使培訓(xùn)與市場接軌，采取靈活多樣的培訓(xùn)方式，提高農(nóng)民參加培訓(xùn)的積極性。在改革和完善現(xiàn)行培訓(xùn)方式的同時，鼓勵和引導(dǎo)有培訓(xùn)能力的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。

參 考 文 獻(xiàn)：

[1] 張 毅.我國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移問題研究——基于金融視角下的相關(guān)影響因素實證分析[J].理論研究，2012，5：27-31.

[2] 周毅飛， 商樹松.城鎮(zhèn)化與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題再思考[J].湖北師范學(xué)院學(xué)報，2011，3：85-88.

[3] 鄭功成.中國農(nóng)民工問題與社會保護(hù)[M].北京：人民出版社，2007.

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