人大專題詢問制度化研究

陳淑娟 馬洪強

詢問和質詢是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要監督權力，但在人大監督的實踐中，卻很少被采用。自2010年6月24日十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議國務院關于2009年中央決算報告并開展專題詢問以來，全國各省區市積極借鑒全國人大的經驗，陸續開展了專題詢問，取得了較好的效果，專題詢問逐漸成為人大監督的重要方式。專題詢問是對法定監督形式——詢問的深化和拓展，具有主題重大、形式多樣、公開透明等特點。有效推動專題詢問的制度化、規范化、程序化，使其上升為法律制度，從而規范引導專題詢問的開展，能更好地支持、幫助和促進“一府兩院”規范相關工作，進一步增強人大監督的保障性、建設性和實效性。

一、專題詢問的定位

我國憲法及相關法律已有詢問和質詢的相關規定，專題詢問卻缺少制度支撐。準確理解專題詢問的定位、性質和功能，是專題詢問制度化研究的重要前提。

（一）專題詢問的來源

專題詢問來源于詢問制度，是詢問的一種重要方式，最早由全國人大常委會提出。2010年3月9日，吳邦國委員長在十一屆全國人大三次會議上所作的常委會工作報告中指出，2010年要依法開展專題詢問和質詢。“詢問和質詢是人大對‘一府兩院實施監督的法定形式。根據監督法和全國人大常委會關于加強經濟工作監督決定的精神，2010年我們將選擇代表普遍關心的問題聽取國務院有關部門專題匯報，根據有關法律的規定，要請國務院有關部門主要負責同志到會聽取意見、回答詢問、答復問題。”

我國憲法及相關法律對詢問已作出相關規定。全國人大組織法第十七條規定：“在全國人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關國家機關提出詢問，由有關機關派人在代表小組或者代表團會議上進行說明。”我國地方組織法第二十九條規定：“在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關地方國家機關提出詢問，由有關機關派人說明。”代表法第十三條規定：“代表在審議議案和報告時，可以向本級有關國家機關提出詢問。有關國家機關應當派負責人或者負責人員回答詢問。”2006年8月通過的監督法對“詢問和質詢”專設一章，第三十四條規定：“各級人民代表大會常務委員會審議議案和報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人到會，聽取意見，回答詢問。”此外，預算法和立法法也對詢問作出了相應的規定。

由于相關法律對詢問的規定非常原則，對詢問的提出、詢問的程序、詢問的答復等具體細節都未作出明確規定，實踐中詢問權的行使并未常態化。目前，人民代表大會會議或常委會會議上審議議案和報告時，相關部門的工作人員都會列席會議，但人大代表或常委會組成人員對他們提出詢問的情況并不多。有時即使提出詢問，由于列席會議的有關國家機關工作人員不是負責人，掌握的信息有限，難以對具有全局性、總體性的問題作出回答，影響了詢問作用的發揮。而專題詢問恰恰彌補了以上缺憾，成為針對性和操作性較強的一種詢問方式。

（二）詢問與質詢的關系

詢問與質詢是憲法及相關法律賦予各級人大及其常委會的一項重要監督權力。專題詢問是詢問的一種重要方式，有效區別詢問與質詢的關系，有助于我們更清晰地認識專題詢問的定位。兩者比較如下：

1.性質和目的不同。質詢的對象是主要事實基本清楚、造成不良社會影響的重大問題，提出質詢案的目的是糾正“一府兩院”的違憲違法行為和工作中的重大失誤，是一種事后問責式的監督。詢問則是在審議議案或報告的過程中，對事實不清、原因不明的問題進行了解，可以是重大問題，也可以是一般問題。

2.提出的主體不同。質詢案的提出必須符合一定的人數要件，形式上更嚴格。質詢案一旦成立，就是國家權力機關的質詢案，而不僅僅是提出人的質詢案。詢問則可以由人大代表或常委會組成人員單獨提出。

3.決定過程不同。質詢案必須以書面形式提出，提請大會主席團或委員長會議、主任會議審議、通過、批準后才成立。詢問則沒有這些形式上的限制。

4.答復或說明的范圍不同。質詢案一經成立，被質詢機關的負責人必須在人民代表大會會議、大會主席團、專門委員會會議、一個或幾個代表團會議、人大常委會會議上，以書面或口頭形式答復。詢問僅規定由有關國家機關派人說明，沒有要求說明人是受詢問機關的負責人，更無書面說明的規定。

通過以上比較可以看出，由于質詢的形式過于嚴厲、程序過于嚴格且屬于事后問責的形式，人大歷史上的質詢并不多見，只有全國人大和湖南省、廣東省等少數地方人大啟動過質詢。質詢后，一些地方還依法提出了罷免案，追究相關事件責任人的責任。質詢是事后監督，所質詢事項已經產生了不利結果、造成了不良社會影響，開展質詢意味著否定性評價。而法律意義上的詢問不屬于事后問責，更多地注重了解情況、詢問事實、提出建議等。詢問將監督的關口前移，搭建了社會公眾深入了解“一府兩院”工作的平臺，圍繞人民代表大會會議和常委會會議審議的相關報告和議題，對“一府兩院”制定政策、開展工作等各方面進行事前防范、事中控制監督，提出意見建議，督促“一府兩院”及時改進相關工作，避免不利結果的出現。顯然，詢問的效果更為積極，應為法律所鼓勵和提倡。

（三）專題詢問的特點

2010年，全國人大常委會開展了三次專題詢問。繼6月24日開展專題詢問之后，8月27日，十一屆全國人大常委會第十六次會議召開聯組會議，就國務院關于國家糧食安全工作情況進行專題詢問；12月24日，十一屆全國人大常委會第十八次會議舉行聯組會議，就國務院關于深化醫藥衛生體制改革工作情況的報告進行專題詢問。全國人大常委會的做法產生了很大的示范效應，此后各地陸續開展了專題詢問工作。截至2011年12月，上海、重慶、湖北、安徽、山西、湖南、陜西、海南、新疆、黑龍江、云南、浙江、廣西、江西、廣東、貴州、寧夏、江蘇、河南、福建等20個省級人大常委會開展了專題詢問。2012年，全國又有24個省級人大常委會針對30項議題開展了專題詢問。歸納起來，專題詢問具有如下特點。

1.專題詢問的主題重大，詢問對象為“一府兩院”。專題詢問“詢問”的事項一般是涉及改革發展穩定大局或者群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，選題上的重大凸顯了專題詢問與詢問的區別。截至2011年12月，全國人大及各地方人大常委會開展專題詢問共選取了27個題目，其中6個涉及食品安全，6個涉及保障性住房建設，5個涉及財政預算決算，顯示出人民群眾關心問題的高度一致。一些地方還圍繞具有地方特色的重大問題開展專題詢問，諸如上海市的建立世博后城市管理長效機制、湖北的農村飲水安全、江西省深入推進鄱陽湖生態經濟區建設等。專題詢問的對象一般為政府，但也有地方將專題詢問的對象擴大到“兩院”。2011年9月，湖南省人大常委會以加強隊伍建設、促進司法公正為題，對“兩院”開展了專題詢問。

2. 專題詢問前的準備工作充分、深入。各地開展專題詢問基本形成了一套流程，包括確定詢問主題、制訂工作方案、加強與被詢問單位溝通協調、開展調研座談訪談、提出擬詢問問題、開展專題詢問、問后整理詢問意見交被詢問部門等。為了在專題詢問中提出針對性強、切中要害的問題，確保專題詢問取得更好的效果，各地方人大常委會在確定專題詢問主題、制訂工作方案后，探索采取實地調研、代表座談、專委會研究提出、委托區縣人大常委會征集、直接向公眾征集等多種形式收集具體問題。比如北京市2012年對市級大額專項資金使用和管理情況進行專題詢問時，在聯組詢問之前成立了四個專題組，開展了四場分組詢問，共有100多位常委會組成人員、市人大代表、常委會預算監督顧問參與其中，提出了近100個具體問題和意見建議。以這些問題為基礎，常委會確定了將在聯組會議上進行詢問的12個問題，確保了專題詢問提出問題的質量。

3.專題詢問的組織形式多種多樣。綜合來看，包括聯組會議、小組會議和全體會議三種。第一，聯組會議。聯組會議是各地方廣泛采用的會議組織形式，一般由兩個以上審議小組構成聯組，時間多安排在常委會會議聽取和審議有關報告之后。第二，小組會議。部分地方的專題詢問以小組會議形式開展。比如，湖北省在2010年9月召開的十一屆人大常委會第十八次會議上，結合審議省政府關于農村飲水安全情況的報告，分別在常委會3個審議小組會議上開展專題詢問。第三，全體會議。比如湖南省2011年7月和9月的兩次專題詢問分別安排在常委會第二十三次會議的第三次全體會和第二十四次會議的第三次全體會上，會前都先行聽取了“一府兩院”的有關報告。在聯組會議和全體會議上進行的專題詢問一般由常委會副主任擔任主持人，小組會議上進行的專題詢問由各組召集人主持。回答詢問的人員一般為“一府兩院”的主管領導、有關部門的負責人。

4.專題詢問重視跟蹤問效。專題詢問結束后，各地對詢問意見的落實情況普遍進行了跟蹤監督，主要有以下幾種形式。一是將常委會組成人員提出的詢問意見和審議意見綜合整理，形成審議意見書，交受詢問機關研究辦理，并由人大有關專委會對落實情況進行跟蹤檢查。二是將詢問意見單獨交受詢問機關研究辦理，要求其提出研究處理方案，或提出整改和實施的具體意見。三是作出相應決議，使要求受詢問機關整改有了法律依據。比如，2012年10月，安徽省十一屆人大常委會第三十六次會議不僅聽取和審議了省政府關于全省食品安全工作情況的報告、開展了專題詢問，還進一步作出了《關于加強食品安全工作的決議》。四是進行評議或測評，增強詢問的力度。比如江蘇省揚州市人大常委會對代表建議辦理情況進行專題詢問后，分滿意、基本滿意、不滿意三種情況對政府辦理工作進行了測評。在對司法工作進行詢問后，常委會組成人員當場進行滿意度表決。

5.專題詢問的公開性和透明度高。為了擴大專題詢問的影響力，各地都注重加強宣傳報道，通過報紙、廣播、電視、網絡等渠道廣泛報道。一些地方還采取了現場直播的報道形式，比如全國人大常委會開展的專題詢問由中央電視臺進行現場連線和實況報道，新華網對詢問情況進行現場直播；安徽、湖北、云南、浙江、河南等地也采取了網絡或電視現場直播的方式，增強了專題詢問的社會影響力。

從上述特點看，專題詢問并不是一般意義上的詢問。第一，詢問是人大代表或常委會組成人員可以單獨行使的權力，只要是與審議議案和報告相關、自己不清楚的某方面內容，都可以提出問題，對回答情況不滿意時可以再次提出詢問。而專題詢問是常委會組成人員集體行使的監督權，常委會工作機構或人大專門委員會在專題詢問的組織開展中發揮了重要作用，包括確定詢問主題、制訂工作方案、組織開展前期調研、與“一府兩院”溝通協調、問后加強跟蹤監督等。第二，從開展頻率上來說，每次人民代表大會會議或常委會會議上都可能提出詢問，一年內開展詢問的總次數難以預計，少則幾次，多則幾十次。而專題詢問開展的次數較少，有的地方一年只開展一次專題詢問，多的也不過兩三次。第三，從現場組織來看，詢問不需特別組織，是全體會議或分組會議的一部分，實踐中一般由“一府兩院”相關部門的工作人員列席會議，聽取意見，對可能提出的詢問作出回答。而專題詢問現場的組織程度較高，需要設定主持人，受詢問機關或部門一般都派主要負責人到會接受詢問，參與現場報道的新聞媒體較多。可見，專題詢問從準備、調研、開展到問后監督的鏈條更長，是一種有計劃、有準備、有重點、有組織地圍繞一個特定議題開展詢問的監督形式，在議程安排上也具有較強的針對性。

二、專題詢問制度化的必要性

（一）專題詢問制度化的實踐

根據公開資料，全國一些地方人大常委會相繼出臺了規范專題詢問工作的文件。如浙江省溫嶺市、衢州市于2011年12月通過了《溫嶺市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》《衢州市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》，福建省福安市于2012年4月23日通過了《福安市人民代表大會常務委員會關于開展專題詢問的暫行辦法》，河南省安陽市、甘肅省定西市于2012年6月27日分別通過了《安陽市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》《定西市人民代表大會常務委員會詢問和質詢暫行辦法》。還有其他一些縣市出臺了專題詢問暫行辦法。

從時間上看，這些規范性文件的出臺時間集中于2011年底至2012年，是對本地區開展專題詢問實踐經驗的總結。從地域上看，集中于浙江、福建等省專題詢問工作起步較早、開展范圍廣泛的省份。從內容上看，除了對詢問和質詢進行規范的暫行辦法外，關于開展專題詢問的暫行辦法篇幅不長，短的有14條、16條，長的也只有18條、20條，內容上基本包括法律依據、基本原則、議題確定、程序安排、時限要求、公開辦法以及處理結果等。其中，福建省寧德市《關于開展專題詢問的暫行辦法》出臺時間甚至早于專題詢問的開展時間，是一個制度先行、實踐跟進的例子。

已出臺的暫行辦法基本都將專題詢問納入詢問中加以規定，在應當接受詢問的機關包括“一府兩院”、專題詢問議題由主任會議確定、專題詢問的題目應提前一個月告知“一府兩院”、專題詢問采取分組會議或聯組會議方式進行、專題詢問采取一問一答的方式等方面，各地的規定也基本一致。同時，這些暫行辦法也存在細微差異，反映出各地對專題詢問性質、定位、主體、程序等重要問題的認識差異。比如，對于專題詢問能否單獨進行，有的地方規定，主任會議認為必要時，可以在市人大常委會會議期間，結合聽取和審議專項工作報告，就市人大常委會組成人員普遍關心的問題組織開展專題詢問；有的地方則規定，根據實際需要，市人大常委會也可就某一議題單獨開展專題詢問。對于專題詢問主體，有的地方明確規定，專題詢問的主體為市人大常委會組成人員；有的地方則作出擴大規定，如列席會議的市人大代表、市人大常委會工作機構負責人和縣區人大常委會負責人等，也可以圍繞議題提出詢問。厘清這些有爭議的基本問題，對專題詢問的制度化具有重要意義。

（二）專題詢問制度化的必要性

首先，專題詢問是適應當前中國民主政治發展進程的有效的人大監督方式，應通過立法將其上升為法律規定，使專題詢問的開展制度化、規范化。當前，我國正處于社會急劇轉型的關鍵期，各方面的改革不斷深化，對外開放的領域不斷擴大，社會利益格局深刻調整，民主法制建設進程不斷推進。然而，在房屋拆遷、土地征用、環境污染、食品安全等問題上，公權力濫用導致人民群眾合法利益受損的事情時有發生。正如胡錦濤曾經指出的，“權力不受制約和監督，必然導致濫用和腐敗。”監督法規定了人大開展監督工作的七種形式，但詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定這三種較具剛性的監督形式極少使用，人民群眾關于加強人大監督、增強監督效果的呼聲越來越高。

專題詢問監督方式的出現，順應了人民群眾加強人大監督的新期待，其較好的監督效果也激發了各地人大開展專題詢問的積極性。以2011年全國人大常委會對中央決算進行專題詢問為例，專題詢問后，國務院對委員提出的意見逐項落實，加強了地方政府性債務管理，要求有關部門全面清理規范融資平臺公司，加緊完善相關政策；加強了財政專戶管理，整頓地方財政專戶，并撤并違規財政專戶5萬多個；推進了預算公開工作；擴大了社保基金預算編報范圍，2012年將城鎮居民養老保險和新農合兩項基金納入，為2013年全國社保基金預算向全國人大作報告進行了準備；修改了資源稅暫行條例等法規，自2011年11月1日起全面實施原油、天然氣資源稅改革。隨著專題詢問效果的逐步顯現，專題詢問的開展將日益常態化，亟需法律法規的規范。

其次，專題詢問的實踐也碰到了一些問題，必須以制度的形式明確下來，為專題詢問的開展提供法律依據。專題詢問是一種實踐先行、制度相對滯后的監督方式，開展近三年來，發揮了日益明顯的作用，但在詢問議題的確定與提出、立項與審查、專題詢問的組織、詢問后的跟蹤評價等方面也顯現出一些問題。比如誰有權提出專題詢問的議題？誰負責專題詢問的立項審查？常委會組成人員之外的列席代表能否在會上提出詢問問題？專題詢問與質詢、特定問題調查、撤職、罷免等更具剛性的監督方式如何銜接？類似的問題都需要法律法規作出明確規定，通過立法明確專題詢問的法律定位，規范其運作程序，保障專題詢問的實效。

第三，專題詢問基本形成了比較可行的工作流程、工作方法，可以將實踐中證明行之有效的做法加以提升和固化，上升為法律法規。比如，專題詢問的題目確定下來之后，各地首要任務就是制訂全面的工作方案，內容包括開展專題詢問的依據、目的；時間安排、組織方式；詢問問題的范圍、來源、收集整理和選取方法；會前溝通協調；會上問答方式；新聞采訪和報道安排；詢問后的跟蹤處理；整體工作進度安排和工作分工等。工作方案對此后各環節工作的開展起到了統領作用。專題詢問實踐中形成的工作方式方法、組織開展程序、關鍵環節和流程等，為專題詢問制度化提供了豐富的實踐土壤。

三、專題詢問的制度化設計

專題詢問的制度化、規范化，既要注重與我國現行法律法規的銜接，也要借鑒西方議會議事規則詳細、明確的優點，注重專題詢問制度的法律效果、社會效果和政治效果相統一。

根據憲法、立法法、監督法、代表法、地方組織法、常委會議事規則等法律法規，結合人大開展專題詢問的實際，制訂相應的程序規則，規范、引導專題詢問的開展。可以在監督法的實施辦法中作出更具體的規定，或專門制訂開展專題詢問的辦法，或在人大常委會議事規則中進一步明確專題詢問的程序，為專題詢問的制度化、規范化提供制度支撐。筆者認為專題詢問的程序規則至少包括以下方面：

1.基本原則

專題詢問是一種特殊的詢問形式，是人民代表大會會議、人大常委會會議審議議案或者有關工作報告時，就有關專門議題組織開展的詢問。

專題詢問應堅持依法依規、實事求是、客觀公正、民主公開的原則。應當將專題詢問的基本原則貫穿專題詢問規則和程序的始終，指導專題詢問的開展和實施。

2.專題詢問的提出

首先，專題詢問需要由一定的主體提出，且符合專題詢問的相關要求，才能得以立項和開展。根據專題詢問的特點和開展的實際，依據相關法律規定，至少可以明確以下主體有權提出專題詢問。

（1）人大代表十人以上聯名；

（2）常委會組成人員五人以上聯名；

（3）人大常委會及其專門委員會，可以向本級人大常委會提出開展專題詢問的申請。

（4）下級人大常委會可以向上一級人大常委會提出開展專題詢問的申請。

公民可以單獨或聯名向本選區選出的人大代表，或直接向本級人大常委會相關工作機構，提出就某項議題開展專題詢問的建議，由符合規定的主體正式提出專題詢問申請。

其次，專題詢問的事項，應當屬于本級人大常委會職權范圍；詢問對象為政府和法院、檢察院即“一府兩院”所作出的決定、工作部署或開展工作的情況等相關事項；專題詢問的事項必須具有普遍性、重大性等特點。各級人大開展專題詢問應當針對自身職權范圍內的監督事項進行，不能越級開展，如下級人大無權對上級政府、法院、檢察院開展專題詢問。專題詢問的對象為“一府兩院”，詢問事項具備普遍性、重大性等特點，如關系本行政區域改革發展穩定大局、涉及群眾切身利益和社會普遍關注的熱點難點問題，或者涉及本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。

第三，有權提出開展專題詢問建議的主體應提出書面申請，申請應說明詢問的主題、詢問的對象、詢問的主要問題、詢問的范圍、是否允許書面答復等。申請人應在深入調查研究、全面了解情況的基礎上，客觀公正地提出申請。

3.專題詢問的立項審查

在專題詢問的制度中，應當明確專題詢問的立項審查權。筆者建議，應當由人大常委會主任會議對專題詢問的申請進行立項審查，決定是否立項開展專題詢問。人大常委會根據主任會議審查結果，作出是否立項的決定。主任會議主要審查專題詢問提出的主體是否適格，是否屬于本級人大監督事項，是否具備專題詢問的普遍性、重大性等特點，申請材料是否完備、齊全。對屬于本行政區域職權范圍，提出的問題重大、人民群眾普遍關心的，且符合專題詢問制度規定的，主任會議經研究同意立項的，由人大常委會作出立項決定，將其納入常委會工作議程，正式啟動專題詢問。經主任會議研究不符合專題詢問規定或認為不必要立項的，由人大常委會作出不予立項的決定，并就不予立項的理由向申請人作出書面答復。未予立項的申請所涉及的相關事項可轉成代表建議或人大督辦的事項，轉交相關部門辦理。

人大常委會應在收到申請之日起十日內，根據主任會議的審查結果，作出是否同意立項的決定，并將結果書面反饋申請人。此為立項審查期限規定。

4. 專題詢問的組織

制訂方案。人大常委會開展專題詢問前，常委會有關工作機構應當制訂專題詢問具體實施方案，報主任會議研究決定。開展專題詢問的實施方案應當包括專題詢問的目的、組織方式、詢問對象、詢問問題、跟蹤落實等內容。

調研制度。為了便于常委會組成人員更深入地了解相關工作情況，常委會開展專題詢問時，應當同時聽取和審議相關專項工作報告。常委會有關工作機構應當組織相關人員開展視察或調研，在深入調查研究的基礎上提出詢問問題。

征求意見。參照地方組織法、代表法等相關法律，常委會相關工作機構可以邀請本級人大代表、下一級人大常委會負責人、專題詢問提出人列席專題詢問會議現場。公民代表也可以通過向常委會辦公機構申請的方式，旁聽專題詢問。專題詢問主題和議程確定后，常委會辦公機構應當向社會公開征求人民群眾關心的具體問題，匯集人民群眾的意志和愿望，將其作為常委會組成人員提出詢問問題的重要基礎。

通知送達。常委會辦公機構應當在常委會會議舉行一個月前，將開展專題詢問的時間、地點、主題、日程安排等內容書面告知“一府兩院”，“一府兩院”根據議題確定接受詢問的具體機關或部門。

材料準備。受詢問機關應當于專題詢問舉行十日前，確定接受專題詢問的負責人名單，連同提交常委會會議審議的專項工作報告一起，送常委會辦公機構。專題詢問舉行七日前，常委會辦公機構應當將上述材料印發常委會組成人員。

受詢部門的確定。受詢問機關或部門主要負責人應當到會回答詢問。主要負責人無法到會的，經主任會議同意后，可書面委托其他負責人到會回答詢問。對政府相關部門負責人進行詢問的，主管相關領域工作的副市長應到會聽取意見，接受詢問。如詢問問題涉及政府多個部門，可由涉及相關職能的多個部門共同答復，也可由承擔主要職能的部門單獨答復，具體情況由主任會議研究決定。

現場組織。專題詢問可以采取聯組會議或其他方式進行。詢問時，由常委會主任或由常委會主任委托的主管相關領域工作的副主任擔任主持人。主持人應當簡要介紹專題詢問的主要程序、進行提問和答復的主要要求等。聯組會議上提出詢問、回答詢問，應經主持人準許。主持人有維持會議秩序的責任，對于超出規定時限、內容偏離主題、帶有人身攻擊色彩等不適宜的發言，主持人應當予以提醒。

詢問問題必須與“一府兩院”現行政策或措施有關，簡明扼要，符合客觀實際。受詢問機關或部門負責人應當現場回答詢問，現場不能回答的，應當說明原因，經主持人同意后，可以在下次會議上口頭答復或書面答復。以書面答復的，應當由受詢問機關的負責人簽署，印發會議。

受詢問機關或部門負責人回答后，詢問人仍有不清楚的問題時，可以舉手示意，經主持人同意后，繼續提出詢問，受詢問機關或部門負責人應當作出回答。

專題詢問現場的情況，包括出席人員、主持人、詢問提出的問題、受詢問機關作出的答復等，應當有完整的記錄。

5.專題詢問的評價監督

專題詢問的效果，不僅在于專題詢問會議上常委會組成人員提出詢問、受詢問機關或部門負責人進行答復，更在于答復后受詢問機關或部門改進工作的實際行動，也就是“始于問而不止于答”。如何處理詢問中常委會組成人員提出的問題、主要意見和建議？如何組織跟蹤監督，將專題詢問的效果落實到受詢問機關的行動上？對落實審議意見不力的相關部門，如何建立相應的問責機制？這些都是專題詢問開展后，常委會開展跟蹤監督的重要內容。

對于交由“一府兩院”研究處理的內容該如何定性，實踐中有的地方稱之為“會議紀要”，由市人大常委會辦公廳整理形成，有的地方稱為審議意見書，包括常委會組成人員審議意見和專題詢問的意見。由于專題詢問應當與聽取和審議專項工作報告結合進行，因此定性為審議意見更符合實際情況。

專題詢問結束后，常委會有關工作機構應對專題詢問情況進行綜合整理，將常委會組成人員的審議意見、提出的問題和建議等內容整理形成審議意見，經主任會議審定后，交由受詢問的政府及有關部門、法院和檢察院研究處理。

受詢問機關或部門應當在規定的合理期限內將審議意見落實情況報告常委會，逾期不能報告的，應當作出書面說明。常委會有關工作機構應當對審議意見落實情況進行跟蹤監督，對受詢問機關或部門承諾事項的落實情況進行重點督辦。

為了增強專題詢問監督的實效性，建議將專題詢問與質詢、特定問題調查、提出撤職案等監督方式更好地銜接起來。受詢問機關在一定期限內沒有制定落實專題詢問意見的措施、制訂相關措施后沒有落實的，或者一半以上常委會組成人員認為受詢問機關或部門落實審議意見情況不符合相關規定的，常委會應當督促審議意見的落實。對于專題詢問中反映出來的不符合現實情況、明顯有失公允、產生不良社會影響的本級政府決定或命令，常委會有權依法予以撤銷。在專題詢問中違反程序、不認真履行職責、疏于辦理審議意見等情況，對負有責任的相關部門和責任人，人大可以依法啟動質詢、罷免等監督問責程序，確保監督效果。

6.信息公開

依據監督法“各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，向社會公開”的規定，專題詢問的情況應及時向社會公開。媒體可以對專題詢問情況進行現場報道。專題詢問結束后，應通過報紙、廣播、電視、網站等渠道，將開展專題詢問的情況、審議意見的落實情況等，及時向社會公開，接受人民群眾的監督。公民可以向常委會辦公機構提出公開專題詢問現場情況記錄的申請，常委會辦公機構應當將相關信息公開。

四、專題詢問制度化的價值

法律制度追求法律效果、社會效果和政治效果的統一，這也是專題詢問制度化的價值所在。

一是法律效果。專題詢問是對憲法、監督法等法律賦予人大及其常委會的詢問權的拓展和延伸。實踐證明，這是一種符合我國民主政治進程、推動“一府兩院”切實改進工作的有用有效的監督方式。專題詢問制度對專題詢問的定位、基本原則、提出、組織開展、評價監督、信息公開等具體問題作出了相應的制度安排，為各地開展專題詢問的實踐提供了法律依據，引導了專題詢問的順利開展。

二是社會效果。專題詢問的議題向社會公開征求意見，開展專題詢問的情況向民眾公開，這種制度安排有助于擴大公民有序的政治參與，也有利于擴大被詢問工作的社會影響力，擴大該項工作的社會認知度，贏得人民群眾對“一府兩院”工作的理解和支持。專題詢問圍繞事關改革發展穩定大局和人民群眾普遍關心的社會熱點、難點問題展開，既回應了廣大人民群眾的關心關切，又契合了“一府兩院”對重點、難點工作征求意見、完善提高的要求。同時，專題詢問較強的現場性、互動性，激發了人民群眾參與民主政治的熱情，保障了人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，有利于提高國家機關科學決策、民主決策的水平，具有較好的社會效果。

三是政治效果。專題詢問的形式不像質詢那樣剛性，不易引起“一府兩院”的反感和抵觸。在開展專題詢問的過程中，常委會組成人員在深入調查研究的基礎上提出的詢問問題，往往一針見血地指出了工作中存在的問題以及改進工作的方向和措施，對“一府兩院”加強和改進相關工作具有重要的參考意義。“一府兩院”接受專題詢問的過程，也是對相關政策和事項作出解釋、說明的過程，更是在聽取各方意見基礎上不斷完善、提高工作水平的過程，對相關政策的出臺和事項的辦理起到了促進作用，有利于提高政府的公信力、執行力，增強了“一府兩院”接受人大監督的主動性和自覺性。

參考文獻：

[1]尹中卿等譯：《英、法、美、德、意、日六國議會議事規則》，中國民主法制出版社2005年版。

[2]尤光付著：《中外監督制度比較》，商務印書館2003年版。

[3]與非著：《美國國會》，中國民主法制出版社2001年版。

[4]劉建飛、劉啟云、朱艷圣編著：《英國議會》，華夏出版社2002年版。

[5]甘超英編著：《德國議會》，華夏出版社2002年版。

[6]蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版。

[7]劉政著：《人民代表大會制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2008年版。

[8]席文啟、李正斌：《從北京市人大常委會首次專題詢問說起》，載《北京人大》2012年第11期。

[9]李蕊：《地方人大常委會開展專題詢問的情況、做法和效果》，載《北京人大》2012年第11期。

[10]《人大研究》等期刊中關于專題詢問的研究文章。

（作者單位：北京市人大常委會研究室，中國石油天然氣股份有限公司。本文系北京市社科規劃辦2012年度重點課題，北京市人大理論研究會2012年度重點課題）