漸進主義模型視角下“禁改限”政策分析

梁家春

摘 要 曾為解決安全、環保、擾民等問題而頒布的“禁放令”在實施的十多年里受到很多人的質疑甚至公然違令，遭遇執行困境，執行效果不佳，以致后來大多數城市重新“開禁”，從而使“禁放令”改成了“限放令”。本文從漸進主義模型視角，分析“禁放令”到“限放令”調整的合理性，“禁放令”存在的問題及改成“限放令”的對策和啟示，以尋求公共政策制定和執行的理論借鑒。

關鍵詞 禁放令 限放令 漸進主義模型 政策分析

一、“禁放令”背景

“爆竹一聲辭舊歲，桃符萬象更新。”、“爆竹聲中一歲除，春風送暖入屠蘇。”這些是我國流傳已久的詩句，從1000多年前開始，我國就有了通過燃放煙花爆竹為春節辭舊迎新的特有習俗。出于安全、環保等因素的考慮，1992年6月1日，《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規定》實施，引發了全國的“禁放”潮。1993年，北京人大常委會通過《北京市關于禁止燃放煙花爆竹的規定》，規定自當年12月1日起，北京市城八區為禁放區，在禁放區內，任何單位或個人不準生產、運輸、攜帶、儲存、銷售煙花爆竹。此后，全國280多個城市相繼出臺了類似的法規，就連華人眾多的美國紐約市，也在1996年發布了禁放令。1994年2月23日，南寧市第九屆人民代表大會第六次會議審議通過了《關于在市區內禁止燃放煙花爆竹議案的決議》，市人民政府相應于1994年7月27日發布《南寧市禁止燃放煙花爆竹的規定》（市政府令第4號），自1994年10月1日起，在南寧市市區范圍內實行禁止燃放煙花爆竹政策。

二、南寧市“禁放令”遭遇執行尷尬

政策執行遭遇尷尬，是指政策在執行的過程中所遭遇的被漠視、規避、拒斥等情況，是政策自制定開始便存在弊端，無法平衡各利益群體的利益，使政策的妥當性和科學性受到質疑，從而使政策的執行遭遇阻礙，造成執行成本增加。南寧市雖然緊跟“禁放”潮在1994年便制定并實施了《南寧市禁止燃放煙花爆竹的規定》，但執行屢遭尷尬，逢年過節爆竹聲便不絕于耳，特別是快速環道以內的禁放區爆竹聲更是此起彼伏。不少市民抱著僥幸的心理自己“開禁”，冒著違令的風險“偷著樂”，在禁放區燃放煙花爆竹，他們認為在爆竹聲中才有喜慶的氣氛，才更具年味。禁放法規遭遇冷落，禁放執法遭遇困境，禁而不止的現象挑戰著法律的權威，使禁放令形同虛設，成了一紙空文。一邊是禁放法規，一邊是違法燃放，這種現象給社會造成的負面影響不可低估，其危害是多方面的，直接危害即造成了很多環保、衛生、擾民、安全等問題，間接危害主要是：（1）有損政策尊嚴，使得一項嚴肅的法令處于“人人皆知可違反”的虛無狀態；（2）有損政府形象，巨大的響聲似乎隨時都在質疑政府的管理能力；（3）不利于公民養成守法觀念，使人們誤解可以擇法而遵守，增加政策執行成本。

三、南寧市“禁放令”政策調整

出于禁放令執行尷尬的各種原因，也為了延續傳統年節風俗的需要和豐富市場、拉動消費，許多原實行禁放令的城市相繼開了禁。截至2006年底，全國已經有200多個城市對燃放煙花爆竹由“禁放”改為“限放”政策。南寧市也于2007年審議通過了《南寧市第十二屆人民代表大會第二次會議關于春節期間在我市原禁放區內實行限制燃放煙花爆竹的決議》，市人民政府根據該決議發布了《南寧市煙花爆竹經營燃放管理規定》（市政府令第2號）。從2007年春節期間開始，南寧市將在市區范圍內對煙花爆竹實行由原來的禁止燃放調整為限制燃放。該決議順應了民意，體現“以人為本”和構建和諧社會的執政理念，也考驗了政府的執政能力。

四、漸進主義模型視角下“禁改限”的合理性

禁放令自執行以來存在的種種弊端使其由“禁”改成了“限”，該政策變動過程體現了政策過程的漸進主義模型。漸進主義模型是由美國學者林德布洛姆構建的，把政策過程設定為公共權力運行過程中公民、政黨、利益集團領袖和直接決策者各自行使權力，互相影響和互相作用的過程，旨在廣泛地參與主體了解彼此的價值偏好，透過妥協調適、良性互動進而實現政策的動態均衡。從漸進主義角度分析，“禁放令”到“限放令”是一個循序漸進的過程，從最初制定政策時的不完善到現在的逐步完善，考慮了多方的利益需求，尊重習俗，尊重民意，實現了政策的動態均衡，是進步也是突破。任何事情不是一蹴而就的，任何政策也不是一拍定案的。初看完善的政策也會存在弊端，也會出現或多或少的執行困境，只有不斷發現問題，一步一個腳印地解決問題，才能制定出符合各方最大利益的政策，才能使政策執行效果達到最優，不斷優化才能尋求最滿意政策。所以，從漸進主義角度分析，“禁改限”是政策的完善和進步，存在一定的合理性。

五、“禁放令”存在的問題

（一）立法存在缺陷，未尊重習俗和民意

和絕大多數禁放煙花爆竹的城市一樣，南寧市在制定禁放政策的時候也存在一定的立法缺陷和脫離實際。中國人民大學社會系主任李路路教授認為，絕大多數禁放煙花爆竹的城市在立法前沒有對燃放煙花爆竹習俗的利弊進行科學論證，也未對禁絕此習俗可能產生的問題作出客觀評估。春節燃放煙花爆竹是具有正面意義的傳統習俗，驅惡祈福，不能當成陋習甚至惡習一禁了之。而由燃放煙花爆竹造成的環境、安全等問題是可以由良好的管理措施規避的，如果因為這些問題把千百年來在春節燃放煙花爆竹的傳統習俗當成惡習禁止就有點因噎廢食了。禁放雖然能防止安全事故，減少環境污染，卻以犧牲一種傳統文化、犧牲社會有效發泄機制為代價。李路路教授還認為，在禁放政策制定時沒有讓公眾參與討論，也沒有邀請鞭炮制造商和民俗學專家舉行聽證，沒有充分尊重民意和從公民主體利益出發。因此，相當一部分市民對此法規不認同，致使其合法性和科學性受到質疑，產生抵觸行為在所難免。

（二）執行阻力重重，執行效果不佳

禁放法規執行10多年來，大的環境已經發生了巨大變化，使禁放法規在執行過程中遇到了很大阻礙。大的環境主要是經濟社會的發展，阻礙主要來自市民、鞭炮制造商和銷售商以及執法困境。

1、市民的阻礙

隨著南寧市經濟社會的迅速發展和進步，市民的生活水平不斷提高，人們對春節燃放煙花爆竹傳統習俗的情結和需求不斷增長，所以很多市民寧愿冒著違令的風險也要在禁放區燃放煙花爆竹。為什么禁放法規變成了“人人皆知而違之”的空文法規，大大增加了來自市民的阻力？其主要原因有三點：（1）市民對傳統習俗和熱鬧喜慶且具有年味的節日氣氛的熱衷，這種熱衷延續了千百年，不是說禁就能禁的。（2）燃放煙花爆竹，看得見聽得到，成為了態度溝通的絕好方式，只要有人以身試法，其他人就會感到找到了同道而躍躍欲試。于是，挑戰法令的人就會越來越多。（3）黑夜提供的天然屏障使在黑夜里的違抗法規的行為處在一種匿名狀態，沒人能看見，等到執法人員趕到，煙花爆竹已上天。

2、爆竹制造商和銷售商的阻礙

有需求便有供給，人們對燃放煙花爆竹的需求刺激著爆竹制造商和銷售商的供給。由于大量的市場需求和盈利的驅使，不少沒有合法經營執照的爆竹制造商私下制造違規爆竹并向市場輸送，買賣煙花爆竹的窩點也從秘密變成了公開，公然挑戰法規。在2005年中國青年報網絡版的一篇《迎春爆竹響徹全國 “禁放”法規正失去尊嚴》的報道中提到：“在南寧市北湖菜市，不少雜貨店干脆將煙花爆竹擺上售貨臺公開買賣，一舞獅隊則燃著鞭炮挨家挨戶乞討。一名小男孩來到雜貨店要買煙花，店主立刻打開一大紙箱讓他隨意挑選。記者花3.5元輕松地買了一盒‘摔炮，看到包裝袋上標的是‘優質白砂糖，根本沒有生產廠家。”

3、執法遭遇困境，執行成本過高

一項政策的實施對象是廣大人民，當廣大人民不認同該項政策并公然違之，該項政策的執行必然遭遇執行困境，加大執行成本。禁放令不像其他法規站在了絕大多數人的利益上，比如法律明文規定不許偷盜他人財物是為了保護人們的財產安全，符合民意，人們易于自覺服從。而禁放令禁止了千百年的習俗，讓人們不能通過燃放鞭炮歡慶春節和驅惡祈福，使人們一時難以習慣清靜的春節，頓感失去了年味，不符合廣大人民的意愿，這是涉及千家萬戶的事情，需要完善的管理，而不是一禁了之。但若想有效地執行該項法規則需要在每個禁放區安排執法人員執勤，嚴格懲罰違規現象，而在黑夜的掩護下，違規人們必然和執法人員展開了“貓抓老鼠”的游戲，除非每個角落都有執法人員時刻蹲點，要不執法人員趕到現場花炮已上天，人已去無蹤，執法陷入困境，必然導致執行成本增加。

六、從“禁放令”到“限放令”的對策

從漸進主義角度來看，雖然“禁放令”存在著很多問題，但可以通過解決這些問題使該項政策得到改善，使其越來越完善以致更能符合民意，從而能得到更多民眾的支持。也是因為這樣的循序漸進才有了后來“有限解禁”的“限放令”。根據2003年南京一媒體進行的一項調查顯示：南京市民中有70%贊成“鞭炮解禁”，反對者只占3成。隨著“鞭炮解禁”的呼聲越來越高，政府也在尋求一條有效合理的“解禁”路徑，在解決禁放令產生的種種問題的同時，充分尊重習俗和民意，做到“有限解禁”，保護絕大多數人們的利益。

（一）順應民意，以人為本

南寧市在順應民意方面，接受了自治區、南寧市的人大和政協會議上代表和委員提出的“允許燃放煙花爆竹”的議案和提案，在2007年的南寧市第十二屆人民代表大會第二次會議上審議通過了《南寧市第十二屆人民代表大會第二次會議關于春節期間在我市原禁放區內實行限制燃放煙花爆竹的決議》，接受人民的意見，順應民意的立法可以得到大多數民眾的認可，從而減少執行阻礙。

（二）轉移工作重心，努力抓監管

要做到“有限解禁”就要做到“有效限放”，不能再走禁放令的老路。要實現“禁放令”到“限放令”的轉變，重點是轉移工作重心，抓好監管工作，才能使“限放令”有效實行。工作重心主要轉移到以下幾個方面：

1、加強市場監管，疏通正常渠道

大多數煙花爆竹燃放產生的事故主要因為燃放了非法、偽劣和超標的煙花爆竹。從市場角度看，合法生產的煙花爆竹市場價格相對較高，市場占有率低且不易買到，而大量的市場需求和正規渠道的不暢通在客觀上為粗造濫造、生產成本低的非法和偽劣煙花爆竹占據市場提供了空間。所以政府應該做的是加強市場監管，堅決打擊非法生產，為煙花爆竹的安全生產和銷售提供暢通的渠道，為生產成本高但安全系數也高的生產商提供一定的財政補貼，保護生產商和銷售商的合法利益。

2、加強安全管理，落實責任到人

當“禁放”變成“限放”，政府應極力解決人們最關心的安全問題。與“禁放”相比，實行“限放”更考驗政府的管理和服務能力，需要各部門做大量細致、具體的管理和監督工作，把安全責任落實到個人。南寧市在這方面按照“屬地監管、誰主管、誰負責”的原則，制定各部門工作方案、突發事故應急預案和責任追究制度，一級抓一級，層層落實責任。從對煙花爆竹生產、運輸、批發、零售等管理到對違法燃放者的處罰，從消防安全保障到燃放遺留物的及時清理，每個環節都進行周密部署，落實人員和責任。

3、加強依法管理，做到統一協調

依法管理和統一協調可促使限放令有效有序地施行，要做到依法管理和統一協調需要各職能部門，如公安部門、安檢部門、工商部門、質檢部門等要嚴格按照相關法規和要求做好各項應對煙花爆竹的安全管理工作，采取限時間、限地域等措施減少燃放煙花爆竹的負面影響。各職能部門各司其職，相互合作，加強溝通和協調，形成聯動機制，從嚴查處違規銷售、燃放煙花爆竹的行為。

七、“禁改限”對公共政策制定與執行的啟示

（一）任何政策在制定前都需要對該政策存在的合理性及利弊進行科學論證，也要嚴格對其施行后可能產生的問題進行客觀評估，只有這樣才能制定出符合民意的科學且合理的政策，才能減少施行后可能產生的阻力，避免陷入執行困境。

（二）實現由禁至限，由禁到管的觀念轉變，努力做到“疏堵結合，控制源頭”。用漸進主義進行分析論證，不要急于追求政策效果，多從管理著手，但管理不等于禁止，有些事情禁止往往難以湊效。

（三）政策和法律不是萬能的，并不是所有的事務都能夠用法律來約束，尤其是一些涉及文化、習俗的事項。如果一項習俗并沒有明顯地違反人情常理，則其表現出的力量未必是法規所能抑制的。

（四）政府的權力是有限的，應該只做其職責范圍內的事，做其力所能及的事。比如：在燃放鞭炮問題上，政府該做的是制定強制性標準、消除安全隱患、處理燃放與擾民的問題等，而不應該輕易介入習俗存亡之爭。

（五）制定事關千家萬戶的公共政策不僅需要十分謹慎，而且應該讓公眾真正參與，讓各種意見在立法前和立法中得以充分表達，得到公眾廣泛認同后再頒布施行。如果政策不能充分體現民意，出臺后民眾就可能不認可，無形中就會加大服從成本，他們會用違禁行為來表達自己的不滿。

（六）一部法規的執行與否不能任由市民自己選擇，否則這將是對現行社會秩序和政策法規嚴肅性的挑戰。“有法必依”是法治的基本原則，“有法難依”是法本身有缺陷，錯了的就要及時糾正，彌補缺陷，否則政策合法性就無從談起。

八、結語

“禁放令”雖然存在很多弊端，但最后大多城市通過發現問題并為解決這些問題把其調整為了“限放令”。從漸進主義角度分析，“禁改限”的調整是及時而科學的，具有進步意義。而“禁放令”到“限放令”的調整也為公共政策的制定和執行起到一定的指導意義。

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（作者單位：廣西大學公共管理學院）