北京市地方性法規立法歷程、現狀和趨勢

徐麗麗

地方性法規的制定、修改和廢止是與國家立法的發展和地方經濟社會的變遷密不可分的，反過來，對地方性法規的變化趨勢和結構特點的分析能夠反映出國家和地方經濟社會發展重點的轉移和立法需求的變化。本文將以北京市的地方性法規為研究對象，依時間順序縱向分析北京市地方性法規的立法歷程和總體特征，多角度分析北京市現行有效地方性法規的構成情況，在此基礎上結合地方立法基本原則的要求，對北京市地方性法規未來的發展趨勢進行預測，并提出相關建議。

一、北京市地方性法規的立法歷程

國家經濟政治大政方針的變遷、立法體系的要求和首都經濟社會發展的需要決定著北京市地方立法重點領域、結構組成和數量等方面的變化，所以，對北京市地方性法規發展趨勢的總體把握和各階段特點的具體分析需要在上述背景下展開。與此同時，對北京市地方性法規立法歷程的梳理，對各時期立法數量和法規結構變化特點的分析構成了預測未來立法趨勢和立法重點的重要依據。結合國家立法的總體進程，可以將北京市地方性法規的立法歷程劃分為以下幾個階段，下面將對各階段所制定的地方性法規的特點展開分析。

1.1979年至1992年

1978年具有劃時代意義的中國共產黨第十一屆三中全會召開，會議提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，我國由此進入了中國特色社會主義民主法制建設的歷史新時期。1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，該法規定“縣級以上的各級人民代表大會設立常務委員會”，同時規定“省、自治區、直轄市的人民代表大會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”。根據該法的規定，1979年12月，北京市第七屆人民代表大會第三次會議選舉產生了北京市人民代表大會常務委員會，至此首都地方立法工作正式展開。

1979年至1992年，北京市共出臺地方性法規（含法規性決定，下同）64項，其中制定性地方性法規58項，占90.6%，修改性地方性法規（以修改為目的的地方性法規、法規性決定，下同）5項，占7.8%，廢止性地方性法規（以廢止為目的的法規性決定，下同）1項，占1.6%。在制定性法規中，實施性地方性法規（為實施上位法而制定的地方性法規，下同）有10項，占17.2%，創制性地方性法規（為適應地方發展需要而制定的地方性法規，下同）有48項，占82.8%。從立法領域來看，這一時期北京市制定的地方性法規在各領域的分布情況如表一所示。總體而言，適應改革開放和以經濟建設為中心的需要，這一時期經濟類立法所占比例最大，與此同時，“文革”結束之后民主政治建設得以恢復，因此，這一時期民主政治類立法比較突出，這些特點是和國家政治經濟大背景緊密相連的。

表一[1]

2.1993年至2007年

1992年10月，中國共產黨第十四次全國代表大會明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，而社會主義市場經濟體制的建立需要完備的法制來提供保障，因此，加強和完善經濟領域的立法，以適應發展社會主義市場經濟的需要成為這一時期的重要任務。從立法數量上來看，這一時期北京市共出臺地方性法規236項，其中制定性地方性法規138項，占58.5%，修改性地方性法規81項，占34.3%，廢止性地方性法規17項，占7.2%，可見，與上一時期相比，地方性法規總量明顯增加，其中修改性和廢止性地方性法規所占比例有較大提高，表明立、改、廢的結合開始受到重視。在這一時期新制定的地方性法規中，實施性地方性法規共有30項，占21.7%，創制性地方性法規共有108項，占78.3%，與上一時期相比，實施性地方性法規比例增大，這與該時期國家立法數量顯著增加有關。

以立法領域為視角，1993年到2007年新制定的地方性法規在各主要立法領域的分布情況參看下面的表二。從表二的統計數據可以看出，相較于前一時期，經濟類立法在新制定的地方性法規中所占比例有了較大的增加，這是與建立社會主義市場經濟體制的目標是相一致的。與此同時，隨著經濟的發展，城市基礎設施建設和管理方面的任務相應加大，因此，這一時期該領域的立法所占比重有較大提高。另外，與前一段時期相比，民主政治類立法的比例有所下降，這和前一段時期在民主政治領域進行了較多立法有關。

表二

3.2008年至2012年

在成功舉辦2008年北京奧運會之后，北京市委市政府提出了“人文北京、科技北京、綠色北京”戰略，實現了“三個奧運”向“三個北京”的轉變。其中“人文北京”強調以人為本，人民共享發展成果，“科技北京”強調科技創新在經濟增長中的作用，“綠色北京”強調走環境友好型、資源節約型的發展道路。這一戰略的提出為北京未來的發展指明了方向，與此相適應北京市地方立法的重點也發生了相應的轉移。2008年至2012年底，北京市共出臺地方性法規26項，其中制定性地方性法規14項，占53.8%，修改性地方性法規11項，占42.3%，廢止性地方性法規1項，占3.9%。可見，從立、改、廢相結合的角度來看，這一時期修改性地方性法規所占的比例與前兩個時期相比明顯增大。在新制定的14項地方性法規中，實施性地方性法規有2項，占14.3%，創制性地方性法規有12項，占85.7%，可見創制性地方性法規所占比例比前一時期有所提高。

下面的表三顯示的是這一時期所制定的地方性法規在各立法領域的分布情況，從其中的數據可以看出，占比例最大的是城市建設管理類和經濟類立法，這說明政府管理、城市建設和經濟發展的需要依然是地方立法需求的重點。值得注意的是，這一時期，環境資源能源類立法所占比重比前兩個時期有了較大的提高，這與“綠色北京”的要求是一致的。但是，相較于前兩個時期，這一時期民主政治類和科教文衛類立法顯得比較滯后。

表三

二、北京市地方性法規的立法特點

在回顧北京市地方性法規立法歷程的基礎上，下文將從立、改、廢的結合和立法領域兩個角度對北京市地方性法規的立法特點展開分析，在深入認識這些特點的基礎上指出需要進一步改進的地方。

1. 由立、改、廢的比較展開的分析

依時間順序來分析，各個時期出臺的地方性法規中，制定性、修改和廢止性地方性法規之間的數量對比關系在不斷發生著變化，尤其是修改性和廢止性地方性法規在同一時期出臺的地方性法規總量中所占的比例呈現不斷擴大的趨勢（具體參見表四）。這表明，在北京市的地方立法中越來越重視對已有法規的修改與廢止，重視對法規的現實針對性和實際效果的考察，以此來實現數量立法向質量立法的轉變。

表四

但是，從法規數量上來看，在1979年到2012年北京市人大及其常委會出臺的326項地方性法規中，制定性地方性法規有210項，占64.4%，修改性地方性法規有97項，占29.8%，而廢止性地方性法規有19項，僅占5.8%（參見圖一）。可見，與制定性地方性法規和修改性地方性法規相比，廢止性地方性法規所占比例過低。在提倡科學立法的今天，應將立、改、廢三者的結合作為立法工作的重要原則，在制定新的地方性法規的同時，及時廢止那些已經失去上位法依據和現實基礎，不再具有存在合理性和必要性的地方性法規，唯有如此才能保證地方立法的質量和實效。

圖一

圖二

從前面對立法歷程的回顧可知，經濟類立法和城市建設管理類立法數量較大是與國家宏觀經濟政策和政府管理的需要相適應的，并且往往帶有較為濃厚的自上而下的管控色彩。但是，在追求經濟效益的同時，應該重視經濟、社會、文化、環境的協調發展，重視公民權利的保護和人的全面發展，這就要求地方立法堅持全面性原則，今后加強科教文衛類和環境資源能源類立法。

三、北京市地方性法規的現狀和未來趨勢

前面對北京市地方性法規的立法歷程和總體特點進行了梳理和總結，下面將在前述研究的基礎上重點分析北京市現行有效的地方性法規的結構特點和不足之處，以此對其未來的發展趨勢提出預測和建議。

1. 從立、改、廢相結合角度展開的分析

截至2012年底，北京市歷年來新制定的210項地方性法規中依然有效的有141項，占67.1%，與之相應地，已經失效的有69項，占32.9%。在這些依然有效的法規中，從未經過修改的有84項，占59.6%；經過一次修改的有36項，占25.5%；經過兩次（包括兩次）以上修改的有21項，占14.9%。也就是說，目前有將近3/5的法規自制定以來從未經過修改，這一數目顯然是比較龐大的。

再從時間維度上來看，在這141項地方性法規中，15年（包括15年）以上未加修改的有26項，占18.4%，10年（包括10年）以上未加修改的有56項，占39.7%（具體參見表五）。換言之，在現行有效的地方性法規中，有將近40%的地方性法規10年（包括10年）以上未加修改。

表五

對處于轉型過程中的中國來說，經濟、政治、文化和人們的觀念都在發生著劇烈的變動，北京作為國家的首都又是國際化程度相對更高的大型城市，在科學技術的引領和作用下，發生著日新月異的變化。10年是一個相對較長的時間段，社會環境和人們的思想都發生了很大的改變，相應地對于法律的需求也發生了轉移。面對這種局面，法律的適應性問題需要引起足夠的重視，應該在條件成熟的情況下及時啟動修改程序，以此來保障法律的實效性和適應性。從上面的統計數據可以看出，未來北京市地方性法規面臨著很大的修改任務，這也將構成今后一個時期北京市地方立法的工作重點之一。

2. 從立法領域角度展開的分析

下面將從立法領域的角度對北京市現行有效的地方性法規展開分析，這些法規在各領域的分布情況如表六所示。從表六可以看出，分布最多的領域是經濟、城鄉建設和管理與民主政治領域，這和前邊對北京市地方性法規立法歷程和立法特點的分析是一致的。與此同時，地方性法規分布較少的領域是社會服務、文化科技和環境資源能源領域，這與前面的分析也是相一致的。隨著社會關系的日益復雜化和精細化，社會利益的日益多元化，需要立法調整的領域越來越多，與此同時，“全面協調”成為地方立法的新的價值取向。這就要求地方立法兼顧各個領域，不可偏廢其一，除了經濟、政治和城市管理之外，文化科技、環境能源和社會領域立法應該齊頭并進，在滿足社會發展需要的同時實現各領域立法的平衡。

表六

具體而言，在城鄉建設與管理類法規中，與農村相關的法規較少，僅有7項，占24.1%。即使在全部141項地方性法規中，與農村相關的也只有17項，占12.1%，這與農村和農業在國民經濟和社會發展中的作用是不相稱的。在推進城鄉一體化和社會主義新農村建設的大背景下，北京市的地方立法應該給予農業、農村和農民更多的關注，適應新的形勢和具體需要，及時制定和修改涉農的地方性法規，完善相關的制度。

在城市管理類的地方性法規中，適應政府對社會進行單方面管理和控制的地方性法規占多數，社會服務類地方性法規較少，目前只有4項，即《北京市志愿服務促進條例》《北京市法律援助條例》《北京市就業援助規定》《北京市實施〈中華人民共和國紅十字會法〉辦法》，社會救助、社區服務、社會動員和社會保障方面的地方性法規依然缺乏，同時，對社會組織的引導和管理、社會工作者的考核與監督方面也缺乏相應的地方性法規。

在民主政治類立法中，與權力監督相關的地方性法規有9項，占39.1%，但主要是人大對“一府兩院”的監督，而來自公民對權力的監督和對公民政治權利保障方面的立法相對比較缺乏。隨著法治政府建設的推進，權力監督和權利保障將成為未來立法需要面對的問題，構成了今后需要加以關注的領域。

四、 總 結

從上面對立法歷程的回顧和立法特點的分析可以看到，北京市地方性法規的發展是與國家大政方針和宏觀經濟政策的改變相一致的，帶有鮮明的“政策影響立法”的特點；同時，政府管理的需要構成了地方性法規的重要來源，這就使得大量的地方性法規帶有自上而下的管控色彩。但是，隨著社會主義市場經濟的發展、政府自身職能的轉變和社會管理方式的創新，社會管理和社會服務類立法亟須加強，尤其需要對政府之外的其他組織提供社會服務的活動進行規范和引導。

可持續發展是經濟、社會、人口、資源之間的協調發展，是城市與農村之間的協調發展，與此相應地，地方立法也要堅持全面協調的原則。在進行經濟立法的同時，需要加強文化科技、環境資源能源、社會類立法，只有如此才能為經濟發展提供良好的制度支持，滿足人的全面發展的需要。在進行城市立法的同時，需要注意農村發展對法律的需求，尤其是城鄉一體化對現有法律的影響。與此相關，在制定新的地方性法規的同時，注意對現有法規的修改和廢止，從前文的分析可知，對現有法規的修改將成為未來一段時期北京市地方立法需要面臨的重要問題。

注釋：

[1]本文的數據主要是從1979年至2012年底北京市人大及其常委會出臺的地方性法規（法規性決定），數據主要來源于中國法律法規檢索系統，http：//law.npc.gov.cn/home/begin1.cbs，最后訪問時間2013年2月2日，同時參照北京市人民代表大會常務委員會法制辦公室編的“北京市地方性法規匯編”系列。

（作者系法學博士，為北京市社科院和中國社科院聯合培養博士后研究人員。本文為北京市社會科學院法學所承擔的“今后五年北京地方立法需求研究”課題的階段性研究成果，本文作者為執筆人，該課題由許傳璽研究員主持，課題組其他成員包括：張真理、陶品竹和于雯雯）