人大代表多維度角色的法律分析

胡國慶

問題的提出

據南方都市報報道，2011年1月18日，深圳市羅湖區某代表提交《關于提高公務員工資待遇的建議》引發廣泛關注。該建議提出多渠道提高公務員工資福利，解決公務員住房問題，為公務員身體檢查提供必要的資助[1]。這一提議一經報道在社會上立即引起了爭議，許多人質疑“這樣的人大代表究竟代表誰”。其實像這樣的“雷人”提案或建議在我國“兩會”上又何曾缺過，在2013年“兩會”上，有一全國人大代表建議每個人的工資必須要有一筆錢做慈善并對此進行立法，被網友戲稱籌不到捐款就改搶了。當然，除了這些“雷人”的提案或建議，還是有部分人大代表為選民爭取利益的，某全國人大代表在小組發言表示，征稅權力本屬全國人大，但從1985年開始全國人大大部分授權給了國務院，至今已近30年，“作為最高立法機關，征稅權力不能繼續旁落 ，征稅權關乎我們每個人的切身利益，由全國人大行使這一權力能更好保護我們的利益”；54名在津全國政協委員和在津全國人大代表楊某分別提交了關于繼續給予天津濱海新區開發建設專項資金補助的提案和建議，這一提案就是典型的為本選區選民爭取利益。

在代議制國家中，議員由選民選舉產生，議員的角色一直是政治學家和法學家關注的焦點，相關的理論爭論主要集中在議員與選民的關系上，形成了幾種主要的學說如強制委托說、獨立代表說和集中代表說，簡單地說就是議員是應該代表全體選民的利益還是只代表本選區選民的利益？是獨立地從事議員行為還是按照選區選民的指示行使權力？隨著時代的發展，社會分工的加快，多元化利益的形成，議員的角色在理論的爭論不僅沒有解決反而有進一步復雜化的趨勢。現代社會中的議員不僅有來自選民的壓力，還有來自本政黨、利益集團等各方面的壓力，這些勢力的存在必定對其角色產生影響。而我國人大代表的角色的情形又是如何呢，有學者以實證研究的方法就我國上世紀90年代人大代表角色進行分析，認為人大代表角色有三種：消極者、代理人和進諫者[2]。二十年過去了，人大代表角色的爭論是消失了還是進一步加劇呢？角色是更多樣化了還是變成唯一呢？從上面的事例可知，有的人大代表為政府說話、有的人大代表一心為黨、有的人大代表為著本職業利益打算、有的人大代表為全國人民著想，當然也有人大代表為本選區謀利益。從人大代表的行為來看，我國人大代表除了具備傳統上的角色爭論之外，也隨著時代的發展出現了新的角色。人大代表這些多樣的行為給我們提出了一個問題，這些實際生活中的行為是人大代表自己創造出來的還是有相關的法律依據？如果有法律依據，那么法律又是如何規定的？從實證研究的角度得出的人大代表角色，從法律規范的角度又能得出什么結論呢？本文寫作目的就在于從我國現有的法律規范中分析人大代表的多維度角色。

一、法律關于人大代表角色的直接規定

法律關于人大代表角色的直接規定主要有兩種：代表選區與代表轄區[3]，而這兩種角色是代表角色理論上的傳統爭議點。

1.作為選區的代表。人大代表應代表選區利益的最直接規定來自于代表法，代表法第四條第五款規定“代表應當與原選區選民或選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他（她）們的意見和要求”，還有第二十條“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。代表可以通過多種方式聽取、反映原選區選民或原選舉單位的意見和要求”。除了這兩條以外，有的學者認為法律關于人大代表接受原選區的監督，由原選區隨時罷免的規定也反映出代表應代表選區利益[4]。認為監督與罷免的規定要求人大代表按照選區選民或選舉單位的指示行使自己的權利，主張強制委托說，這一觀點是我國憲法學界關于人大代表角色的通說。原因除了上述法律規定之外，就是這一主張符合馬列主義的代表制觀點，“代表必須嚴格遵守選民的確切訓令，并且隨時可以撤換。”[5]列寧說，議會“是直接在群眾中產生的，是直接代表人民群眾及其意志的機關”[6]。關于強制委托說是否符合我國的人大代表角色是值得商榷的，我國法律并沒有明確規定人大代表應當按照選民的訓令行事，至于法律關于代表接受選區的監督和罷免并不能證明這就是強制委托，監督與罷免只能說明人大代表應當時刻注意自己的權力來自于選民，權力的喪失也由選民決定，保障其真正代表選民的利益，況且我國代表法第三十一條明確賦予了人大代表的言論免責權。

其實，關于選區的代表，我們可以從憲法的規定中找到相應的依據。憲法第七十六條第二款規定“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務”。本條中聽取和反映人民的意見和要求中的人民應該是指原選舉單位的人民，這句與前一句用逗號隔開，從邏輯上看那么這整條應當是說明一個意思，最前面一句直接指出同原選舉單位保持密切聯系，那么后面二句所說的人民應當和原選舉單位保持同一個意思即原選舉單位的人民。另外，從地方組織法的相應規定也可知本條中的人民是指原選舉單位中的人民，地方組織法第四十一條規定“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，可以列席原選舉單位的人民代表大會會議，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務”。這條的依據就是憲法第七十六條。地方組織法第四十一條規定全國人大代表列席原選舉單位的代表大會，那么反映的意見和要求肯定是原選舉單位人民的意見和要求，不可能一位來自江蘇的全國人大代表在參加江蘇省人大會議的時候反映北京人民的意見和要求。

在我國，作為選區的代表一直以來被認為是地方主義、小團體意識，在一個強調集中和統一利益的社會制度和文化中廣受詬病。作為選區的代表長久以來不被官方接受，劉少奇在五四憲法草案的報告中指出，人民的共同利益和統一意志是人民代表大會和一切國家機關工作的出發點，在我們這里絕不容許任何人為了個人或少數人的利益和自由而妨害大多數人的利益和自由，妨害國家和社會的公共利益[7]；全國人大常委會副秘書長喬曉陽認為人大代表不僅僅代表選區的利益，而且還要反映全國人民或本行政區域內全體公民的利益[8]，強調要處理好局部利益和整體利益的關系。按照馬克思辯證法的觀點，局部利益要服從整體利益，要求人大代表反映整體利益，不能為了局部利益妨害整體利益。隨著時代的發展，個人權利觀念的興起，這種傳統的觀點遭受越來越多的批評，一味地強調局部服從整體會導致局部利益被抹殺，個人權利得不到伸張，而且以整體利益為借口大搞一言堂，這種情形下代表也容易被人操作利用，失去了其本身存在的價值。其實代表選區不是像有的人所說的就是向中央要錢、要政策，而是實實在在地為選區人民謀利益，使他們的主張和要求更能得到反映，況且為選區謀利益并不一定會損害整體的利益，因為一項議案的通過需要一半以上的代表通過。作為選區的代表最重要的是把選區人民的意見和要求帶到人大會議上，盡自己的能力為他們爭取利益。

2.作為轄區的代表。法律關于轄區代表的規定簡單，但卻不甚明了。代表法第二條第三款規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力”。這條的憲法依據來自憲法第三條“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受它監督”。這兩條中的人民指代都不明確，是指轄區全體人民還是僅指所在選區人民。持廣義說的人認為，這里的人民乃是指轄區全體人民，我國人大代表來自各個地區和各個行業，如果都只代表各自所在地區的利益那么就無法形成一個統一的意志，就會導致人大會議效率低下。而且我國實行兼職代表制，代表與本地區和所在單位存在利益聯系，只有代表轄區全體人民的利益才能有效地保障人大代表正確地執行代表的職務。在人大代表執行職務中，每個代表僅僅反映本選區的利益和意志，而不能積極地為轄區的整體利益說話，無疑將加劇地方保護主義，損害法制的統一[9]。而狹義說認為這里人民的范圍應是選區人民，人大代表由本選區選民或選舉單位選舉產生，接受原選區的監督和罷免，也就是說人大代表從其產生到喪失代表資格這個完整的過程都由原選區決定；另外隨著市場經濟的快速發展，多元化主義盛行，局部利益的差異性、復雜性日益呈現，忽視局部利益強調整體利益的主張越來越不受歡迎，而且人大代表忽視選區利益則會導致選區選民的不滿，這樣并不利于其代表資格的再取得。

對代表法第二條第三款中的人民應該如何理解，本文認為這里的人民實質上是指選區人民。代表法第四條第五款規定代表反映選區意志和利益，上文也已經對這款進行了解釋，如果第二條與第四條中所指的人民不是同一個意思，一個指代轄區人民，一個指代選區人民，那么這兩條就存在明顯的沖突；而第四條第五款關于人民的范圍規定的非常明確，第二條第三款則比較模糊，因此，為保證整部法律內部的一致，第二條第三款中的人民應與第四條第五款的范圍相同即選區人民。之所以認為代表法第二條第三款中的人民是指轄區全體人民無非就是我國一直宣言的整體高于局部、統一高于一切的思想，要求代表在面對本選區利益與轄區整體利益沖突時要毫無保留地支持轄區利益而不顧選區利益。代表還負有在自己參加的生產、工作和社會活動中協助執行可能與原選舉單位利益相沖突的決定的責任[10]，人大代表如果不顧選區利益，甚至為了所謂抽象的轄區利益而損害選區利益，那誰來為他這一選區的選民說話，又怎么對得起當初選他作為代表的選民的信任。長此下去，人大代表的權威自然會受到影響，而這是導致我國人大代表地位受損的原因之一。即使用憲法規定議員應代表全國人民利益的部分西方民主國家也不可能使議員以犧牲選區利益維護整體利益，原因很簡單，他們是由選區選民選舉產生的，要想獲得連任必須時刻不忘選區選民。

其實，轄區整體利益的實現與選區利益的反映并不矛盾，代表的責任就是反映本選區的利益和意志，而這一要求能否實現在于是否能得到一半以上的代表的支持，即使不能實現代表也履行了自己的義務；而轄區利益如果真正有利于轄區大部分甚至所有地區的發展，那么得到一半以上代表的支持也非難事，所以代表選區利益并不會妨礙真正的轄區利益。事實上，整體利益更多的是一個抽象的概念，并不具有實質的利益，它的形成來自于局部利益的匯集，也就是說人大代表通過反映各自選區的利益，通過協商討論得以形成整體利益。只有每個代表都全面、客觀地反映各自所代表的選民和選舉單位的意志和利益，各種利益通過代表大會的交流、調和、妥協，最后按少數服從多數表決，就形成全體人民的意志和利益[11]。

二、從法律規范中可推導的代表角色

除了上文對選區代表與轄區代表的直接規定，從相關法律規定中可推導出有關代表角色：政府的發言人和本職業利益的維護者。

1.作為政府的發言人。地方組織法第三十七條規定“地方各級人民代表大會代表應當和原選舉單位或者選民保持密切聯系，宣傳法律和政策，協助本級人民政府推行工作，并且向人民代表大會及其常務委員會、人民政府反映群眾的意見和要求 ；縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表分工聯系選民，有代表三人以上的居民地區或者生產單位可以組織代表小組，協助本級人民政府推行工作 ”，協助政府推行工作這一規定自1954年第一部地方組織法誕生時就已經存在，1979年第二部地方組織法和之后的歷次修改都保留了這一規定。除了地方組織法以外，1992年的代表法也有同樣的規定[12]，但在2010年代表法進行修改時把“協助本級人民政府推行工作”這句給刪除了，據全國人大常委會人員介紹是由于代表法在修改過程中，一些人大代表提出，人民代表大會監督政府的工作，規定代表協助政府推行工作，容易混淆代表與政府的關系[13]。

宣傳政府政策，協助政府推行工作的要求把人大代表置于一個尷尬的境地，一方面作為人大代表要反映民意，另一方面法律又要求為政府推行工作。當政府的政策與民眾的意愿和利益沖突時，代表就面臨一個兩難的抉擇，而此時法律要求它既要代表民意又要幫助政府。這樣就導致有的代表選擇不作為，這樣誰也不得罪；當然代表也可以自己選擇一方，事實是很多代表會選擇站在政府一邊，代表向民眾解釋計劃生育政策，告訴選民這都是為了國家的長遠利益，在地方政府提出增加教育稅時站在前列，或努力讓那些被迫即將背井離鄉的農民認識三峽工程的效益[14]。這些代表之所以這樣做是由于從政府獲得的益處遠大于民眾，而且他們還能從法律規范中找到依據。而法律的支持無疑給了他們為政府發言的勇氣和底氣，他們可以毫無顧忌的為政府說著話、做著事，認為自己就是政府中的一分子，已然忘記了一個人大代表的職責。

人大代表協助政府推行工作，成為政府的發言人的深層次原因就是“議行合一”制度的影響，按照馬克思關于國家政權建設的理論和借鑒前蘇聯的模式，共產黨從革命年代開始就以“議行合一”的體制建立政權。建國后雖然不是完全意義上的“議行合一”，但權力分界并不明顯，從相關政治性法律中就能得到體現。第一部具有憲法性質的法律——《共同綱領》就規定全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權的最高機關，而后幾部憲法（八二憲法除外）都具有類似的規定，只是名稱不同而已，五四憲法中稱為“人民委員會”，七五憲法和七八憲法則為“革命委員會”。

受這些憲法的影響其他公法性法律如選舉法、地方組織法和代表法都具有這種“議行合一”的性質，第一部選舉法是由中央人民政府委員會通過而不是全國人大，這也就導致了以后的代表選舉具有濃厚的行政化色彩[15]，而地方組織法和代表法如前面所述規定代表協助政府推行工作，只是地方組織法關于這一規定“一脈相承”而代表法這一規定已不復存在。按照我國憲政體制的設計，人民代表大會屬于我國最高國家權力機關，政府由人大選舉產生，對人大負責。代表作為人民代表大會的細胞，享有監督政府的權力，當然這也是其職責，他所承擔的是一個政策制定者和政策執行監督者的角色而不是政策執行者的角色。規定協助政府工作把代表置于政府之下，體現了代表是政府的助手，這樣就倒置了我國權力體系，混淆了代表與政府的關系。因此2010年代表法修改時把“協助政府推行工作”刪除無疑是有進步意義的。

2.維護本職業利益。與西方多數國家議員專職不同，我國人大代表是兼職。代表兼職可以從兩方面來理解，一是“一府兩院”的人員同時可以擔任人大代表；二是人大代表只是一個“副業”，代表除了參加人大會議和集體的視察、調研以外，其他時間都在從事本職工作。代表法第五條第三款“代表不脫離各自的生產和工作。代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統一組織的履職活動，應當安排好本人的生產和工作，優先執行代表職務”，這款是2010年代表法修改時新增的，以法律的形式把我國人大代表兼職制度已于確立。

人大代表兼職雖然可以使代表了解本職業的需要，與本職業員工密切的接觸，但其帶來的弊端也顯而易見，即在面對本職利益與選民利益時會以犧牲選民利益維護本職利益[16]。廣東省人大代表、省總工會常務副主席陳宗文連同其他10名人大代表建言，領導干部、尤其是省市領導應帶頭休勞動法賦予的“帶薪假”，并積極鼓勵和支持其他公務員休假，以消除基層公務員不敢休假的顧慮；深圳市人大代表、騰訊首席執行官馬化騰等向深圳市人代會提交議案，該議案收錄了有利于騰訊或者說有助于遏制360的安全保護條款，而缺失明顯不利于騰訊商業模式或者說3Q大戰中被360抓住不放的漏洞的條款。代表之所以選擇維護本職業利益乃是這關系到他自身的利益，官員們的政治升遷、普通職工的工作機會、企業家的公司前景等等都要求他們為本職業服務；另外一個原因就是為選民服務獲利太小，代表們不因擔任人大代表從國家領取薪酬，最關鍵的是代表不會因不為選民服務而遭到政治處罰，也就是說代表不反映民意而代表本職業利益時并不會被罷免，當然也不會因此不能連任。

在西方代議制民主國家，法律雖然只明確規定官員不能擔任議員，對議員能否從事第二職業沒有直接禁止，但相關的制度保障了議員只從事議員一份職業。首先是物質上，西方議員從國家財政獲得報酬，有固定的年薪，如英國議員每年12000英鎊，荷蘭下議員年薪為70000盾[17]，從年薪標準看，這些國家的議員年薪都保持了一個較高的水平，大致相當于政府部長的工資水平。經濟上的獨立是他們能夠保持政治上的獨立，他們只需要一直保持連任就能享受議員的高工資和其他優惠的待遇，而保持連任的唯一方法就是獲得選民的支持，故他們會一心一意為選民服務以求獲得連任；其次是時間上，西方國家議員的工作時間主要分為兩部分，開會時間和回選區為選民工作的時間。而開會時間之長就讓議員們沒有足夠的時間和精力從事第二職業，美國國會每次年會通常開會260天以上；法國每次年會從10月持續至次年6月，共9個月；英國議會每次年會平均持續170天；德國議會僅大會的實際開會時間平均在17000多個小時，約合250多個八小時工作日[18]。而剩下的時間是回選區聽取民意，為選民排憂解難，給議員自己的時間就所剩不多了。

我國相關法律為處理人大代表本職工作與代表工作的關系也進行了規定，代表法第三十三、三十四、三十五條分別從時間、物質和經費方面給予代表執行職務時的保障，代表法第五條第三款也要求代表優先執行代表職務，但是在時間和物質的保障上并不能使代表脫離本職工作，而且只是保障人大常委會安排的集體工作。代表單獨進行代表活動的不能享受時間和物質的保障，只能代表利用上班以外的時間，自己支付費用，因為我國不鼓勵人大代表脫離人大組織進行活動。而通過法律強制規定代表所在的企業給予代表時間和物質的保障，在本職工作與代表工作沖突時以代表工作為先無疑加重了企業的社會責任。這樣企業要求所屬的人大代表為本企業謀求利益就有了正當性理由。要想根除代表為本職業利益犧牲選民利益的弊端就是實現代表專職化，雖然代表專職化并非一蹴而就，但作為一項改革目標應當是民意所向。

三、對人大代表角色具有重要影響的兩大組織

在我國除了上文所介紹的對人大代表角色進行直接或間接規定的法律條文外，還有相關條款的內容對人大代表的角色有重要影響。其中具有代表性的就是關于政黨對人大代表角色的影響和人大常委會對代表角色的影響的規定，政黨與人大常委會作為我國政治生態中兩大關鍵的組織對人大代表角色的影響是毋庸置疑的，那么它們是如何影響人大代表角色的呢？

1.政黨[19]對人大代表角色的影響。現代政治是政黨政治，政黨對一個國家的政治生活的影響是巨大的。我國也不例外，作為執政黨的中國共產黨對國家的政治的影響是全面而深刻的，那作為權力機關的組成部分的人大代表其角色當然也受到它的影響。政黨對人大代表角色的影響可以從以下兩個方面分析。

（1）黨委對黨員代表的控制。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第四十三條規定：“人民代表大會的臨時黨組織、人大常委會黨組和人大常委會組成人員及人大代表中的黨員，應當認真貫徹黨委推薦意見，帶頭依法辦事，正確履行職責。”按照民主集中制建立的共產黨強調個人服從集體，局部服從全局。黨員代表要嚴格遵守黨委的政策和決定，按黨委的指示行事。《關于地方黨委向地方國家機關推薦領導干部的若干規定》第六條規定：“人大代表團和人大常委會組成人員中的黨員，要積極貫徹黨委意圖，帶頭依法辦事，正確履行職責。對黨委推薦的人選有不同意見，應向黨組織反映。不得利用散發傳單、傳播不實傳聞等方式，影響他人依法表達選舉意志。”在要求黨員和黨組織保持高度統一的時代，黨員代表的雙重身份使其處于一個兩難的境地，一面作為人大代表應對選民負責，另一面作為黨員應當與黨組織保持一致。當然作為執政黨的中國共產黨與人民的利益時常是統一的，但也會存在沖突的時候，在面對兩者沖突時，黨員代表會如何抉擇呢？從歷屆“兩會”的實際來看黨員代表會遵守黨組織的決定，一方面中國共產黨的黨紀嚴明，黨組織對黨員的控制力強，如果黨員違背黨組織的要求將會受到黨紀處分，而黨員代表不代表選民利益并不會給其帶來處罰；另一方面，這些黨員代表由黨組織提名，而且其當選也在于黨組織，雖然是由選民選舉，但起關鍵作用的在于黨組織。

（2）黨組織提名人大代表。選舉法第二十九條第二款規定“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人”， 作為候選人是成為人大代表的前提，政黨掌握著代表候選人的提名自然就能影響人大代表的角色，因為成為人大代表很大程度上是依靠政黨的提名和推薦。當然本款中選民或代表對代表候選人也具有提名權，但相對于政黨來說只占很小的一部分。據學者調查研究，在十屆全國人大代表名額中，湖北省提名初步代表候選人157人，各政黨、各人員團體推薦154人，占98.09%；貴州省提名初步代表候選人80人，組織推薦66人，占82.5%；組織提名占總人數比例最低的為四川省，為65.09%[20]。這一現象產生的主要原因就在于人為的壓制選民或代表提名的人當選，保證組織提名的人順利當選，如在給予代表聯名提名的時間上，從會議召開到會議規定的各項候選人的提名截止時間很短，根本來不及聯系其他選民或代表聯名和對代表進行介紹與了解。在包括大會開幕式在內的不足2天時間內，提名候選人即終止，給代表醞釀和實施聯合提名候選人的時間顯然是太少了[21]。可以看出，在黨組織提名的候選人中，無論是黨員還是非黨員，其當選的關鍵就在于黨組織的支持。那么作為回報，這些當選的代表會按照黨組織的意志行事，而且為了能再當選，他們也一定會以黨的利益和意志為其代表的對象。

議員受所在政黨的影響在西方政黨性國家同樣存在，特別是在黨紀嚴明的國家如英國，但是議員在面對政黨與選民時仍會選擇選民，選民要求議員面臨沖突時將選民意見置于政黨的意志之上[22]。我國與西方政黨性國家黨員代表或議員在對待選民態度上存在這么大的區別原因就在于西方國家執政黨的合法性來源于自下而上的選舉，而我國的執政黨不是由人民選舉產生的，它是歷史的選擇、人民的選擇，有學者認為中國共產黨的合法性基礎是其代表的先進性，“其政治代表性和執政合法性是建立在這樣一個理論假定的基礎之上的： 與現代大工業聯系在一起的無產階級代表了先進的生產力， 而黨是無產階級的先鋒隊， 因此作為無產階級先鋒隊的政黨集中體現了政治上的先進性”[23]。在自下而上的選舉中，選民是權力的最終來源，黨派議員要想獲得當選關鍵在于選民手中的選票，政黨只是選舉的工具，政黨要想獲得執政的地位就在于在議會中獲得多數議席，而取得議席的關鍵就是選民選擇其黨派的候選人作為議員。同樣，如果議員當選后沒有為選民服務，那么受影響的不僅是議員個人，還有整個政黨。在我國，執政黨的代表理論是一種自上而下的形式，強調服從組織和中央，政黨并不是選舉的工具，而是主導選舉的組織，掌握著代表的當選。

2.人大常委會對人大代表角色的影響。注重人大作用，改革人大組織是在反思文革作出的重大決策，而其中以加強人大常委會的權威為主題。1982年憲法以根本法的形式對這一主題進行了確認，如賦予立法權，加強常委會的職權等等。常委會權力的鞏固和加強對人大代表的角色也產生了相應的影響，選舉法第八條規定縣級以上的選舉由人大常委會主持，鄉縣直接選舉由選舉委員會主持，而選舉委員會由縣級人大常委會任命。而1953年的選舉法就選舉委員會專門進行了一章的規定，在中央和地方設立選舉委員會主持人大選舉，上下級選舉委員會存在指導關系，但這時的選舉委員會由政府任命，也就是領導選舉委員會的組織由政府向人大常委會進行了轉移。

人大常委會作為人大選舉的主持機構會出現自己選自己的局面即沒有實行回避，在人大代表的組成人員中，人大系統的人員占有相當的比重，在九屆全國人大代表中人大系統的人員占全部代表的19.74%，十屆占18.15%，而其中以人大領導人員居多，一般占2/3甚至3/4以上[24]。這些來自人大系統的人大代表一方面是由選民選舉出來的，另一方面他們又是人大系統中的工作人員。選舉法第八條第三款規定“省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會指導本行政區域內縣級以下人民代表大會代表的選舉工作”。這款是1986年第二次修改選舉法新增的內容，這樣形成了一種從上而下的領導體制，即縣級和鄉級的選舉委員會均受所屬的縣級人大常委會的領導，同時受所屬市級和省級人大常委指導。這種具有強烈行政化色彩的體制影響人大系統的代表的角色，行政化體制要求對上層層負責，是一種自上而下的形式。而人大代表由選民或代表選舉產生，這是一種自下而上的形式。這兩種不同的路徑會使代表角色不明確，而由于來自人大常委會的壓力和利益大于來自選民，大多數代表會選擇服從人大常委會的指示。

選舉法第十條規定了選舉委員會的七項職權，包括選區劃分、代表名額的分配、選舉申訴的處理和主持投票等等。這些前期的工作對代表的當選無疑具有重大的影響，在成為代表候選人以后依然會受到選舉委員會的影響，選舉法第三十三條規定選舉委員會或大會主席團向選民或代表介紹代表候選人的情況。由于我國現在法律沒有規定競選制度，代表候選人不能自己進行宣傳，而選舉委員會對代表候選人的介紹直接影響代表的當選。此外，人大常委會對代表的罷免也起到了實質性的影響。按照選舉法第四十八條的規定，在人民代表大會閉會期間，縣級以上的人大常委會主任會議或者常委會五分之一以上組成人員可以提出罷免案。而由選民或代表提出的罷免案也要向人大常委會提出請求，由常委會進行安排。從上面可知，人大常委會對代表的影響是全面的，貫徹了代表從參選、成為候選人、當選和失去代表資格的整個過程。而由于法律規定的選民對人大代表的提名權、監督權和罷免權并沒能很好地實現，導致了代表向人大常委會靠攏，那么對選民負責，為選民服務就會大打折扣了。

結語——讓選民享有真實的“選票”

人民代表大會制度與西方國家的議會制度雖然有所差別，但建立的基礎都是一樣的即人民主權。議員與人大代表的合法性都是來自自下而上的選舉，選民通過投票授予代表或議員權力，代表或議員以為選民服務來換取連任。在主要以地區劃分選區的各國中，代表或議員由選區選民投票產生（當然這是指直接選舉），那么代表或議員資格的獲得和再獲得都由選區選民說了算。從政治權力的特性來說，誰是政治權力獲得的來源，那就應當對其負責。為選區選民服務，代表他們的利益應當是代表或議員的角色。這個看似簡單明了的問題事實上卻并非如此，我國和西方民主國家關于這個問題既有相同的地方又存在根本區別。相同的是關于代表或議員的角色都存在爭議，代表選區還是轄區、獨立代表還是強制委托、代表政黨還是選民等等；根本的區別就在于選區選民對代表或議員角色的影響程度上，我國關于人大代表角色的法律規定存在多維度性，在這些維度中，選區選民只是一個方面，而且更關鍵的是與其他維度如政府、政黨、本職業利益相比，其對人大代表的影響微乎其微。而西方代議制國家正好相反，選區選民對議員政治前途的影響是最關鍵的。

為什么會存在這樣的差別？最重要的原因就是我們的選區選民沒有享有真實的“選票”，雖然法律規定了選民享有選舉權，選民用選票實現當家作主的目的。但事實是很多人一輩子也不知道選票長什么樣，當然其中有的人不關心政治，但究其根本還是在于選民的選票不能決定人大代表資格的歸屬。候選人的提名以組織提名為主，存在打壓選民聯合提名的情況；法律沒有規定競選制度，選民按照組織意圖盲目投票；醞釀、協商程序不透明；市、省、全國多重的間接選舉制度等等都削弱了選區選民手中那張選票的分量和價值。難怪有的人說每次的人大選舉就是一場民主的作秀。當人們都認為人大代表選舉就是一場忽悠人的電影，內容純屬虛構，他們只是這場電影中的演員，配合導演把這場戲演完，那么我們整個政權的合法性就遭到質疑。讓法律規定的選民選舉權真正得以實現，選民手中的選票能真正主宰人大代表的命運。這樣才能使人大代表以選區選民為重，代表他們的利益和意志，為選民服務。

注釋：

[1]《南方都市報》2011年1月19日版。

[2]歐博文：《人大代表的作用》，載《復旦政治學評論》第六輯第5～13頁。

[3]適用轄區一詞能更正確地表達本文的意思，人大代表有全國的和地方的，如果都使用全國利益并不恰當。

[4][11]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第190頁。

[5]《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1965年版，第375～376頁。

[6]《列寧全集》第10卷，人民出版社1972年版，第215頁。

[7]全國人大常委會辦公廳研究室編：《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編（1949～1990）》，中國民主法制出版社1991年版，第80頁。

[8]喬曉陽：《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法導讀與釋義》，人民出版社2010年版，第38頁。

[9]郝永偉：《人大代表的代表性分析——代表選區利益與代表轄區利益的困惑與解決路徑》，載《人大研究》2009年第11期。

[10]杜西川：《人大代表應代表誰的利益——行使權力的身份問題研究》，載《法學雜志》1989年第1期。

[12]1992年代表法第二十五條。

[13]喬曉陽：《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法導讀與釋義》，人民出版社2010年版，第179頁。

[14]歐博文：《人大代表的作用》，載《復旦政治學評論》第六輯第7頁。

[15]在地方人大常委會產生之前，人民代表大會代表的選舉都由地方行政機關主持。

[16]兼職制度還帶來另外一個嚴重的弊端，就是官員作為人大代表使其身兼監督者與被監督者，導致人大監督政府的體制流于形式。

[17]羅豪才、吳擷英：《資本主義國家憲法和政治制度》，北京大學出版社1983年版，第225頁。

[18]蔣勁松：《美英法德瑞以六國議會議員專職化》，載《人大研究》2001年第10期。

[19]本文中的政黨指中國共產黨，由于其他民主黨派在人大中的比例不大，而且其人員的當選也受到執政黨的影響。

[20][21]史衛民、劉智：《間接選舉（上）》，中國社會科學出版社2005年版，第218、217頁。

[22]Parliament. Functions，Practice and Procedures.J.Griffith and M.Ryle.Sweet & Maxwell Itd.1989.p.73.

[23]景躍進：《代表理論與中國政治——一個比較視野下的考察》，載《社會科學研究》2007年第3期。

[24]史衛民、劉智：《間接選舉（上）》，中國社會科學出版社2005年版，第388～389頁。

（作者單位：南京師范大學法學院）