英國金融監管改革與新的金融監管框架

尹繼志

摘 要：自2007以來，英國出臺了多項金融監管改革方案，一方面應對金融危機的沖擊，另一方面致力于構建保障金融體系長期穩定的機制。在新的金融監管框架中，金融監管權力重新回到英格蘭銀行手中，在英格蘭銀行內部設立金融政策委員會，并設立審慎監管局和金融行為局，分別負責宏觀審慎管理、金融機構和金融市場監管以及金融消費者權益保護。英國新的金融監管體制的有效性尚需進一步觀察，但其加強宏觀審慎管理、提高中央銀行監管權限和地位、強化對消費者權益保護等方面的理念，值得我國在完善金融監管體系中關注與借鑒。

關鍵詞：金融監管改革；宏觀審慎管理；金融消費者保護

中圖分類號：F810 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）09-0026-06

一、引言

美國次貸危機爆發后，市場風險很快從美國蔓延到歐洲，由于金融機構之間信心缺失導致的信貸緊縮，使以銀行間同業拆借為主要流動性來源的英國北巖銀行出現了融資困難，在2007年9月14日、15日和17日發生了擠兌風波，迫使英格蘭銀行對其提供了高達250億英鎊的緊急貸款，最后于2010年2月被暫時國有化。其后，英國一批商業銀行遭受了巨額資產損失，最后靠英國政府的巨額注資才免于破產，僅蘇格蘭皇家銀行、哈利法克斯銀行、萊斯銀行3家金融機構，政府就注資了370億英鎊。據國際貨幣基金組織（IMF）的統計數據顯示，2008—2010年，英國政府為拯救瀕臨崩潰的金融業，總計提供了超過1.2萬億英鎊的援助，金額高于歐洲任何國家。這種大規模的金融救援，不僅引起了納稅人的不滿，也加重了政府的財政負擔。

英國金融體系在全球危機中的脆弱表現表明，金融監管機構在危機之前沒有做到防患于未然，在危機過程中也未能有效發揮危機阻斷功能，暴露出英國監管體制存在重大缺陷：第一，1997年成立的金融服務局（FSA）承擔了金融監管的全部職責，但FSA的金融監管職責主要集中在微觀審慎監管層面，沒有從宏觀層面對金融體系進行總體監測，未能對金融業系統性風險進行有效防范。第二，英格蘭銀行名義上有監管職責，但失去了對金融機構的具體監管權力，政府也沒有賦予其履行監管職責的相應工具，使其對金融體系總體風險的感受力和控制力下降，導致英格蘭銀行的法定權力、履職工具和其承擔的維護金融穩定的職責不相匹配。第三，英國財政部在“三方共治”的監管體制中處于領導地位，但它離金融市場較遠，不直接接觸金融機構，對金融業系統性風險的感受較為遲鈍。在危機中，英格蘭銀行向問題金融機構的注資救援方案又必須得到財政部的批準，這在很大程度上影響了英格蘭銀行及時發揮最后貸款人的職責。第四，在履行金融監管職責過程中，英格蘭銀行和FSA均各自向財政部匯報工作，FSA發現個體風險后并不向維護金融穩定的英格蘭銀行報告，導致FSA與英格蘭銀行之間缺乏必要的協調和溝通。上述缺陷的后果是，金融監管部門對金融體系累積的風險不能及時、準確識別和判斷，降低了監管部門攜手應對危機的能力。

二、全球金融危機后的英國金融監管改革

英國在此次全球金融危機中受到的沖擊極其嚴重，因而成了金融監管改革最為積極的國家之一。2009年7月，英國財政大臣達林公布了《改革金融市場》白皮書，由此拉開了英國金融監管改革的序幕。而且保守黨上臺執政后，更是連續推出了金融監管改革方案（見表1），英國也成了后危機時代金融監管改革力度最大的經濟體之一。

從2007年到2012年，英國的金融監管改革可分為兩個階段。

（一）對現有的金融監管體制進行修補，以應對金融危機的沖擊

為彌補監管漏洞，自2007年開始，英國頒布了一系列金融監管改革的法案和條例，力求對存有缺陷的監管體系進行修補。2007 年10月，英國成立了對沖基金標準管理委員會，宣布加強對沖基金的監管，并于2008 年1月發布了《對沖基金標準管理委員會標準》，在加強信息披露、強化資產估值管理、構建風險管理架構、健全基金治理機制等方面做出了相應規定。為解決北巖銀行擠兌事件引發的存款保護問題，財政部發布了《金融穩定和存款者保護：強化現有框架》，旨在建立存款者保護的特殊解決機制，維護金融穩定。

2009年2月，英國議會通過了《2009年銀行法案》，主要內容有：規定英格蘭銀行在金融穩定中的法定職責和所處的核心地位，授權英格蘭銀行在危機時可以做出必要的反應；賦予英格蘭銀行保障金融穩定的新的政策工具，如，授權英格蘭銀行對銀行支付體系進行監控、對問題銀行的流動性采取支持措施、在流動性政策操作中可以有更大的靈活性（如采取非公開的方式秘密進行）。為了強化英格蘭銀行維護金融穩定的權限，《法案》授權在英格蘭銀行理事會下面設立金融穩定委員會（FSC），與英格蘭銀行原有的貨幣政策委員會平級。該委員會由英格蘭銀行行長（擔任主席）、兩位副行長及4位英格蘭銀行非執行理事組成。FSC的主要職責是識別和判斷金融風險的性質，關注金融風險的形成和發展，制定和實施金融穩定戰略。《2009年銀行法案》為此后的英國金融監管改革確立了指導原則，但該法案力求在“三方共治”的框架內解決問題，因而對原有的監管體制未能產生實質性觸動。

2009年7月，英國財政部發布了《改革金融市場》白皮書，其目的是將《2009年銀行法案》中規定的原則具體化。白皮書提出，為了加強金融監管應成立金融穩定理事會（Council for Financial Stability，CFS），取代之前的用于協調財政部、英格蘭銀行和FSA金融政策的“三方常務委員會”。CFS的工作重點是協調三大監管部門的關系，分析和調查英國金融體系中的風險并采取行動。CFS每年定期召開會議，對系統性風險進行評估并考慮需要采取的行動，CFS定期發布系統性風險分析報告。

白皮書強調，通過加強FSA的監管執法來降低系統性風險的危害，包括加強對具有系統重要性的大型復雜金融機構的審慎監管，通過改革金融機構的公司治理機制、提高市場透明度和采取其他激勵措施來強化市場紀律約束。白皮書提出，在控制系統性風險方面，FSA應與英格蘭銀行共同工作，把金融系統作為一個整體來看待。白皮書出臺后，有分析認為其內容過于保守，未觸及到金融監管體制中的深層次問題。實際上，因為“三方共治”的金融監管體制是工黨執政時期建立起來的，其最初的方案就是前首相戈登·布朗在擔任財政大臣時制定的。工黨政府雖有改革的愿望，但并不想把自己親手建立起來的監管體制推倒重來，甚至在改革方案中，還有強化FSA監管權力的味道。2010年，工黨在英國大選中失利，保守黨上臺執政，白皮書隨即被新的金融監管改革方案所取代。

（二）對金融監管體制徹底改革，構建保障金融體系長期穩定的機制

2010年5月，英國政權更迭。卡梅倫政府反對“三方共治”的金融監管體制，大力推行更加徹底、系統的金融監管改革。2010年7月，英國財政部公布了《金融監管新方案：認識、焦點和穩定》白皮書，提出對英國的金融監管體制進行徹底改革，以中央集權取代“三方共治”，其中包括撤銷FSA，金融監管職能由英格蘭銀行統一行使。白皮書提出，在英格蘭銀行內部成立金融政策委員會（Financial Policy Committee，FPC），專門負責宏觀審慎管理。在FPC下面設立審慎監管局（Prudential Regulatory Authority，PRA）和消費者保護與市場管理局（Consumer Protection and Markets Authority，CPMA），PRA主要負責對商業銀行、投資機構和保險公司等金融機構的審慎監管；CPMA主要負責金融消費者權益保護和維持公眾對金融市場的信心。

2011年6月，英國財政部發布了《金融監管新方案：改革藍圖》白皮書，在堅持《金融監管新方案：認識、焦點和穩定》所確定的改革原則的基礎上又有所前進。白皮書認為，英國在“三方共治”的監管體制下，3個部門共同對金融穩定負責，但這種制度安排事實證明是不成功的，因此提出了以保障“金融體系長期穩定和可持續性”為目標的改革計劃。

2012年12月，英國頒布了《金融服務法案》，該法案于2013年4月1日正式生效。《法案》對英國金融監管體系進行了全面改革，新設立了金融政策委員會、審慎監管局和金融行為局（Financial Conduct Authority，FCA）3個獨立機構。同時撤銷英格蘭銀行已設立的金融穩定委員會，已經設立的消費者保護與市場管理局被FCA所取代。新的金融監管框架如圖1所示。

在英國金融監管新框架涉及的6個部門中，英國議會負責制定金融監管立法框架，并授權和責成財政部和英格蘭銀行設定金融監管框架并履行監管職責。財政部負責設定金融監管框架，領導英格蘭銀行，對動用公共資金進行金融救援的計劃作出最終決定。英格蘭銀行直接領導內設的金融監管機構，防范金融風險，履行最后貸款人職責，維護和增強金融體系的穩定性。FPC負責識別和監控系統性風險，向PRA和FCA發出指示和建議，指導它們采取措施消除各類金融風險。PRA負責對商業銀行、投資公司、保險公司等各類金融機構進行審慎監管。FCA負責保護消費者權益和促進金融機構公平競爭，增強公眾對金融服務業和金融市場的信心。

三、英國新金融監管框架中的職能安排

（一）金融政策委員會（FPC）的組成、地位與職責

由金融危機沖擊帶來的金融體系的脆弱性以及隨之而來的經濟衰退，暴露出英國金融監管體制和監管方式的諸多缺陷，特別是宏觀審慎管理嚴重缺失。宏觀審慎管理應致力于對金融業系統性風險的分析、監測、防范和控制來保障金融體系的穩定，從而超越過去那種著眼于單個金融機構安全和穩健的微觀審慎監管理念。FPC的設立正是為了加強宏觀審慎管理，彌補在防范系統性風險、維護金融體系穩定方面存在的漏洞。

FPC以英格蘭銀行理事會下設委員會的形式存在，直接領導審慎監管局（PRA）和金融行為局（FCA）。FPC由英格蘭銀行行長擔任主席，成員包括英格蘭銀行副行長、金融行為局總裁、2名英格蘭銀行執行董事、財政大臣任命的4名外部成員，以及1名不享有表決權的財政部代表。

FPC的主要職責是分析、監測、識別和判斷系統性風險，并采取相應措施對系統性風險加以防范和消除，增強金融體系的風險抵御能力。為實現這一目標，FPC將主要履行以下方面的職能：一是全面監控英國金融體系，發現影響金融系統穩定的因素，識別和評估系統性風險。二是向PRA和FCA發出具體的監管指示，指導它們有效開展監管工作。三是向英格蘭銀行、財政部、PRA、FCA就各自行使監管職能的有關事項提出政策建議。四是編制并發布英國的《金融穩定報告》，全面分析英國金融業存在的潛在風險以及應采取的防范和化解措施。FPC職能的履行及工作成果將主要以建議、指示和報告的形式出現（見表2）。英格蘭銀行可以在征得財政部同意后安排FPC開展其他方面的工作。總體來看，FPC是英國金融監管框架中的一個強大機構，有權在金融體系內監測系統性風險的產生和積累情況并采取相應行動。有專家認為，創設FPC是英國政府保障金融體系穩定的基石。

（二）審慎監管局（PRA）與金融行為局（FCA）的組成、地位與職責

審慎監管局（PRA）和金融行為局（FCA）是將FSA拆分后設立的。PRA設在英格蘭銀行內部，為英格蘭銀行的附屬機構，但業務獨立操作，主要負責對商業銀行、保險公司、投資公司的審慎監管。FCA設在英格蘭銀行外部，是一個獨立的機構，對議會和財政部負責，同時接受FPC的指令和建議。

1. PRA的組成、職責和監管目標。PRA作為英格蘭銀行的附屬機構，以英格蘭銀行子公司的形式存在。其主要職責是對存款機構、投資機構、保險機構、房屋信貸互助會、信用合作社以及其他金融機構（共2000多家）進行審慎監管，從而消除監管職責不清和監管漏洞問題。在人員構成上，PRA主席由英格蘭銀行行長兼任，總裁由英格蘭銀行主管審慎監管的副行長擔任。PRA設立管治機構（governing body），成員包括主席、總裁、主管金融穩定的英格蘭銀行副行長、金融行為局總裁和其他成員。

PRA既作為微觀審慎監管者，又作為宏觀審慎政策的執行者。PRA的主要職責是：（1）對金融機構的安全性與穩健性做出判斷并采取行動。（2）制定被監管的金融機構有關行為的績效規則。（3）通過為金融機構提供授權的方式對各類金融服務和金融市場活動進行監管。（4）批準相關人員在金融機構內部履行特定職責。（5）向被監管機構收取費用為PRA的監管活動融資。

PRA的監管目標包括一般監管目標和保險監管目標。一般監管目標是促進所有金融機構的安全性和穩健性；保險監管目標則是確保投保人享有適當程度的保護。PRA作為審慎監管機構，通過對金融機構的有效監管來促進金融體系的穩定，把由任何金融機構倒閉所引起的破壞性影響降到最低。這一目標將支持PRA采取可信及適當的方式開展金融監管活動。PRA有責任為FPC的宏觀審慎評估提供被監管機構的相關信息。《金融監管新方案：改革藍圖》白皮書規定，為適應未來業務的發展，財政部在必要時可以通過命令的形式為PRA設立新的目標。

PRA在履行職能的過程中，將采取“判斷導向”式監管方法，即在進行決策和采取行動時既堅持基本規則，又擁有充分的自由裁量權。“判斷導向”式監管方法將集中體現在對金融風險的前瞻性分析、準確的定性判斷和及時有效的處置，在必要時PRA可以通過主動干預措施來化解金融風險。

2. FCA的組成、職責和監管目標。金融危機后，英國議會、財政部和英格蘭銀行達成的共識是，將審慎監管與消費者保護和市場行為監管由一個機構來完成是不可行的，因為這兩類監管需要不同的規則和方法。因此，在新的金融監管框架中，單獨設立了FCA，由其負責市場行為監管，以此強化消費者權益保護。

FCA采取有限責任公司的形式運作，設在英格蘭銀行外部，董事會主席和總裁由財政部任命，金融政策委員會的主要行政長官進入FCA董事會，董事會中的非執行董事由財政部任命，營運資金則由金融服務行業提供。FCA設立管治機構，其成員包括FCA主席和總裁、英格蘭銀行負責審慎監管的副行長、國務大臣和財政部共同任命的兩名成員以及財政部任命的其他成員。

FCA的戰略目標是保護消費者權益和提升公眾對金融服務業的信心。除了戰略目標，FCA還有3項操作目標，即消費者保護目標、增強金融體系的健全性目標和促進市場效率和選擇目標。在與其戰略目標和操作目標相容的條件下，FCA在履行職能時還應促進市場公平競爭。

《金融監管新方案：改革藍圖》白皮書賦予FCA以下權力：（1）如果FCA認為某個金融產品可能對消費者利益造成重大損害，那么FCA有權迅速采取行動。（2）FCA可以要求有問題的金融產品更改其屬性，或者阻止該產品進入市場。（3）當FCA認為某個金融產品有可能對消費者產生誤導時，有權采取行動阻止該產品的發行。（4）FCA有權對違規披露信息的機構和個人發出警告。（5）FCA有權對批發交易行為和批發交易市場進行監管。（6）FCA有對證券市場進行監管的部分權力，這種監管權力主要體現在兩個方面：一是對保薦人的監管；二是要求證券發行人向FCA提交相關報告，并且對報告的真實性負責。

《金融監管新方案：改革藍圖》白皮書對FCA與PRA之間的協調與合作也作出了相應規定：FCA在出臺具體的商業行為監管規則前，應向PRA進行咨詢，以便考慮該法規出臺后可能對金融體系的穩定性產生的影響。PRA和FCA都有權制定相應規則，適用于各自管轄范圍內的被監管機構。當涉及雙重監管機構時，針對同一機構中的相同功能，雙方都會制定規則。為了確保監管的一致和協調，《白皮書》規定，PRA和FCA在制定各項規則之前應相互協商，若協商不能取得一致，可以向FPC提出咨詢，由FPC做出最后決定。

四、啟示與借鑒

全球金融危機后，英國啟動了新一輪金融監管改革，搭建起了新的金融監管框架。雖然這一監管體制的有效性尚待進一步觀察，但其加強宏觀審慎管理、提高中央銀行監管權限和地位、強化對消費者權益保護等方面的理念，值得我國在完善金融監管體系過程中關注與借鑒。

（一）在金融監管中必須將宏觀審慎與微觀審慎有機結合

英國金融監管改革的指導思想是建立宏觀審慎與微觀審慎相結合的監管架構。微觀審慎監管是宏觀審慎管理的基礎，不僅為宏觀審慎管理提供信息來源及決策支持，同時也是宏觀審慎目標實現的重要途徑。針對系統性風險防范和控制的宏觀審慎管理，強調的是監管部門要強化宏觀審慎管理理念，從整體上分析、監測和防范系統性風險。英國政府認為，原有的“三方共治”的協調機制難以實現二者的有機統一，所以果斷地將FSA的監管職能全部交回給英格蘭銀行，統一由一個部門來行使宏觀審慎與微觀審慎監管職能。

我國目前已經建立了“一行三會”分業金融監管模式，積極進行了金融監管協調方面的嘗試，取得了較好的成效。目前來看這種監管體制是基本適應我國情況的，短期內不需做大的調整。但在分業監管模式下，各監管部門應增強宏觀審慎意識，建立本行業的宏觀審慎管理政策工具，對本行業系統性風險的監測、評估、防范和控制應貫穿于日常監管工作之中，并為金融體系層面的風險評估提供支持。當然，宏觀審慎管理水平的提高單靠任何一家機構的努力是不夠的，需要在國家層面上建立針對系統性風險的跨部門機構。建議由國務院建立金融穩定委員會，監測和評估我國金融業的系統性風險，對涉及系統性風險的重大問題進行分析、決策，并促進中央銀行與各監管機構之間的信息共享和有效合作。

（二）加強中央銀行金融監管職能

英國經過此輪金融監管改革，英格蘭銀行將制定和實施貨幣政策、履行宏觀審慎管理和微觀審慎監管職能集于一身，金融監管地位明顯提高，監管權限顯著擴大。從歷史上看，各國中央銀行在維護金融穩定中都扮演著重要角色。然而，自20世紀90年代以來，一些國家的中央銀行將注意力主要放在價格穩定方面，維護金融穩定的職能逐漸淡化。在英國，英格蘭銀行自1997年后就失去了審慎監管的權力，金融穩定職責的履行也沒有相應的政策工具做保證。此次金融危機的教訓之一即系統性風險管理的嚴重缺失，而傳統的金融監管只注重機構層面的微觀審慎監管，存在著很大的局限性。危機之后，國際社會就宏觀審慎管理取得了兩點共識：一是必須從系統性風險防范的角度加強宏觀審慎管理；二是宏觀審慎管理要求對金融體系和宏觀經濟有整體的把握和認識。由于其對宏觀經濟和金融體系的深刻了解和全面掌控的專長，以及貨幣政策與系統風險防范的緊密聯系，中央銀行最適合履行宏觀審慎管理職能。英國的此輪金融監管改革，將金融政策委員會、審慎監管局和金融行為局均設置在英格蘭銀行內部，此舉將微觀審慎和宏觀審慎管理權力集中由英格蘭銀行統一行使，不失為一個明智的決定。

從我國的情況看，《中國人民銀行法》規定，中國人民銀行有“制定和執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務”三大基本職能，但是，由于缺乏其他法律法規支撐，維護金融穩定的職能往往只限于銀行業。既使如此，也由于受法律授權的限制，缺乏有效的監管工具而難以得到落實。如果從防范金融業系統性風險的角度考慮，應當確立中國人民銀行在維護金融穩定方面的權威，在立法層面，提高中國人民銀行金融監管的地位，擴大其宏觀審慎管理權限，允許中國人民銀行使用更多的系統性風險監測、識別與防范政策工具。在目前分業監管的情況下，則應建立由中國人民銀行負責宏觀審慎管理、“三會” 負責微觀審慎監管并參與宏觀審慎管理的工作構架。

（三）完善金融消費者權益保護機制

此次全球金融危機后，理論界和實務界都認識到，在金融發展中如果只關注金融機構的利益訴求，忽視金融消費者權益的保護，勢必會破壞金融業賴以存在的社會基礎，也將影響到金融業的穩定。因此，加強金融消費者權益保護成為后危機時代金融監管改革的重要內容之一。在各類金融交易活動中，與金融機構相比，金融消費者處于弱勢地位。為了減少并防止消費者在交易中利益受到侵害，監管部門應對金融機構經營行為進行監管，將金融消費者權益保護作為增強公眾對金融業信心、防范金融風險、維護金融穩定的基石。英國在新的金融監管體系中專門設立了金融行為局，履行金融消費者權益保護和公平開展金融交易活動職能，確保金融機構在交易活動中不能輕易侵害客戶利益，從而使金融消費者的權益得到保護。這是英國金融監管改革的創新點之一。

目前，我國涉及金融消費者權益保護的法律條款分散在《消費者權益保護法》、《商業銀行法》、《保險法》、《證券法》、《銀行業監督管理法》、《物權法》、《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等法律法規中。但上述法律和法規都是在部分條款里對金融消費者保護作出一般性規定，并沒有一部專門的金融消費者保護法，這在一定程度上影響了金融消費者權益的保護。因此，應在相關法律修訂時，對金融消費者保護進行專章規定，明確金融消費者的含義，增加金融消費者權益保護原則、維權機構的職責、糾紛解決途徑等內容。目前我國對金融消費者具有保護職責的機構，主要是消費者協會和金融監管部門。全球金融危機后，我國加快了金融消費者權益保護的步伐，2012年，繼保監會設立保險消費者權益保護局、證監會設立投資者保護局之后，中國人民銀行和銀監會也相繼成立了獨立的金融消費者保護局，專職開展金融消費者保護工作。在此基礎上，應賦予這些機構取證、調查、調節和處罰等方面的權力。接受金融消費者權益受損的投訴建議，及時處理違規機構，并對投訴案件總結分析，查找制度缺陷，逐步完善金融消費者保護法律制度建設，推進我國金融消費者權益保護工作。

參考文獻：

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[2]HM Treasury.2010.A New Approach to Financial Regulation：Judgement，Focus and Stability [R].Consultation Paper.

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[4]黃志強.英國金融監管改革新架構及其啟示[J].國際金融研究，2012，（5）.

（責任編輯 耿 欣；校對 YJ，GX）