論我國(guó)資源枯竭型城市的發(fā)展障礙與對(duì)策

王萍　劉敏

摘 要：資源枯竭、經(jīng)濟(jì)衰退、環(huán)境惡化、低收入和高失業(yè)率等一系列社會(huì)問(wèn)題，已成為資源枯竭型城市的主要制約因素，威脅著其生存和發(fā)展。解決好資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型問(wèn)題，是維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切需要，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要內(nèi)容和保證。

關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市；可持續(xù)發(fā)展；轉(zhuǎn)型

資源型城市是城市職能分類中的一個(gè)重要類別，廣義上是指依靠開(kāi)發(fā)自然資源為主要職能建立起來(lái)的城市，狹義上是指依托礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)成立的城市。資源型城市不但制約著礦業(yè)的興衰，而且它在城市中占有較高比重，是我國(guó)城市的重要類型，對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展具有舉足輕重的作用。按資源型城市的發(fā)展階段劃分，可以分為老年期資源型城市（約54 座，占資源型城市總數(shù)的12.68%），中年期資源型城市（約290 座，占資源型城市總數(shù)的68.07%）和幼年期資源型城市（約82 座，占資源型城市總數(shù)的19.25%）。老年期資源城市礦產(chǎn)資源瀕臨枯竭，經(jīng)濟(jì)衰退，結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)壓力加大，環(huán)境問(wèn)題突出，困難較多，亟待給予政策扶植或經(jīng)濟(jì)救助。不可否認(rèn)，資源枯竭型城市為建立我國(guó)完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展創(chuàng)下了輝煌業(yè)績(jī)。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，大多數(shù)資源性城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了每況愈下的被動(dòng)狀態(tài)，諸多社會(huì)矛盾相繼而來(lái)，嚴(yán)重制約了這類城市的可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)1952～1990 年間進(jìn)行的是一種以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向的工業(yè)化發(fā)展思路。在國(guó)家這種工業(yè)投資政策方針指導(dǎo)下，帶動(dòng)了資源勘探開(kāi)發(fā)統(tǒng)一大會(huì)戰(zhàn)，大規(guī)模的人力、物力和資本，迅速注入礦區(qū)，從而獲取大量的能源、礦產(chǎn)品的輸出，形成以開(kāi)發(fā)區(qū)域優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源為背景的格局，建立起如鞍鋼、太鋼、大慶、六盤水、銅陵等大型資源型城市基地，以及10，879 座國(guó)有大中型礦山和227，854 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體礦山企業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家一直把資源開(kāi)發(fā)的投資重點(diǎn)放在中西部，而把加工工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)擺在東部沿海地區(qū)，礦山只是作為國(guó)家投資、為國(guó)家或區(qū)外輸出資源的場(chǎng)所，粗放型開(kāi)采，求產(chǎn)量不注重綜合利用，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，而且初級(jí)礦產(chǎn)品被全部或部分指令性低價(jià)調(diào)出，大多數(shù)礦業(yè)城市初加工或深加工產(chǎn)業(yè)得不到更大發(fā)展，形成采掘型礦業(yè)城市。

一、我國(guó)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的障礙

1.低層次的城市化水平

礦業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，其從業(yè)人員的地域性集中，導(dǎo)致各種人口和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的地域性推進(jìn)。在礦城建設(shè)初期的從業(yè)勞動(dòng)人口構(gòu)成中，除了屬于城市人口的礦業(yè)技術(shù)工人、轉(zhuǎn)業(yè)軍人外，大量的半城市化的“亦工亦農(nóng)”人口比例較大，包括大量民工、當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民和部分職工家屬。城市基本人口雖較大，城市化水平較高，但“高農(nóng)村人口”的構(gòu)成又暴露出了低層次的城市化水平。

2.畸形的高工業(yè)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)分依賴自然資源的產(chǎn)出，是資源枯竭型城市喪失可持續(xù)發(fā)展能力的主要原因。資源枯竭型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成，不是從傳統(tǒng)農(nóng)耕業(yè)或采掘業(yè)向制造業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)化，即由第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，而是以工礦業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)比重大，在向高級(jí)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推進(jìn)中，第三產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)相對(duì)較為落后，表現(xiàn)出“高工業(yè)化”的假象。受資源和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的限制，資源型城市在其發(fā)展中根本沒(méi)有考慮未來(lái)如何發(fā)展的問(wèn)題，沒(méi)有考慮到礦業(yè)的發(fā)展與城市發(fā)展的不同之處。

3.復(fù)雜的地礦關(guān)系

國(guó)有大中型資源型企業(yè)是資源型城市的主體，也是地方財(cái)政收入的主渠道。但從生產(chǎn)和服務(wù)職能上看，企業(yè)與政府具有明顯差別。過(guò)去礦業(yè)企業(yè)辦社會(huì)非常嚴(yán)重，也很普遍。“機(jī)關(guān)求大，職能求全，級(jí)別求高，隊(duì)伍求多”的“全能式”企業(yè)體制，難免造成企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下和政府職能不暢等弊端。由于政府的財(cái)政收入主要來(lái)源于礦山企業(yè)，到礦山開(kāi)采后期，矛盾更加尖銳，財(cái)政收入銳減，經(jīng)濟(jì)大幅度下滑。伴隨資源的枯竭，圍繞企業(yè)改制后的下崗職工安置、企業(yè)辦社會(huì)的包袱等問(wèn)題，企業(yè)與城市政府的矛盾就更為突出。

4.城市發(fā)展面臨資源枯竭和環(huán)境容量有限的兩難境地

礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)是非再生的能源與礦產(chǎn)資源，不論后備資源勘探進(jìn)展多大和開(kāi)發(fā)時(shí)間多久，資源持續(xù)性利用最終是有限的。而粗放型采掘、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，則是資源枯竭型城市發(fā)展中面臨的突出難題。資源枯竭型城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量一般比非礦業(yè)城市的平均水平要低。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府應(yīng)該抓的事情，但許多資源枯竭型城市，由于政府財(cái)力不足，往往難以承擔(dān)昂貴的環(huán)境治理費(fèi)用。而以營(yíng)利為目標(biāo)的礦山企業(yè)自身是沒(méi)有動(dòng)力從事生態(tài)環(huán)境治理的，因而造成我國(guó)礦業(yè)城市生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的局面。

5.城市布局不合理

以資源開(kāi)采為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使礦業(yè)城市布局呈現(xiàn)過(guò)于分散的特征，并對(duì)城市建設(shè)造成很大困難，城市布局迫切需要進(jìn)一步更新和優(yōu)化組合。這一點(diǎn)在資源枯竭型城市表現(xiàn)的尤其明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，資源枯竭型城市政府的財(cái)政收入主要來(lái)源于礦山企業(yè)或其相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。由于政府財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如礦山企業(yè)，普遍形成了“企業(yè)大、政府小”的狀況，因此，難以有足夠的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而礦山企業(yè)并不擅長(zhǎng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，卻又喜歡自己另搞一套城市基礎(chǔ)設(shè)施，往往造成城市基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)和不配套，使城市建設(shè)零亂且不完善。城市的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，直接影響到城市的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境質(zhì)量和城市發(fā)展。

6.社會(huì)負(fù)擔(dān)極其沉重

我國(guó)礦山企業(yè)辦社會(huì)的現(xiàn)象普遍存在，不少礦業(yè)城市此類支出占到了礦山企業(yè)總支出的1 5%～20%，甚至更多。有些地方甚至出現(xiàn)了企業(yè)辦城市的現(xiàn)象。礦山企業(yè)辦社會(huì)不僅僅加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，拖累甚至拖垮企業(yè)，更不正常地衍生了兩個(gè)履行城市管理職能的主體——以市政為主體的城市功能圈和以礦務(wù)局為主體的城市功能圈，城、礦關(guān)系始終不能理順，二者甚至矛盾重重，對(duì)城市和企業(yè)的發(fā)展均帶來(lái)了不利的影響。再加上條塊分割的管理體制，礦山企業(yè)有中央、省屬與地方之分，受制于不同的利益主體，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源配置出現(xiàn)畸形，城市功能發(fā)育嚴(yán)重不足。

二、國(guó)內(nèi)外資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)和啟示

（一）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

1.重視相關(guān)的立法和規(guī)劃。如美國(guó)針對(duì)煤炭資源的管理，先后出臺(tái)了《礦物租借法》、《聯(lián)邦煤礦租賃法修正案》等。再如，德國(guó)政府為振興魯爾工業(yè)區(qū)，成立專門機(jī)構(gòu)——魯爾煤管區(qū)開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)，編制具有法律意義的總體發(fā)展規(guī)劃。

2.政府進(jìn)行靈活多樣的財(cái)政稅收支持。如法國(guó)為扶持老工業(yè)區(qū)發(fā)展，設(shè)立了地區(qū)開(kāi)發(fā)獎(jiǎng)金、工業(yè)自應(yīng)性特別基金、工業(yè)現(xiàn)代化基金等多種形式對(duì)資源型地區(qū)進(jìn)行傾斜；另外還通過(guò)對(duì)行業(yè)稅、勞工稅、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅、公司稅、所得稅等稅收不同程度和時(shí)間的減免來(lái)吸引外來(lái)企業(yè)進(jìn)入老工業(yè)區(qū)。

3.制定優(yōu)惠政策吸引外資進(jìn)入。如日本九州的開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)型，通過(guò)地域振興整頓公團(tuán)，對(duì)進(jìn)入產(chǎn)煤地域的企業(yè)設(shè)有長(zhǎng)期低息的設(shè)備資金融資和長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)資金融資等。另外減免地方稅，減收額的80% 由國(guó)家補(bǔ)貼。

4.制定政策鼓勵(lì)扶持中小企業(yè)的發(fā)展。國(guó)外資源型城市在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中，大企業(yè)的力量固然重要，但更為重要的是數(shù)量眾多的中小企業(yè)的作用。為此，各國(guó)政府紛紛制定政策鼓勵(lì)扶持中小企業(yè)的發(fā)展。如英國(guó)政府制定了《企業(yè)擴(kuò)張計(jì)劃》，為中小企業(yè)提供資本和技術(shù)咨詢。在金融政策上增加對(duì)中小企業(yè)的開(kāi)業(yè)貸款額。在產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)，小企業(yè)每創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，就給予3000 英鎊的投資補(bǔ)貼。

5.注重就業(yè)轉(zhuǎn)崗方面的培訓(xùn)。如法國(guó)政府為解決失業(yè)問(wèn)題，規(guī)定企業(yè)職工必須定期離崗參加培訓(xùn)。培訓(xùn)期間，職工可領(lǐng)取70% 的工資，費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)。

6.利用高新技術(shù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步伐。如德國(guó)政府建立了“魯爾區(qū)風(fēng)險(xiǎn)資本基金會(huì)”和新技術(shù)服務(wù)公司，為新技術(shù)企業(yè)提供資金和咨詢等。

（二）國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)一些資源型城市的產(chǎn)業(yè)多元化格局已經(jīng)初步成型。遼寧阜新把轉(zhuǎn)型方向瞄準(zhǔn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，初步形成八大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條框架；黑龍江雙鴨山也把農(nóng)業(yè)作為重要的替代產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展，同時(shí)通過(guò)煤炭液化、失重式電子秤等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)形成和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。

資源型城市有很多優(yōu)勢(shì)，比如良好的區(qū)位、較好的工業(yè)基礎(chǔ)和豐富的土地資源，但是在轉(zhuǎn)型初期困難較大。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，資源型城市應(yīng)大力推行資源的集約高效開(kāi)發(fā)利用方式，這樣做既能延長(zhǎng)資源的開(kāi)采周期，又能減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，降低轉(zhuǎn)型成本和難度，為轉(zhuǎn)型積累資金和創(chuàng)造有利的條件。

我國(guó)資源型城市國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重過(guò)高，國(guó)有企業(yè)的改革涉及很多復(fù)雜問(wèn)題。資源型城市一般依托資源性企業(yè)而建成，資源性企業(yè)都是大中型國(guó)有企業(yè)，在面臨資源枯竭的同時(shí)，還面臨國(guó)有企業(yè)自身的問(wèn)題，比如建立現(xiàn)代企業(yè)制度問(wèn)題，完善社會(huì)保障問(wèn)題，企業(yè)辦社會(huì)問(wèn)題，歷史負(fù)擔(dān)以及債務(wù)稅收負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題。因此，資源型城市在實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型同時(shí)一定要大力發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分，加大國(guó)有企業(yè)改革的步伐，因?yàn)檫@幾個(gè)問(wèn)題是共生的，是環(huán)環(huán)相扣的。

（三）國(guó)內(nèi)外資源型城市轉(zhuǎn)型的啟示

1.轉(zhuǎn)型離不開(kāi)政府的財(cái)政稅收扶持，尤其是在轉(zhuǎn)型初期，中央和省級(jí)政府應(yīng)分別對(duì)城市的生態(tài)環(huán)境治理、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、接替產(chǎn)業(yè)包括環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建立與環(huán)保產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面給予支持，待轉(zhuǎn)型進(jìn)入正軌后再逐步減少或取消扶持。

2.制定切實(shí)可行的法律和規(guī)劃。同時(shí)，需要總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃、長(zhǎng)期規(guī)劃和短期規(guī)劃，分步驟實(shí)施推進(jìn)。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要多元化。轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是逐步減少對(duì)資源性產(chǎn)業(yè)的依賴，培育和發(fā)展非資源性產(chǎn)業(yè)作為接替產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化需要一定的過(guò)程，既要量力而行，又要充分依托國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)變化和自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)，加快多元化步伐。

總之，對(duì)于資源枯竭型城市而言，應(yīng)切實(shí)采取有效措施，處理好各方面矛盾，實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型必須從實(shí)際出發(fā)，既要政府合理干預(yù)，也要符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，努力實(shí)現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：王萍（1981-03），河北保定人，女，回族，碩士，助教，研究方向：產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃。

劉敏（1962-05） ，山西晉中人，女，碩士，教授，研究方向：人文地理。

本文為山西省高等學(xué)校教學(xué)改革項(xiàng)目，課題號(hào)：J2013087