借鑒國外經驗少走彎路

城鎮化與工業化相伴，在發達國家已有200多年歷史，成為其現代化的基本內容和重要標志。第二次世界大戰后，一些發展中國家奮起直追，形成了多樣的城鎮化模式和路徑。然而，從歷史經驗來看，城鎮化并不是人口越集中越好、城區規模越大越好，這是一些發達國家在飽受“城市病”折磨后得出的經驗。以德國為例，現有8200多萬人口中，70%分布在10萬人口以下的城市，產業政策也以中小城市和小城鎮為重點進行謀劃，不少跨國公司、著名學校就位于小城鎮內。

我國的城鎮化不能照搬他國的模式，要取其精華棄其糟粕，在借鑒別人的成功經驗的同時自己摸索學習，避免走別人走過的彎路。國內一些城市缺乏約束性規劃，僅靠攤大餅式的無策略、無謀劃、無智慧發展，絕對不能代表城鎮化的未來。

歐洲樹立“以人為本”理念

中國社會科學院歐洲研究所研究員田德文認為，歷史上歐洲國家的城鎮化與工業化是同步推進的，共同構成現代化基本內容。1851年，英國城市人口超過全國總人口的50%，成為世界上第一個實現城鎮化的國家，從1760年產業革命算起，用了整整90年時間。德國的城鎮化和工業化，是在德意志帝國崛起后完成的，在國家權威的推動下，從1871年～1910年，德國用了不到40年的時間，就徹底實現了工業化與城鎮化。相比之下，法國的城鎮化進展較為緩慢，這與農業在其國民經濟中的比重較高有直接關系。綜上所述，歐洲國家城鎮化帶給我國3點啟示：首先是加強管理和服務。20世紀以前，由于人口迅速膨脹、失業與貧困問題嚴重，多數歐洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和貧民聚居等社會問題。直到政府全面介入城市管理和公共服務，這些社會問題才得以有效緩解。這表明發展城鎮化，意味著政府職能的擴大與轉變，城市管理與公共服務將成為政府日常行政的主要內容。特別要避免走歐洲城鎮化早期“先出問題再治理”的老路，才能大大減少城鎮化進程中遭遇的尖銳社會問題的沖擊。其次是法律先行。城鎮化是復雜的利益重新布局、分配和創造過程，因而只有加強法制建設，將城鎮化納入法治軌道，鼓勵利益相關者積極參與決策和實踐，才能確保城鎮化的順利推進。歐洲國家在城鎮化過程中，普遍重視法律先行的原則，如早在1866年，英國就通過了《環境衛生法》，為政府治理城市環境衛生提供法律依據。此后，英國制定了一系列與城市公共衛生、治安管理、貧民救濟有關的法律，使政府的城市管理與公共服務工作有法可依。德國城鎮化早期面臨嚴重的住房短缺問題，為此德國政府建立了市民廣泛參與的住宅建設制度，規定政府制定的城市規劃和建筑方案，須交由全體市民討論修改，然后在警察局備案，房地產開發商的建設方案，也要審查符合規劃后才能動工。再次是因地制宜，形式多樣。歐洲各國的城鎮化模式，是由特定的政治、經濟、文化因素所決定，因而出現了很大的差異。從根本上說，城鎮化的動力來源于工業化，但歷史和政治因素對城鎮化進程的影響也不可低估。在英國工業化過程中，政府對工業布局不加行政干預，這使英國的城市發展更多圍繞工礦區展開，新興工業城市一般有比較便捷的運河、港口、鐵路等交通優勢。而法國小農經濟勢力較強，工業化進展較慢，工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統政治中心的城市周圍。可見，法國的城鎮化主要通過這些城市的擴張來實現，因此小城鎮直到二戰之后才有所發展。德國的城鎮化模式則與英法又有差距，德意志帝國建立之前，德國是由38個各自為政的小邦國組成。由于這些邦國都有各自的政治、經濟中心城市，這令德國的城鎮化建設可以比較均勻的在全國鋪開，布局較為合理。所以通過深入分析，任何國家的城鎮化都不是在一張白紙上憑空進行，政府應該恰當的因勢利導，綜合考慮經濟規律和其他因素影響，致力于推動城鎮布局的合理化。

從歐洲歷史經驗看，城鎮化可以成為國家發展過程中的重要經濟增長點，而通過城鎮化推動經濟發展，政府必須要樹立“以人為本“的城市管理和公共服務理念，建立、健全現代社會保障和公共服務體系。這是維持勞動力再生產的根本因素，并可以創造大量就業機會，顯著提高社會整體的經濟效益。

中國社會科學院拉丁美洲（以下統稱拉美）研究所所長鄭秉文認為，拉美城鎮化具有明顯的趕超特點。第二次世界大戰以來，拉丁美洲和加勒比地區是全世界城鎮化速度最快的地區。例如，1950年世界各地城鎮化率（城鎮居住人口占總人口的比重）的排名情況是北美第一（63.9%）、大洋洲第二（62.0%）、歐洲第三（51.3%）、拉美第四（41.4%）、亞洲第五（16.3%）、非洲第六（14.4%），當時世界平均水平為28.8%。在其后的半個多世紀里，拉美城鎮化進程明顯提速，1990年超過歐洲，1991年又超過大洋洲。到2010年，拉美城鎮化率高達79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。

從人口變化來看，拉美人口增長率居高不下，尤其二戰以來，一直是世界上人口增長率數一數二的地區。人口規模呈爆炸式增長，令1950年拉美總人口數達到1.7億，2010年膨脹至5.9億，人口集中度頗高。2010年，阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞和墨西哥5國人口，占拉美總人口的比重達到57.6%，總數高達3.4億。

從拉美各國的城鎮化水平看，有些國家的城鎮化率甚至遠高于同期的歐美國家。2010年，拉美國家中城鎮化率超過美國（82.3%）的有5個，城鎮化率在70%～80%的有5個。上述10個國家的人口之和，超過拉美總人口的50%以上。換言之，拉美地區一半以上的人口，居住在城鎮化率遠高于歐洲或美國的國家。有的國家，比如巴西，城鎮化的“趕超”特點尤為明顯，甚至用“失控”來形容也不過分，這種過度趕超的現象，成為出現一系列社會問題和城市病的根源。

拉美城鎮化的趕超特點，帶有一種罕見的“過度城鎮化”現象。一般來說，城鎮化率與工業化率（工業增加值占國內生產總值的比重）的比值，被視為衡量城鎮化程度是否合適的一個標尺。在過去的100年里，拉美城鎮化進程出現過度超前的現象，導致城鎮化與工業化嚴重失衡。2009年，全球城鎮化率首次超過50%，但早在半個世紀以前的1961年，拉美城鎮化率就已超過50%。據有關研究統計，1999年世界平均城鎮化率是46%，人均國內生產總值是5165美元，城鎮化與工業化的比值是1.48；而拉美平均城鎮化率則高達75%，人均國內生產總值是4039美元，城鎮化與工業化的比值高達2.50。數據說明，現在拉美城鎮人口的數量，大大超過工業化所能吸納的程度，處于一種失衡狀態。

“過度城鎮化”對拉美經濟社會產生了負面影響。多年來，很多學者將“過度城鎮化”帶來的社會問題稱為“拉美陷阱”或“拉美化”。一方面，在拉美的經濟增長中，城鎮的貢獻率大約是50%；另一方面，“過度城鎮化”不可避免地導致該地區出現嚴重社會問題，諸如收入分配嚴重不公和兩極分化、貧困發生率和失業率居高不下、住房緊張與貧民窟問題突出、醫療和教育資源不足等。這些社會問題在不同程度上反作用于經濟政策和經濟增長，帶來巨大的消極影響，成為國際上“中等收入陷阱”的典型案例。

中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏后凱認為，東亞是當今世界經濟中最具活力的地區之一。從1950年到2011年，東亞地區城鎮化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62個百分點。而同期世界城鎮化率年均提高幅度僅為0.37個百分點。由于發展階段和條件不同，東亞國家城鎮化模式和特點存在較大差異，其中較最有特色的是日本和韓國模式。

日本屬于高度集中型城鎮化。二戰后，日本依靠工業化，迅速邁入高速城鎮化。2011年，日本城鎮化率已達91.3%。由于國土狹窄、人口密集、開發空間有限，日本采取了高度集中型城鎮化模式，對少數幾個都市圈實行優先集中開發。戰后，日本的人口、產業和城鎮高度集中在東京、大阪和名古屋3大都市圈，這3大都市圈的面積僅占日本國土面積的14.4%，但人口和國內生產總值占全國的50%以上。尤其是首都東京，現已集聚3722萬人口，占全國總人口的29.4%。這種高度集中型城鎮化模式，加快了日本工業化的進程，有力地支撐了戰后日本經濟的高速增長，但也帶來經濟過密與過疏的矛盾。一方面，大都市地區急劇膨脹，住房緊張、地價高昂、交通擁擠、遠距離通勤和生活環境惡化；另一方面，在農村和邊緣地區，空心化、高度老齡化、勞動力不足、新娘短缺等問題突出，出現了一批老齡人口超過村莊總人口50%的“極限村落”。

針對這些問題，日本投入巨資加強都市圈交通體系建設，以及環境綜合治理，大規模發展衛星城市，積極引導人口、產業和功能疏散，使得都市圈環境與緊密交通狀況明顯改善。但這也有利有弊，交通狀況的改善又增強了對人口的吸納能力，加劇了都市圈內工作地與居住地的分離，導致通勤成本和房價不斷攀升，甚至連帶引起物價的上漲。

韓國是大城市主導型的城鎮化。與日本相似，韓國也是依靠工業化驅動快速地實現城鎮化的范例。速度快是二戰后韓國城鎮化的重要特點。從1965年到1990年，韓國城鎮化率從32.4%迅速提高到73.8%，僅用20多年時間就完成了美國近90年才走完的城鎮化歷程。之后，韓國進入高度城鎮化時期，逐步形成都市圈、城市群和城市帶。到2011年，韓國城鎮化率達到83.2%，高于較發達地區的平均水平。

為了追趕發達國家，韓國長期奉行“工業為主、大企業為主、大城市為主”的政策，依托工業化優先發展大城市，依托既有城市集中布局工業，致使人口和產業向少數大城市高度集聚。目前，韓國城市人口近60%集中在8個百萬人口以上的大城市，特別是以首爾為核心的首都圈，國土面積僅占全國的12%，卻集中了韓國近一半的人口、近六成的制造業，以及超過七成的國內生產總值。這種以首都圈為核心、大城市主導型的城鎮化，適應了韓國二戰后的追趕戰略，有利于迅速提升國際競爭力，充分發揮集聚經濟效應，但也加劇了地區間的發展不均衡。有鑒于此，韓國先后編制了4次國土綜合規劃方案，以及2次首都圈整備計劃，同時還制定、實施了新都市計劃與地方都市圈戰略，積極引導人口、產業和機構的擴散，對緩解首都圈過度集聚起到重要的疏導作用。