基層人大工作與政治文明建設大家談

聶全昌：提高代表素質比優化代表結構更重要 安徽省蚌埠市人大常委會研究室副主任聶全昌撰文說，人大代表的選舉是建設我國權力機關的第一個關鍵環節，是人民代表大會制度的組織基礎。如何提高代表素質，充分發揮代表作用，是一個關系到堅持和完善人民代表大會制度的重大問題。人大代表的職權性質決定其必須具有足夠的知識水平和工作能力，然而在選舉實踐中，在代表候選人提名的時候，往往過于強調先進性、廣泛性，而對于代表候選人的參政議政能力重視不夠。目前，在選舉實踐中普遍存在變相指定或圈定候選人的情況，出現了“戴帽”代表，這一切都使得選舉脫離了其精神內涵，也讓選民對行使民主權利不再抱有興趣和熱情。作為人大代表，他首先應該是個社會活動家，具備某一方面的專業知識，敢于維護國家和群眾利益，能夠提出獨立見解，具有為民代言的能力、熱情和勇氣。不少地方不同程度地存在著片面強調廣泛性，習慣以職務、崗位、工作表現、群眾關系等方面的條件來衡量，而忽視了作為人大代表應具備的素養特別是代表意識和參政能力。為了擴大更為有效的人民民主，在各個方面、各個階層都應該有適當數量的人大代表來代表這部分群體的利益。黨的十八大提出要減少官員代表的比例，增加基層代表的數量，這樣做的目的無疑是讓官方和社會能聽到更多的“基層聲音”。但是，在各級人代會上，這種來自基層的聲音往往很微弱。筆者曾多次參加省、市、縣三級人代會的會務工作，大部分來自基層的代表在參加代表團會議審議時，要么一言不發，要么三言兩語，不知所云，完全沒有作為一名人大代表的自豪感和責任感。造成這個原因是多方面的，自身文化水平不高、會前沒有進行充分的調查研究、對代表權利義務認識不足等等，歸結到一起就是參政議政能力不強，責任心和主動性不夠。我們缺少的不是沒有好的人大代表，而是沒有好的選舉機制使有參政議政能力的人脫穎而出。隨著我國經濟社會的加速發展特別是政治文明建設、民主法制建設的長足進步，廣大人民群眾強烈的民主意識和對政治文明建設的迫切渴求進一步增強，對作為人民群眾利益的代表者和代言人——人大代表提出了更高的要求。社會各界對人大代表選舉程序的公平性、公開性和競爭性要求越來越強烈。改變這一情況，要從源頭上改變代表的選舉制度，引入競爭機制，建立以候選人自我宣傳介紹為主的非對抗式競爭機制。通過競爭，讓真正有從政愿望和較強參政能力，同時又符合一定比例結構的人當選人大代表。同時要加強對代表的初任培訓、履職培訓和專題培訓，健全完善代表履職評價和激勵約束機制，開展代表向選民或選舉單位述職活動，讓人大代表有能力、有壓力、有動力履行好代表職務，發揮好參與決策、依法監督、模范帶頭、橋梁紐帶作用，真正做到為群眾代言，為發展助力。

朱喬正：強化“五種意識”，為依法履職提供能力支撐 張掖市甘州區人大常委會主任朱喬正撰文說，加強履職能力建設，是人大工作的永恒主題。作為地方國家權力機關的人大常委會，必須適應新形勢、新任務的要求，強化“五種意識”，努力解決能力不足、水平不高的問題，認真履行憲法和法律賦予的職權，為實現“中國夢”提供能力支撐。一是強化學習意識，不斷夯實理論基礎?！按蜩F還需自身硬。”只有開闊視野，掌握更多的知識，才能推動人大工作與時俱進。把深入學習貫徹黨的十八大精神作為當前和今后一段時期思想政治建設的主要任務，特別是要把黨的十八大精神學習貫徹與區情實際和人大工作緊密結合，牢牢把握解放思想、實事求是的實質和精髓，為轉型跨越注足能量，努力在知識儲備上有新突破，政治覺悟上有新提高，思想解放上有新進步。勤學法律法規是依法做好人大工作的基礎，只有深入學習掌握憲法所體現的民主精神、法治精神，才能把民本的思想、民主的理念貫徹體現到人大工作之中。二是強化監督意識，全面落實各項任務。堅持有所為、有所不為，抓住一些事關全區改革發展穩定的重大問題和關系群眾切身利益、社會普遍關注的熱點難點問題，作為法律監督和工作監督的重點事項。依法監督是最有效的監督，要按照法定權限，遵守法定程序，綜合運用聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告、計劃和預算執行情況報告、執法檢查、詢問和質詢、特定問題調查等法定的監督形式，加大監督力度，增強監督實效；要及時將法律規定的監督內容向代表通報，在新聞媒體上公開，增強人大常委會監督工作的公開化、民主化，提高人大常委會的審議質量和決議決定水平。三是強化服務意識，切實發揮代表作用。發揮代表“宣傳員”作用。為代表搭建平臺，鼓勵代表積極宣傳黨的路線方針政策和區委決策部署，宣傳憲法和法律法規，宣傳人民代表大會制度，讓人民群眾知情知政、懂規守法，引導群眾有序參與民主政治建設，推動政治文明建設。發揮代表“情報員”作用。堅持發揮人大代表植根人民的優勢，支持代表廣泛收集社情民意，傾聽群眾呼聲，了解群眾意愿，反映督辦群眾關心的實際問題，做人民群眾利益的忠實維護者。發揮代表“調解員”作用。著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，多做化解矛盾、解疑釋惑、穩定民心等工作。發揮代表“戰斗員”作用。要創造條件讓人大代表發揮工作專長，鼓勵他們在經濟社會發展中帶頭實踐、主動作為、建功立業，做給群眾看、帶著人民干。四是強化作風意識，樹立人大良好形象。良好的作風是干事創業、攻堅克難、取信于民的重要前提和根本保障。要密切聯系人民群眾。深化“兩聯系”制度，創新常委會成員聯系代表、代表聯系選民和選舉單位群眾的方式與途徑，使人大代表真正成為常委會聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶，努力形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的工作機制，切實實現好、維護好、發展好人民群眾的利益。要切實轉變機關作風。樹立人大工作“一盤棋”的思想，善于站在全局的高度看待問題、思考問題和解決問題，發揮集體智慧，共同行使好人民賦予的職權；要切實改進會風，著力轉變文風，厲行勤儉節約，學習考察從實，把作風轉變的要求滲透到機關建設的各個方面。五是強化大局意識，自覺服從黨的領導。人大工作堅持正確的政治方向，最根本的就是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一，核心是堅持黨的領導。人大常委會要自覺做到心里裝著大局、言行維護大局、決策著眼大局、工作服從和服務于大局。要服從和服務于全區改革發展穩定的大局，以主人翁的姿態參與全區全面建成小康社會的偉大進程，確保人代會各項決議決定和既定目標任務貫徹落實，支持區政府及其組成部門依法行政和區人民法院、區人民檢察院公正司法，團結全區干部群眾，為全面建成小康社會而不懈奮斗。

王界敏：增強人大監督實效，健全監督工作機制 湖北省襄陽市人大常委會王界敏撰文說：監督法依據憲法和有關法律的規定，對人大常委會的監督權進一步規范化、程序化、具體化，使之更具有可操作性。文章認為，加強人大監督，是實現政府決策科學化、民主化的重要保證，是做好政府工作的強大動力。一是加強人大監督是建設法治政府的重要保證。我國從完善制度建設的角度，提出了深化行政審批制度改革，強化行政效能監察和推進依法行政等建設法治政府、服務型政府的措施。要做到這一點，人大的監督很重要。我們提出要構建和諧社會，根本保證也要靠法治。監督的目的是推進依法行政，建設法治政府。各級政府應當嚴格依照憲法規定，自覺接受同級人大及其常委會的監督，向其報告工作、接受質詢，同時也要自覺接受政協的民主監督，接受人民法院依照行政訴訟法的規定對行政機關實施的監督。要強化監察、審計等專門監督，也要強化新聞輿論等社會監督。要重視人民群眾通過行政復議、行政訴訟等法定渠道對行政行為的監督，完善并嚴格執行行政賠償和補償制度。二是加強人大監督是推進政府各項工作的重要保證。政府每年所做的各項工作，都是經人大代表討論決定的，反映了人民的呼聲和要求，人大對政府的法律監督和工作監督，有利于促進政府工作的落實。人大監督的內容，按其性質可概括為法律監督和工作監督兩大類。法律監督主要是對“一府兩院”和下一級人大及其常委會貫徹落實憲法和法律的行為進行監督，包括立法監督、執法檢查、個案監督等。工作監督主要是對“一府兩院”的工作是否符合黨的方針政策和國家的法律、法規，是否正確貫徹人大的決議、決定，是否正確行使職權等進行監督，主要內容包括對專項工作的監督、對計劃和預算執行情況的監督，以及對法律法規實施情況的監督。根據監督法，人大常委會在實施法律監督和工作監督中的職權和方式為：聽取和審議“一府兩院”專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議計劃、預算執行情況的報告和審計工作報告；組織執法檢查；進行規范性文件備案審查；詢問和質詢；特定問題調查；撤職案的審議和決定。監督法對這七種監督職責和方式的內容、程序及要求都作了具體規定。人大通過采取一定方式和有效措施，可以不斷提升人大監督能力，增強人大監督實效，推進政府各項工作。文章分析當前人大監督存在的主要問題及原因，認為，現階段，人大監督工作的主要問題是“監督無力、有權無威”，具體可概括為“五多五少”，即程序性監督多、實質性監督少，彈性監督多、剛性監督少，對事監督多、對人監督少，面上督促多、具體處理少，提意見建議多、跟蹤落實少。從整體上分析，人大對“一府兩院”進行的“作為式”監督基本處于程序性監督向實質性監督的轉變階段，監督權還沒有真正到位，監督的無力仍是人大在依法履行職權中的一個薄弱環節，也是當前加強人大監督實效，促進深入實施富民強市戰略面臨的一個亟待研究和解決的重要課題。這些問題之所以存在，主要有以下幾個原因：一是思想認識不到位。隨著我國社會主義民主法制建設的發展和依法治國方略的實施，雖然人大的地位和作用日益突出，但就社會總體而言，對人大監督工作的認識程度還不夠，離真正從國家根本政治制度和社會主義民主政治建設的高度來認識還有較大距離。由于歷史原因，一些被監督者受人治思想、特權思想的影響，對人大的監督觀念淡薄。同時，相當一部分地方各級人大代表和常委會組成人員，對人民代表大會的性質、地位、作用和人大工作的重要性缺乏深刻理解，加之自身的法律、業務素質不夠強，致使在實踐中缺乏自信和膽略。人大監督作用得不到充分發揮，往往從支持配合方面考慮多，從監督制約方面考慮少，使監督工作不能到位。二是部分體制不協調。黨政不分制約人大監督。現實生活中，有的地方對重大事項往往是黨委決定，政府去辦，或是黨委、政府共同決定，聯合發文，聯合部署，人大難以實施監督。長期以來，公檢法三方一直由黨委政法委來協調，他們習慣于接受政法委和上一級機關的監督，而對人大的監督則不夠重視。工商、稅務、技術監督等與人民群眾生活密切相關的政府職能部門，實行垂直領導，這種縱向領導和監督體制，給人大監督帶來不少難題。而且，目前地方各級人大及其常委會在實際工作中，處于“上不用負責、下不受監督”的“真空”狀態。受此影響，地方人大監督工作實際趨于“人治化”的傾向。三是監督主體素質不適應。作為國家權力機關主體的人大代表和常委會組成人員，其素質的高低，直接影響著國家權力機關作用的發揮，影響著監督工作的效能。由于目前人大代表和常委會組成人員是按比例來自社會各階層、各方面，部分代表和個別組成人員的政治素質、法律素質、業務素質以及議政決策水平不高，監督者整體素質不高，參政議政能力較弱，不能適應新形勢和新任務的要求。此外，人大機關辦事機構不健全，兼職委員多而專職工作人員少；組成人員結構不合理，干部隊伍中老中青比例失調，領導年齡普遍偏大，大多心存“多栽花少栽刺”的思想，只想“站好最后一班崗”，在監督的意識上，顧及面子、關系，猶抱琵琶半遮面，不敢理直氣壯地開展監督，致使監督缺乏針對性和權威性，甚至流于形式。這些問題的存在，在一定程度上影響了人大及其常委會的權威，弱化了人大及其常委會的監督力度。文章對健全監督工作機制、增強人大監督實效提出建議。一要強化人大監督主體意識。首先，黨委要增強憲法意識。自覺遵守憲法和法律，進一步加強和完善黨的領導體制，加強政治體制改革，積極支持人大依法行使監督權。其次，“一府兩院”要充分認識人大監督的必要性和重要性，堅持用法律規范行政和司法行為，虛心接受人大監督，執行人大及其常委會作出的決議決定，支持人大工作，維護人大權威。最后，人大自身要增強監督意識。要克服怕得罪人、怕影響關系等顧慮，以對黨和人民高度負責的精神，牢固樹立“人民至上，法律至上”的觀念，認真行使監督權。善于應用法律賦予的各種監督手段，努力做到既敢于監督，又善于監督，通過監督促進“一府兩院”的工作，維護人民群眾的根本利益，維護法律權威。二要抓住人大監督的重點。要抓住政府工作的重點，代表和群眾關注的熱點，社會矛盾的焦點，執法工作的難點，基層民主政治建設的薄弱點進行監督。推進人大監督工作向實質性、實效性轉變，充分發揮人大及其常委會在經濟建設和其他各項社會事業發展中的監督職能作用。三要改進監督方式。一是突出監督重點。正確把握“大處著眼、小處入手”的原則，在議題選擇上要始終貼近黨委中心、貼近群眾內心，做到嚴安排、少而精，有計劃地開展，避免盲目性。二是綜合運用手段。人大監督工作可運用的法律手段很多，比如視察、審議、執法檢查、評議、質詢、特定問題調查等，這些手段有的是屬于監督前期，有的是偏重監督后期，具有很強的互補性，這就需要地方人大及其常委會在具體實踐中，善于綜合運用各種監督手段，取長補短，發揮優勢，使監督效果達到最佳。三是加強督查落實。社會流行一種說法，“地方人大監督是認認真真走過場?！逼渲饕蚓褪嵌讲槁鋵崨]有跟上。因此，地方人大常委會要提高監督實效，必須加大督查落實力度，在具體工作中可以通過形成督查意見書、建立辦理反饋機制等措施，促進監督意見落實，使人大威信得以樹立和提升。四要堅持群眾路線。開展人大監督的重要工作和重要活動，只要是法律允許的，都要通過多種形式進行公開，吸引廣大人民群眾參與?；鶎尤嗣袢罕妼κ欠巧茞悍直孀钋?，是一張巨大的監督網。人大監督工作要充分利用這張網，借助強大的群眾基礎和社會輿論，加強自身監督工作的剛性。這種監督的效果將直接體現人民群眾意志的威力，促使“一府兩院”加強自律，強化內部制約機制。要積極探索人大監督與群眾監督相結合的有效途徑，通過定期召開群眾座談會、發放征求意見信、設立群眾監督電話等多種形式，暢通與人民群眾聯系的渠道，把監督的動力扎根于人民群眾之中。五要加強自身建設。作為人大常委會組成人員及其工作人員，首先應當從自身做起，充分發揮履行監督職責的主動性和創造性，就要高度重視政治業務學習，建立科學有效的學習培訓制度，加強學習培訓，營造求真務實的良好學風，不斷增強政治法律素質，提高履行監督職責的能力。其次，改革代表產生機制。改變選舉工作中“重結構、輕素質”的做法，注意加強代表素質條件的宣傳引導，把具備較高文化素質、較強履職能力的人員選進地方國家權力機關。最后，優化組成人員結構。今后應在地方國家權力機關干部隊伍的年輕化、知識化和專職化上采取更加有力的措施：加強人大干部與黨政、司法機關干部的“雙向交流”，注意把一些有發展潛力的年輕干部吸收進地方國家權力機關，實現人大主體的年輕化，同時形成“進得來、出得去”的“活水”機制；要在充分考慮代表性、廣泛性的同時，盡可能降低人大代表中領導人員的比例，把具有經濟、法律等專業知識的“專才”充實到常委會組成人員中，以逐步扭轉人大“外行監督內行”的局面；適當提高人大常委會專職委員的比例，在人大代表中也應規定適當名額的專職代表，以提高人大主體的專職化程度。