城鎮化進程中的農村剩余勞動力轉移問題研究

樊興麗　布海東

摘 要：農村剩余勞動力的轉移是增加農民收入， 改善農民生活水平的有效途徑，是農業產業化發展的必然結果， 也是城鎮化發展的必然要求。本文從制度安排、城鎮化水平、農民素質等角度分析了目前農村剩余勞動力轉移存在的問題，提出了相應的解決對策。

關鍵詞：城鎮化；農村剩余勞動力轉移；問題；對策

中圖分類號：F304.6文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）09-0154-03

城鎮化是人類社會發展進步的歷史過程， 城鎮化水平是一個國家和地區社會、經濟、文化、政治和科技發展水平的重要標志。城鎮化的過程實質上是農村人口不斷向城鎮集聚的過程， 也就是農村剩余勞動力不斷轉移的過程。城鎮化與農村勞動力轉移之間互相促進又互相制約。農村勞動力轉移是城鎮化的前提和基礎，而城鎮化程度越高容納就業的空間就越大，農村勞動力轉移的成效就越明顯。

1 城鎮化發展與農村剩余勞動力轉移的關系

1.1 農村剩余勞動力轉移能夠促進城鎮化的發展

農村剩余勞動力轉移是我國農村發展現狀所決定的，也是經濟發展的客觀要求，而農村剩余勞動力的轉移在客觀上能夠促進城鎮化的發展。首先，農村勞動力轉移為城鎮化提供了相當規模的人力資源，如果缺乏農村剩余勞動力，城鎮化也無從談起。因此，城鎮化需要農村提供相當數量的剩余勞動力。其次，農村勞動力轉移能為城鎮化積累一定的貨幣資本。勞動者為了實現其勞動力轉移的目的，要付出一定的成本，這些用于實施轉移行為的資金為推動城鎮化進程積累了一定的資本[1]。再次，農村剩余勞動力轉移客觀上要求城市提高管理水平、改善環境和服務水平， 有利于城鎮化水平的提高，增大了城鎮規模， 有益于中小城鎮輻射帶動作用的發揮。

1.2 城鎮化的發展能有效促進農村剩余勞動力轉移

城鎮化的過程實質上是農村人口不斷向城鎮集聚的過程， 也就是農村剩余勞動力不斷轉移的過程。

首先，城鎮化為農村剩余勞動力提供大量就業機會。大量人口進入城鎮， 促使國家和地方加大對城鎮住宅和基礎設施建設的投資， 從而帶動建筑業及其他相關產業的發展， 創造更多的就業機會。

其次，城鎮化在推動農村剩余勞動力轉移方面具有成本優勢。城鎮作為既不同于城市又有別于農村的中間地帶，發揮著承上啟下的重要作用，城鎮化過程中的中小城鎮相較于大中城市的發展，農村剩余勞動力進入城鎮定居、就業、買房、租房以及子女上學等成本和政策體制障礙也較低[2]。

再次，城鎮化可以促進農村剩余勞動力的就地轉移。城鎮化可以引導農村剩余勞動力轉向非農產業， 優化和調整農村產業結構， 使更多的農民從種植業轉向畜牧業、養殖業等， 實現農村剩余勞動力的就地轉移。

最后，城鎮化發展還能緩解大中城市的就業壓力。目前， 我國農村剩余勞動力主要流向經濟較為發達的東部沿海城市和區域中心城市，造成這些城市人口規模過大、密度過高， 承載新增農村剩余勞動力的能力弱化。通過發展中小城鎮， 可以緩解剩余勞動力轉移壓力。

2 城鎮化發展過程中制約農村剩余勞動力轉移的因素分析

2.1 城鄉二元制度安排制約農村剩余勞動力轉移

現行的城鄉二元制度安排使農民和市民在就業、居住、孩子上學和公共服務等方面享受不同待遇，加大了農村勞動力在城鎮就業的成本，致使相當一部分勞動者又回流到農村。

第一，戶籍制度的基本功能就是限制社會成員區域間的自由流動，雖然放寬農民進城的條件， 城市的戶口準入門檻依然很高，2009年，僅有 0.8%的外出農民工在務工地自購房。只要二元戶籍制度存在，農民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會保障，只能做到“離土不離鄉”。

第二，就業制度方面，城鄉勞動力同工不同酬問題依舊突出，城市政府為維護社會秩序的安定和保護當地居民的就業而傾向于直接或間接地對農民工就業采取歧視的政策，對就業工種、人數、專業、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規定，不僅造成了自由競爭機制的破壞和城市勞動力市場的人為分割，而且使歧視更加系統化、公開化、徹底化和制度化，導致農民工在城市的就業面顯得相對狹窄。

第三，盡管農民工在城鎮主要從事的是苦、累、臟、險的重活，但由于沒有城市戶口，難以參加各種社會保險。目前，中國農民工醫療保險的平均參保率為15%，養老保險的總體參保率不足12%，絕大多數沒有工傷保險、失業保險和生育保險，且得不到最低生活保障救助，甚至連工資都得不到保障，在失業、意外傷害、生活陷入困境時往往孤立無助[3]。

第四，農地產權制度安排同時就是農村就業制度，承擔著社會保障的職能，而農民土地不退出，也就意味著農村剩余勞動力的轉移問題沒有從根本上得到解決。

2.2 勞動力轉移的規模和結構沒有與城鎮化發展水平良性結合

一是農村剩余勞動力主要轉移到大中城市。人口過度向大城市，特別向少數特大城市集中，導致這些城市目前的“城市病”問題已非常突出，表現在環境污染、交通堵塞等多個方面。

二是城鎮規模普遍較小。我國除了部分東部發達地區城鎮化規模較大外，廣大中西部地區中小城市的規模都偏小。 截止2007年底，城鎮總人口超過10萬的只有603個， 且多數集中于東部地區，現有縣城1 617個，還有2 000個規模僅次于縣城的大鎮，以及各類建制小城鎮19 322個[4]。小城鎮規模太小，無法發揮人口集聚的功能，也無法培育出新的服務業，在轉移農業勞動力上的作用還沒有完全發揮。

2.3 農村勞動力整體素質有待提高

在制約農村勞動力有效轉移的眾多因素中勞動力素質是關鍵，農村剩余勞動力自身素質偏低，并且無力或不愿接受更好的培訓。隨著高新技術產業的興起和城市經濟水平的提高， 缺乏轉崗就業技能的農村勞動力的就業難度越來越大。

國家統計局農村司2005 年農村外出務工勞動力調查的數據顯示，被調查的農民工中接受過培訓的占被調查者總人數的31.3%[5]，結果造成“有事沒人做，有人沒事做”的結構性失業， 大量進城農民工“回流”。這種“回流”不僅意味著農民工自己對“進城”的放棄， 某種程度上也意味著他們是被技術發展、素質提高和產業升級的浪潮淘汰了。如果這部分進城的農民工以及那些土地被確認用于開發區或小城鎮建設的農民沒有獲得相應的就業崗位，就會成為城市中的弱勢群體。這種表面現象的人口城市化， 并不是真正的城市化。

事實證明農村勞動力是否受過職業培訓與其轉移的速度和層次成正相關關系。農村勞動力的基本素質制約農村勞動力轉移的數量和收入，職業素質制約其轉移的規模和速度，受培訓程度制約其就業層次和擇業競爭力。當前農村勞動力普遍文化素質低、勞動技能低，已成為制約農村勞動力轉移的瓶頸。

3 加快城鎮化建設與農村勞動力有序轉移的政策建議

3.1 繼續深化體制改革，消除農村勞動力轉移制度障礙

3.1.1 改革二元戶籍制度和就業制度 現行城鄉分割的戶籍制度和就業制度把農民束縛在土地上，農村剩余勞動力難以從農村有效解放出來，導致農地關系矛盾尖銳化。因此，使農村勞動力能夠自由遷徙、就業，與城市居民享有平等的就業權利和機會，是經濟體制改革的當務之急，也是當前農村經濟體制改革的重點和難點。

3.1.2 健全社會保障制度 擴大社保覆蓋面，逐步弱化土地的保障功能。首先，為農村農民提供最低生活保障，保障農民最低生活水平；其次，將農民工納入現行社會保險制度體系，參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險；再次，建立城鄉一體化的社會保障制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合的方式[6]。

3.1.3 改革土地制度 貫徹落實土地法， 按照依法自愿有償的原則，積極探索符合市場經濟規律符合農村實際的土地使用權流轉市場， 采取轉讓、出租、入股、抵押、拍賣等多種流轉形式，為農村剩余勞動力轉移創造條件。

3.2 優化城鎮形態，實現農村勞動力有序轉移與合理分布

城鎮化不僅是農村人口不斷向城市集聚的過程，也是城鎮結構不斷完善的過程。因此，城鎮在規模、功能、布局上需要很好地規劃?！笆濉奔敖窈蠛荛L一段時期，我國將以城市群作為城鎮化的主體形態，堅持走大中小城市與小城鎮協調發展的路子。在發達的城市群地區，可將少數城市化率已經較高的縣城按照中等城市進行規劃，將普通縣城、特大鎮與一部分重點鎮按小城市進行培育。而在中西部非城市群地區，重點做大做強縣城，將縣城做成小城市。通過以上辦法培育出一批中小城市，成為吸納和轉移農業勞動力的主要載體空間。小城鎮仍將是農業勞動力轉移的重要載體，未來一段時間，要重點發展一批人口過萬的小城鎮，發揮小城鎮在轉移農業勞動力方面的作用。2010年數據顯示，我國共有19 322多個建制鎮，平均人口規模不到1萬人，如果其中50%的基礎較好的建制鎮人口規模平均增加5 000人，則將增加5 000萬城鎮人口；共有1 617個縣城，目前城鎮人口平均不到8萬人，如果每個縣城增加到10萬人，則縣城可多容納3 000萬～4 000萬人口[4]。

3.3 加大農村教育力度，有針對性地開展技能培訓

農村勞動力的素質低下是導致農村勞動力過剩的重要原因，應加強對農民的培訓，提高農村勞動力素質，增強其就業能力。政府應將農業富余勞動力轉移培訓經費列入財政預算，加大對培訓補貼資金投入比例，切實把農業富余勞動力轉移培訓作為一項公益事業來抓。充分發揮企業在轉移培訓中的作用和積極性， 采用稅收減免、經費補助等經濟手段，激發企業對農村后備勞動力培訓的熱情。按照市場化、社會化的要求，加強培訓場地建設，擴充培訓規模和數量，引進優秀的專業培訓人員，提高師資隊伍質量。堅持以就業為導向，使培訓與市場接軌，采取靈活多樣的培訓方式，提高農民參加培訓的積極性。在改革和完善現行培訓方式的同時，鼓勵和引導有培訓能力的民辦培訓機構發揮作用。

參 考 文 獻：

[1] 張 毅.我國城鎮化與農村勞動力轉移問題研究——基于金融視角下的相關影響因素實證分析[J].理論研究，2012，5：27-31.

[2] 周毅飛， 商樹松.城鎮化與農村剩余勞動力轉移問題再思考[J].湖北師范學院學報，2011，3：85-88.

[3] 鄭功成.中國農民工問題與社會保護[M].北京：人民出版社，2007.

[4] 馮 奎.以城鎮化發展促進農業勞動力轉移[J].中國發展觀察，2012，3.

[5] 高宏賦，楊秋紅，徐擎擎.用工荒背景下農村后備勞動力轉移與培訓探析[J].中國成人教育，2012，5：158-160.

[6] 潘伊琳.我國農村剩余勞動力轉移與城鎮化發展研究[J].商業文化，2012，1：81.