勞動(dòng)教養(yǎng)的行政救濟(jì)研究

秦翔龍

一、概述

（一）“湖南永州唐慧被勞教事件”簡介

2006年，湖南永州11歲幼女樂樂（化名）被朋友周軍輝騙奸并被脅迫賣淫。樂樂母親唐慧救出女兒后，曾多次到公安機(jī)關(guān)要求立案，但都遭拒，直到她以死相逼才立案。2011年3月，永州中院對(duì)7名被告人一審宣判，休閑中心老板娘和周軍輝被判死刑，四人被判無期徒刑，另外一人被判刑15年，同時(shí)7名被告人賠償樂樂20萬元。一審判決后，雙方均提起上訴，被告人認(rèn)為量刑過重，于是四處上訪喊冤。2012年8月2日，唐慧收到永州市勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員勞動(dòng)教養(yǎng)一年零六個(gè)月的決定。唐慧不服，于是提出書面復(fù)議申請(qǐng)。經(jīng)復(fù)議，決定撤銷永州市勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)對(duì)唐慧的勞教決定，但并未作出給予賠償。8月10日唐慧最終獲得了釋放。當(dāng)記者問其代理律師胡益華：對(duì)于勞動(dòng)教養(yǎng)決定，可以提起行政復(fù)議也可以提起行政訴訟，當(dāng)時(shí)為什么選擇行政復(fù)議？而他則表示：因勞動(dòng)教養(yǎng)，使唐慧更不信任永州市。如果提起行政訴訟還是會(huì)回到永州市中院，唐慧缺乏信心，所以最后選擇到湖南省勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)提起行政復(fù)議。可想而知，只要?jiǎng)趧?dòng)教養(yǎng)制度依舊存在，救濟(jì)途徑必然存在，而其中行政復(fù)議這種救濟(jì)方式便發(fā)揮著不可磨滅的作用。

（二）當(dāng)前不服勞動(dòng)教養(yǎng)的救濟(jì)途徑

當(dāng)前不服勞動(dòng)教養(yǎng)的救濟(jì)途徑具體包括以下幾種方式：

1、審批機(jī)關(guān)復(fù)查。《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》第12條第2款規(guī)定，被決定勞動(dòng)教養(yǎng)的人，對(duì)主要事實(shí)不服的，由審批機(jī)關(guān)組織復(fù)查。經(jīng)復(fù)查后，不夠勞動(dòng)教養(yǎng)條件的，應(yīng)撤銷勞動(dòng)教養(yǎng)；經(jīng)復(fù)查事實(shí)確鑿，本人還不服的，則應(yīng)堅(jiān)持收容勞動(dòng)教養(yǎng)。

2、申請(qǐng)行政復(fù)議。《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》第71條第1款規(guī)定，被勞動(dòng)教養(yǎng)人員對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)決定不服的，可以依照行政復(fù)議法的規(guī)定向作出決定的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的本級(jí)人民政府或者上一級(jí)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)申請(qǐng)行政復(fù)議。

3、提起行政訴訟。最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見 （試行）第2條第1款規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第十一條規(guī)定的受案范圍，公民對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)作出的勞動(dòng)教養(yǎng)的決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。”本文中，筆者探討的是勞動(dòng)教養(yǎng)的行政復(fù)議這一救濟(jì)方式。

（三）勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議的意義

所謂勞動(dòng)教養(yǎng)的行政復(fù)議，是指勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)對(duì)公民作出勞動(dòng)教養(yǎng)決定后，被決定人或者被侵害人認(rèn)為該決定侵犯了其合法權(quán)益，在法定期限內(nèi)向原決定機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府或上一級(jí)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)提出申請(qǐng)，由受理申請(qǐng)的機(jī)關(guān)依法對(duì)該行政行為進(jìn)行審查，并作出決定的法律活動(dòng)。其意義具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，它是勞動(dòng)教養(yǎng)行政救濟(jì)機(jī)制中不可缺少的環(huán)節(jié)。前面介紹了不服勞動(dòng)教養(yǎng)的三種救濟(jì)途徑：審批機(jī)關(guān)復(fù)查即是作出勞教決定的機(jī)關(guān)自身進(jìn)行復(fù)查，這一救濟(jì)途徑缺乏監(jiān)督機(jī)制，具有很大的隨意性；至于行政訴訟，雖然是加強(qiáng)了對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)人的保護(hù)，但其程序嚴(yán)格、復(fù)雜，遠(yuǎn)不及行政復(fù)議迅捷、經(jīng)濟(jì)。換言之，行政復(fù)議這種行政內(nèi)救濟(jì)，屬于公安機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的內(nèi)部監(jiān)督，相對(duì)于審批機(jī)關(guān)的復(fù)查，有一定的進(jìn)步。相對(duì)于行政訴訟而言，顯得更加迅速、經(jīng)濟(jì)。總而言之，行政復(fù)議為被勞動(dòng)教養(yǎng)人這一社會(huì)相對(duì)弱勢群體不服勞動(dòng)教養(yǎng)決定，提供了一條高效、廉價(jià)的救濟(jì)途徑。其次，它是勞動(dòng)教養(yǎng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施的監(jiān)督，可以監(jiān)督勞動(dòng)教養(yǎng)最重要的審批環(huán)節(jié)中的具體行政行為和部分抽象行政行為。比其他監(jiān)督更內(nèi)行、更準(zhǔn)確。最后，它推進(jìn)民主法治的進(jìn)程。行政訴訟與行政復(fù)議都是勞動(dòng)教養(yǎng)的行政救濟(jì)方式，二者各有特點(diǎn)，我國法律并未規(guī)定勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議是提起行政訴訟的前置程序，所以相對(duì)人有自行選擇的余地，其權(quán)益獲得救濟(jì)的途徑更為全面。行政復(fù)議通過不斷糾正勞動(dòng)教養(yǎng)審批環(huán)節(jié)的不當(dāng)行為，培養(yǎng)相關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員尊重法律、保護(hù)人權(quán)和依法行政的意識(shí)；行政復(fù)議以行政途徑解決爭議，提供救濟(jì)，使被勞動(dòng)教養(yǎng)人逐步形成信仰法律，敢于和習(xí)慣運(yùn)用法律武器維護(hù)自己權(quán)益。這些無疑都會(huì)推進(jìn)我國的民主法治進(jìn)程。

二、勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議實(shí)踐中存在的問題及分析

勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議在實(shí)踐中發(fā)揮著十分重要的作用，但問題也十分突出。隨著依法行政不斷地推進(jìn)，在其他行政復(fù)議案件逐步下降的同時(shí)，勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議持續(xù)上升，說明行政內(nèi)救濟(jì)渠道還不夠暢通，勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議并未完全發(fā)揮作用。

（一）勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)形同虛設(shè)，公安機(jī)關(guān)集權(quán)于一身

勞動(dòng)教養(yǎng)制度名義上由勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)行使勞動(dòng)教養(yǎng)決定權(quán)，實(shí)際上由公安機(jī)關(guān)獨(dú)家行使處罰權(quán)，可不經(jīng)檢察院審查批準(zhǔn)、法院開庭審理。這種狀況就造成了：勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)形同虛設(shè)，公安機(jī)關(guān)由此便集勞動(dòng)教養(yǎng)案件的辦案、呈報(bào)、審批、復(fù)議權(quán)于一身。由此產(chǎn)生的問題：是勞教審批、復(fù)議權(quán)的形式缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

（二） 勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議程序不規(guī)范，申請(qǐng)人權(quán)利難保障

1、行政復(fù)議審理方式單一。《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上應(yīng)采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人的意見。”由此可知，行政復(fù)議原則上采用書面審查，但對(duì)“調(diào)查情況、聽取意見”的規(guī)定不明確。“調(diào)查情況、聽取意見”在勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議實(shí)踐中幾乎不存在，而勞動(dòng)教養(yǎng)這種剝奪人身自由1～3年的最為嚴(yán)厲的強(qiáng)制性措施進(jìn)行復(fù)議，全面調(diào)查情況和聽取意見是必要的。如果仍保持書面、單方面、間接、不透明的復(fù)議方式，顯然與整個(gè)國家法治化之路相悖。這一制度甚至淪為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序和公共安全的工具和手段。這種情況下，更何以談被勞動(dòng)教養(yǎng)人的權(quán)利保障！既不能對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的適用、期限等進(jìn)行反駁，也無法對(duì)負(fù)責(zé)復(fù)議的辦案人員施加有效影響，他們實(shí)際只是被動(dòng)地等待行政機(jī)構(gòu)給予懲罰。

2、缺乏關(guān)于回避的明確規(guī)定。行政復(fù)議人員對(duì)于有利害關(guān)系的案件應(yīng)當(dāng)回避。在美國行政法上，做出裁決者必須對(duì)于案件沒有法律上的偏見，法律規(guī)定排除偏見的作用是為了達(dá)到公平的聽證和裁決的目的。《聯(lián)邦行政程序法》第556條規(guī)定了“偏見”構(gòu)成美國行政程序法中回避的主要理由。在實(shí)際工作中，勞動(dòng)教養(yǎng)的審批部門與復(fù)議部門往往同屬一個(gè)處室，大家相互在隔壁辦公“低頭不見抬頭見”，事實(shí)上的同事關(guān)系，很難避免個(gè)人偏見。

3、申請(qǐng)人的行政賠償請(qǐng)求難以實(shí)現(xiàn)。《行政復(fù)議法》規(guī)定，申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)可以提出行政賠償請(qǐng)求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)符合《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予國家賠償?shù)模跊Q定撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)決定被申請(qǐng)人依法給予賠償。實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)在撤銷、變更具體勞動(dòng)教養(yǎng)決定時(shí)很少或者基本沒有決定原審批機(jī)關(guān)（其實(shí)即為自身）予以賠償，例如唐慧一案中，雖然復(fù)議后其恢復(fù)了自由之身，但是永州市勞教委決定對(duì)唐慧不予國家賠償。這種做法實(shí)際上違背了有關(guān)規(guī)定，是對(duì)申請(qǐng)人合法權(quán)益的一種漠視和侵犯。

（三）勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不中立，復(fù)議結(jié)果有違公正

公正性與中立性是行政復(fù)議活動(dòng)的基本屬性，它是一種行政司法活動(dòng)而非一般的行政活動(dòng)。我國行政復(fù)議機(jī)關(guān)的管轄體制是下級(jí)行政機(jī)關(guān)隸屬于上級(jí)，這種行政隸屬關(guān)系與行政復(fù)議的基本屬性即中立、公正性相沖突。在行政復(fù)議實(shí)踐中，有些行政行為在作出以前，作為被申請(qǐng)人的下級(jí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)同作為復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示匯報(bào)過或“打過招呼”， 這樣原行政機(jī)關(guān)的決定實(shí)際上就已經(jīng)體現(xiàn)了復(fù)議機(jī)關(guān)的意志，也就決定了復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決行政糾紛時(shí)難以十分公正，其結(jié)果導(dǎo)致的是復(fù)議有違公正，行政相對(duì)人的合法權(quán)益難以得到保護(hù)。

三、完善勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議的設(shè)想

（一）撤銷勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，設(shè)置專門行政復(fù)議委員會(huì)

勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)形同虛置，它早已將勞動(dòng)教養(yǎng)的審批、復(fù)議權(quán)委托公安機(jī)關(guān)行使而自身不具有執(zhí)法機(jī)關(guān)的性質(zhì)。中央并無勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)，各級(jí)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)之間無明確的隸屬關(guān)系，這些使勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的工作失去具體的領(lǐng)導(dǎo)、要求和監(jiān)督，行政復(fù)議被申請(qǐng)人的地位也形同虛置。為了嚴(yán)格執(zhí)法辦案，明確公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、專門復(fù)議主體、檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)案件辦案、審批、執(zhí)行、復(fù)議、監(jiān)督的職責(zé)，保證執(zhí)法的獨(dú)立性，現(xiàn)已名存實(shí)亡的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)撤銷。

嚴(yán)格按照《行政復(fù)議法》，成立統(tǒng)一、專業(yè)、獨(dú)立的行政復(fù)議委員會(huì)審查勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議案件，并在行政復(fù)議委員會(huì)中設(shè)置勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議專門委員會(huì)。行政復(fù)議委員會(huì)必須按以下三個(gè)條件來設(shè)置：一是有獨(dú)立的主體資格、獨(dú)立的行政職權(quán)；二是有專業(yè)、獨(dú)立的復(fù)議人員隊(duì)伍；三是審查程序準(zhǔn)司法化。只有這樣才能使復(fù)議機(jī)構(gòu)脫離原有的行政隸屬關(guān)系，從而保證復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、獨(dú)立性，有利于充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，也有利于樹立復(fù)議機(jī)構(gòu)的權(quán)威。

（二）規(guī)范行政復(fù)議程序，保障復(fù)議結(jié)果公正

1、采取二級(jí)復(fù)議方式。 一級(jí)復(fù)議形式與二級(jí)復(fù)議形式的區(qū)分是第一次行政復(fù)議完成并且作出復(fù)議決定之后，當(dāng)事人能否就此決定向上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)再次申請(qǐng)復(fù)議。如果可以，則為二級(jí)行政復(fù)議形式；當(dāng)事人不能向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議而只能向司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法救濟(jì)，即為一級(jí)復(fù)議形式。筆者以為，為了達(dá)到復(fù)議的公正與效率雙重價(jià)值的目標(biāo)，拓寬行政救濟(jì)渠道，勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議應(yīng)該實(shí)行二級(jí)復(fù)議形式。二級(jí)復(fù)議體現(xiàn)了行政復(fù)議對(duì)公正的追求，這樣可發(fā)揮復(fù)議對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的權(quán)利保護(hù)功能。

2、完善回避制度。 當(dāng)前引起回避程序的方式包括自行回避和申請(qǐng)回避兩種。無論是自行回避還是申請(qǐng)回避，必須對(duì)提出回避請(qǐng)求人的資格、方式、受理機(jī)關(guān)、決定機(jī)關(guān)等作出明確的程序性規(guī)定。同時(shí)，法定條件不應(yīng)只是“利害關(guān)系”這一模糊概念，而應(yīng)當(dāng)在確定“利害關(guān)系”為前提條件下詳細(xì)列舉出若干常見利害關(guān)系的表現(xiàn)形式。我國行政訴訟法明確規(guī)定了違反法定程序的具體行政行為的效力。因此，行政復(fù)議法可以據(jù)此作出明確的規(guī)定，違反回避制度所實(shí)施的具體行政行為應(yīng)當(dāng)撤銷。

3、實(shí)行聽證制度。 在實(shí)際工作中，沒有一個(gè)讓申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人、第三人相互對(duì)質(zhì)、相互辯駁的舞臺(tái)，當(dāng)前的行政復(fù)議審查方式并不能有效地保護(hù)當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)。從保護(hù)當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)的角度出發(fā)，很有必要確立和實(shí)施勞動(dòng)教養(yǎng)行政復(fù)議聽證審查方式，以充分地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。該聽證制度應(yīng)當(dāng)具有以下功能：一是核實(shí)證據(jù)、查明事實(shí)。二是保障當(dāng)事人平等并且有效地參與行政復(fù)議。三是保證行政復(fù)議決定公平、公正。

（作者單位：安徽大學(xué)）