從財政預算審批談人大制度改革

繆國亮

一、公共財政與人大制度

我國是發展中國家，財政資金不充裕，公共服務投入不足，可是行政支出卻存在著嚴重的浪費，公款吃喝、公費旅游、公車私用、建造豪華辦公樓等現象屢禁不止。多年來，盡管中央和各級政府下達了一個又一個反浪費的紅頭文件，但行政支出中的揮霍浪費現象并沒有得到有效的根治。怎樣才能治本？

我認為，首先要對公共財政的涵義有充分的理解，并認識到公共財政與人大制度有密切的關系。

什么是公共財政？有一種比較流行的說法：“公共財政是滿足社會公共需要的政府收支活動”，或者說，“公共財政是提供公共產品的財政。”按照這種說法，我國現在的財政已經是公共財政了。我認為，這種說法不夠全面，有十分重要的內容沒有提到。

從歷史來看，公共財政的形成離不開財政預算制度的建立[1]。財政預算就是以立法形式批準的年度財政收支計劃。在沒有財政預算的時候，政府各部門收入支出的數量和項目由政府決定，難以體現財政的公共性。實行財政預算制度后，所有的政府收支都編入預算，由立法機構審議通過，具有法律效力，違背財政預算屬于違法行為。這就在制度上保證了財政支出主要用于提供公共產品。立法機構通過財政預算來對行政機構的財政活動實行約束和限制，立法機構擁有財政活動的最后決定權，而立法機構是由社會公民選舉產生的，是公共利益的代表。

由此我們可以認識：什么是公共財政？公共財政是指為社會公眾提供公共產品的民主法治的財政模式。提供公共產品，或者說滿足社會公共需要，只是公共財政的涵義之一。采取民主和法治的方式是公共財政的另一個不可缺少的重要內涵。當前我國的公共財政制度不完善，主要是在民主和法治方面。采取民主和法治的方式，具體說體現為民主性、法治性和公開性。民主性即財政收支由社會公眾代表決定。法治性即財政的全過程都依法進行。公開性即財政計劃和執行結果要向社會公開。民主財政、法治財政、陽光財政體現了公共財政的根本特征，但這種常識性的觀點在我國還未成為使用財政資金的許多政府官員的理念。

為什么要由立法機構而不是政府來決定財政收支？馬克思說過：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關”[2]。政府官員也不例外。公共選擇理論認為，政府官員也是追求自身利益的“經濟人”[3]。因而，政府各部門在編制預算時盡可能地擴大行政經費，是一種經濟理性的選擇。公款吃喝、公費旅游、公車私用、建造豪華辦公樓等行為是政府官員具有“經濟人”特性的反映。所以，需要有一種制度對政府官員追求自身利益的行為進行有效的制約。

假設一種理想的民主制度：人民選出代表自己意志的代表組成最高權力機構即立法機構，立法機構通過批準財政預算來決定提供公共產品的類型和數量，政府按照立法機構的決定提供公共產品。這樣，有限的財政資金如何分配，是由代表人民的立法機構決定，而不是由政府決定。政府對財政資金的運用要受立法機構制定的制度約束并受立法機構監督。在這種制度下，財政資金的揮霍浪費必定難以出現。

在現實生活中，這種最優狀態并不存在。不論在哪個國家，財政資金的運用總會存在或多或少的問題。由于公共財政具有民主性、法治性和公開性，因而一般來說，公共財政制度越完善的國家和地區會越接近財政資金運用的“最優狀態”，而公共財政制度越不完善的國家和地區會越遠離“最優狀態”。毫無疑問，當前我國政府對財政資金的運用是遠離“最優狀態”的，我國離真正的公共財政還有很大的距離。

由立法機構決定和監督財政預算是公共財政的重要內容。因此，在我國，人大工作和人大制度與公共財政有密切的關系。可以說，我國公共財政的不完善，首先體現在人大審批財政預算的制度缺陷上。

二、我國人大制度缺陷分析

從財政預算審批的視角分析，當前人大制度的缺陷有以下的表現：

一是人大代表的產生缺乏競爭機制。人大代表候選人名義上由選民推選，實際上是由單位領導提出。人大代表選舉程序不過是個形式。很多選民對選舉漠不關心，以敷衍了事的態度對待投票。至于選出的代表是否具有參政能力，能否在人大會議上對重大事項作出符合人民利益的決定，多數選民對此并沒有認真地考慮。人大代表參政能力是人大能力的基礎。從人大代表自身因素來說，人大代表參政能力的強弱主要取決于人大代表的知識、經驗、學習能力、從事人大工作的時間與精力、責任心、正義感和勇氣等因素。而人大代表產生機制是決定人大代表參政能力從而決定人大能力強弱的關鍵。有怎樣的人大代表產生機制，就會有怎樣能力的人大代表，也就會有怎樣能力的人大。“一群人大代表比不上一個韓志鵬” 現象的產生首先源于人大代表的產生機制（這是廣州市人大代表、廣州市原人大常委會副主任陶子基在對比人大代表與政協委員的作用時發出的感嘆。韓志鵬是廣州市政協委員。見《南方都市報》2013年1月21日報道）。

二是在人大代表的構成中政府官員身份的人大代表占了一定比例。從現實來看，大多數政府官員并非物質利益的超脫者，而是在現實生活中追求自身利益的“經濟人”，政府各部門在編制預算時盡可能地擴大行政經費就是“經濟人”理性行為的表現。在人大決策過程中，官員身份的人大代表容易站在政府的立場上維護政府的利益。并且，官員身份的人大代表與非官員的人大代表相比，處于強勢地位，有更多的話語權。政府官員參與審批財政預算，會使政治博弈出現有利于政府一方的結果，從而有可能通過不合理的財政預算。

三是我國的人大代表大部分是兼職的。平時，人大代表忙于自己的主業，無暇顧及人大工作這個副業，用于研究分析財政預算的時間和精力都十分有限，也不易到選區去充分聽取選民對財政預算的意見。人大審查預算力不從心，不利于預算編制的細化。

四是人大財經委等專門委員會的成員數量過少且多為兼職。當前不少省份的人大財經委人員不足10人，而且不少委員是兼職的，審查預算顯然人手不夠。

五是人大審查財政預算的時間過少。我國審查財政預算的時間只有開會前人大常委會初步審查的一個月和大會期間。每年一次的人大代表會議的時間長短，全國人大一般是10天左右，省人大是7天左右，市、縣和鄉鎮人大就更少了。在會議時間短、議程多、任務重的情況下，大會安排預算審議的時間很少，地方人大只有一天甚至半天。在這么短的時間內，人大代表難以察覺財政預算中的存在問題，難以對財政預算作出科學合理的判斷，從而對財政預算的審查流于形式。

六是人大沒有掌握全部財政分配權。由于預算編制不細，在預算規定的范圍內把錢給誰用，一些政府部門和地方黨政領導人有很大的自由處理權，他們可以自主決定對某些項目或某些地區撥款。“跑部錢進”現象，黨政領導人“拍板撥款”現象，就是人大沒有掌握全部財政分配權的結果。這些財政資金脫離了人大的控制，其運用離開了民主程序。這種制度容易滋生腐敗，不是民主法治的公共財政制度。

七是人大批準財政預算的方式不科學。我國人大在批準財政預算時，是采取捆綁式表決的做法，即一次投票表決包括總預算和各個部門預算的全部預算。在這種表決方式下，如果投贊成票，就會連不合理的預算也一起贊成；如果投反對票，則連合理的預算也一起反對。

八是人大缺乏有效的預算監督手段。財政預算通過之后，政府是否依法執行預算，有無違反預算亂花錢，人大是難以有效監督的。雖然我國有審計機構審查預算執行情況，但審計機構隸屬于政府，獨立性不強，易受政府干預。

三、我國人大制度改革設想

針對當前人大制度存在的缺陷，我認為可以進行以下的改革：

一是建立人大代表選舉的競爭機制。把組織推薦人大代表候選人的做法改為由選民自主推薦[4]，同時推廣人大代表候選人和非候選人自我宣傳的做法。特別是專職人大代表的產生必須要經過充分競爭的篩選程序。

二是逐步縮小政府官員在人大代表中的比例，最終實現人大代表非官員化。在發達國家，一般不允許議員擔任公務員、法官等職務。為了保證人大決策真正代表人民利益，我國的人大選舉制度應該規定：政府官員不能擔任人大代表[5]。改革可采取漸進方式，也就是，先逐步縮小政府官員代表在人大代表中的比例，經過一段時期的過渡，最終實現人大代表非官員化。這改革過程首先要做的是實現本級政府官員不能擔任本級人大代表。

三是逐步擴大專職人大代表的比例。在發達國家，議員基本上是專職的，他們有很多時間和精力去審查和監督財政預算。2006年底，德國有多位議員因在大企業“兼職”賺取額外收入被媒體曝光。雖然德國法律并沒有明文禁止議員從事兼職工作，但這種情況的出現還是令德國聯邦議會顏面無光。德國聯邦議會議長表示要對議員進行“嚴加管教”。專職人大代表不僅意味著有充足的時間和精力從事人大工作，而且意味著代表全民利益作重大決定。而兼職人大代表各有不同的主業身份，各自代表不同階層和群體的利益[6]。如果說中國特色的人大制度需要有代表不同利益的兼職人大代表共同參與決策，那也應該是以專職人大代表為主，以兼職人大代表為補充。因此，我國應該逐步增加專職人大代表，使他們在人大代表中占相當大的比例。同時，專職人大代表應該全部按專業特長進入人大各專門委員會并取代兼職委員。

四是提高人大財經委的能力和權限。要逐步把具有財經專業特長的專職人大代表增加到人大財經委中，取消兼職委員，同時大大擴充人大財經委的委員數量。根據我國有較多兼職人大代表的特點，在財經委人員結構優化實現之后，應改革財政預算等財經法案的通過程序，由現在的一次表決改為分兩次表決：第一次是在財經委會議上由財經委委員表決通過；第二次是把經財經委通過的財經法案提交全體代表大會表決通過。當財經委委員人數較多并且全部都是具有財經專業特長的專職人大代表的時候，第一次表決是具有實質性意義的。

五是延長財政預算的審查期限。各國政府向議會提交財政預算草案的時間一般都在正式批準前的3個月至半年左右，美國國會審批預算要經過5個月時間[7]。我國要改變預算審批時間過短的狀況。首先，預算草案報送人大常委會初審的時間應該大大提前，以保證人大常委會有充足的時間初審預算；其次，預算草案送交人大代表審查的時間應該提前，人大會議期間人大代表討論預算的時間應該延長，以保證人大代表有充足的時間審查預算。

六是把財政分配權統一于人大。在發達國家，政府各個部門掌握的財權只有部門預算草案的編制權、預算內財政支出的支配和使用權，沒有財政資金的分配權[8]，行政長官也沒有批錢的權力。我國的人大必須掌握全部財政資金的分配權：財政資金如何使用，分給哪些部門、哪些項目使用，全部由財政部門編入預算草案中，提交人大審批通過后執行。這要求把財政預算編制詳細，包括專項資金分配的所有政府支出，都要把具體用途和用款單位寫清楚。取消所有部門和黨政領導人的財政分配權，任何部門、任何領導人都不應有批錢的權利。

七是實行分項批準預算制度。借鑒國外經驗，實行兩次分項批準預算的做法：第一次是批準財政總收支及其分類的預算規模；第二次是批準根據第一次決議來安排的各個部門的預算，對各部門預算逐一進行獨立審批[9]。

八是把審計機構由行政型改為立法型。從世界各國來看，國家審計機構隸屬于政府的只有我國和韓國等少數國家，較普遍的是國家審計機構隸屬于立法機構。為了更有效地履行審計監督職能，我國隸屬于政府的審計機構應改為隸屬于人民代表大會[10]。審計機構成為人大的下屬機構，可增強獨立性，擺脫政府的干預，保證財政預算的執行結果符合人民利益。

參考文獻：

[1]張馨：《構建公共財政框架問題研究》，經濟科學出版社2004年版，第139頁。

[2]馬克思：《第六屆萊茵省議會的辯論（第一篇論文）》，《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第187頁。

[3]吳易風：《當代西方經濟學流派與思潮》，首都經濟貿易大學出版社2005年版，第187頁。

[4][5][6]上海財經大學公共政策研究中心：《2005中國財政發展報告——公共財政的信息、決策與職責》，上海財經大學出版社2005年版，第405頁。

[7]上海財經大學公共政策研究中心：《2010中國財政發展報告——國家預算的管理及法制化進程》，上海財經大學出版社2010年版，第240頁。

[8]上海財經大學公共政策研究中心：《2006中國財政發展報告》，上海財經大學出版社2006年版，第324～325頁。

[9]同上，第338頁。

[10]上海財經大學公共政策研究中心：《2005中國財政發展報告——公共財政的信息、決策與職責》，上海財經大學出版社2005年版，第532～546頁。

（作者系中共廣東省委黨校經濟學教研部教授）