略論建立人大優(yōu)良文風(fēng)機(jī)制

劉連才

改進(jìn)人大文風(fēng)是人大機(jī)關(guān)貫徹黨的十八大關(guān)于改進(jìn)文風(fēng)要求的重要任務(wù)，是推進(jìn)人大各項工作的一個突破口。研究改進(jìn)文風(fēng)，用孤立的片面的靜止的方法是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。本文試圖運用科學(xué)方法弄清人大文風(fēng)形成機(jī)制的概念，明確建設(shè)人大優(yōu)良文風(fēng)的特殊要求，從機(jī)制入手探究人大不良文風(fēng)的根源，探索建立人大優(yōu)良文風(fēng)的長效機(jī)制。

一、人大文風(fēng)形成機(jī)制的概念

人大文風(fēng)是人大機(jī)關(guān)將人大依法履職工作內(nèi)容，向有關(guān)方面或社會公眾發(fā)布具有傾向性普遍性的公文風(fēng)格。人大文風(fēng)既有黨政機(jī)關(guān)文風(fēng)的共性，又有其自身的個性。要有效地弘揚人大優(yōu)良文風(fēng)，克服人大的不良文風(fēng)，必須深入研究人大文風(fēng)形成機(jī)制。

人大文風(fēng)形成機(jī)制指人大文風(fēng)由人大機(jī)關(guān)、人大公文內(nèi)容、人大公文受眾組成的寫作系統(tǒng)及其相互關(guān)系決定的。這表明必須從人大公文的寫作主體、寫作客體、寫作受眾及其相互關(guān)系考察人大文風(fēng)的形成機(jī)制。

人大公文的寫作主體對人大文風(fēng)具有決定性影響。人民代表大會及其常委會、人大常委會各專門委員會及工作委員會和辦事機(jī)構(gòu)等構(gòu)成了人大公文的寫作主體。因為人大是根據(jù)民主集中制集體行使職權(quán)，所以人大公文寫作主體最顯著的特點是組織性。因此，人大公文寫作主體的組織運行狀況將決定公文的質(zhì)量和文風(fēng)。這里組織運行狀況包括組織的政治思想水平、業(yè)務(wù)能力和文字水平及組織運行機(jī)制等等。

人大公文的寫作客體對人大文風(fēng)具有基礎(chǔ)性作用。人大公文寫作必須依據(jù)法律法規(guī)，同時人大公文寫作內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)各個方面的問題，因此，人大公文寫作既有法律性和程序性，又有廣泛性和特殊性。對于特定的人大公文寫作，必須弄清真實情況、事物的內(nèi)部聯(lián)系以及與其他事物的關(guān)聯(lián)性。人大公文選題準(zhǔn)確程度、調(diào)研的狀況、對寫作內(nèi)容的把握等對文風(fēng)具有基礎(chǔ)性作用。

人大文風(fēng)的寫作受眾對人大文風(fēng)具有重大影響。人大公文的受眾既有廣泛性又有特指性。人大公文面向大眾，受人民監(jiān)督，具有寫作受眾的廣泛性。同時人大公文發(fā)文對象又有特指性。如對“一府兩院”的審議意見，要求“一府兩院”答復(fù)和辦理的，受文特指對象就是“一府兩院”及有關(guān)部門。人大公文寫作受眾的關(guān)注程度和態(tài)度對人大文風(fēng)具有重大影響。

二、人大優(yōu)良文風(fēng)的特殊性

人大文風(fēng)既要體現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)公文“短、實、新”的共性要求，又要具有人大工作特點所決定的特殊性要求。只有正確把握人大優(yōu)良文風(fēng)的特殊性，才能更好地體現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)優(yōu)良文風(fēng)的共性。

一是黨性和人民性的統(tǒng)一。這主要是從人大及其常委會作為寫作主體的特殊性而言的。人大及其常委會既是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，同時又是代表機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)。人大及其常委會在運用人大公文處理公務(wù)過程中，既要將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，又要充分體現(xiàn)人民的意志，要代表人民群眾的根本利益，將人民群眾的眼前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益結(jié)合起來。要在黨性和人民性的統(tǒng)一中充分體現(xiàn)對黨對人民的深厚感情，在文風(fēng)中反映黨的主張和人民意愿的有機(jī)結(jié)合。

二是合法性和創(chuàng)新性的統(tǒng)一。這主要從人大公文寫作客體而言。我們國家要實現(xiàn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，促進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)，人大的公文必須有強(qiáng)烈的法治精神。同時，必須在遵守憲法和體現(xiàn)法治精神的前提下，深入實際，勇于探索，潛心研究，提出解決問題的新理念、新思路、新對策。人大公文，沒有法治精神就會損害法制的尊嚴(yán)和統(tǒng)一，沒有創(chuàng)新精神就等于一紙空文，必須體現(xiàn)合法性和創(chuàng)新性的統(tǒng)一。

三是監(jiān)督性和支持性的統(tǒng)一。人大公文是人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要工具。人大公文的文風(fēng)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人大及其常委會對“一府兩院”既監(jiān)督又支持的要求。人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)督要勇于依法進(jìn)行，切不可在指出問題上吞吞吐吐、含糊不清。同時還要善于依法監(jiān)督，切不可提一些大而無當(dāng)?shù)囊?，使“一府兩院”無所適從；也不可越權(quán)越位，對“一府兩院”的工作事無巨細(xì)地提出不恰當(dāng)要求。人大要求“一府兩院”辦理的事，必須是黨委支持辦、政府能夠辦、人民期盼辦的，既必須辦又是通過努力可以辦得成的事。在這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系中，體現(xiàn)出真心誠意的支持與被支持的關(guān)系。

三、從人大文風(fēng)形成機(jī)制剖析人大不良文風(fēng)的根源

改革開放以來，人大在建設(shè)優(yōu)良文風(fēng)方面取得了明顯成效。但是，弘揚優(yōu)良文風(fēng)、糾正不良文風(fēng)是一項長期的任務(wù)。當(dāng)前，人大文風(fēng)上存在的問題也很突出，主要表現(xiàn)為長、空、假。人大的這些不良文風(fēng)有其形成機(jī)制。

從人大文風(fēng)形成的寫作主體剖析根源。一是人大公文寫作責(zé)任落實不到位。有些人大機(jī)關(guān)往往存在領(lǐng)導(dǎo)和工作人員分工負(fù)責(zé)不到位。責(zé)任一層一層向下交，公文初稿擬成后一層一層往上簽，大家都打馬虎眼，最后可能造成人大秘書的責(zé)任心有多強(qiáng)，人大工作水平就有多高，從而人大公文的思想水平就有多高。二是有些人大干部尤其是某些領(lǐng)導(dǎo)干部務(wù)實進(jìn)取精神不夠強(qiáng)。人大常委會及其專門委員會和工作委員會的領(lǐng)導(dǎo)具有資歷比較深的優(yōu)勢，但確實有些同志將人大當(dāng)成二線崗位，工作缺乏朝氣和銳氣，缺少精益求精的精神。眾所周知，實事求是的好文章不是輕而易舉寫成的，需要耗費心血甚至絞盡腦汁，馬虎了事怎么可能寫出具有真知灼見的好文章？三是人大工作的組織體制問題也導(dǎo)致著人大文風(fēng)問題難以糾正。一些地方人大，尤其是縣（市、區(qū)）人大常委會領(lǐng)導(dǎo)成員還承擔(dān)著拆遷、城市改造、招商引資等大量屬政府的工作任務(wù)，還有些領(lǐng)導(dǎo)在政府部門擔(dān)任職務(wù)。這種組織運行機(jī)制，使人大常委會領(lǐng)導(dǎo)體制處于殘缺不全的狀態(tài)。這樣使人大的領(lǐng)導(dǎo)難以集中精力研究和處理人大公文。

從人大文風(fēng)形成的寫作客體剖析根源。在人大機(jī)關(guān)公文制作中，由于受官僚主義、形式主義、教條主義、經(jīng)驗主義的影響，以致有些人大公文內(nèi)容含混不清，讓人“丈二和尚摸不著頭腦”。一是官僚主義影響。人大常委會組織的代表視察、執(zhí)法檢查、專項工作調(diào)研，常常滿足于看現(xiàn)場、聽匯報、搞座談，看上去認(rèn)認(rèn)真真，實際上存在官僚主義。因為被調(diào)研單位事先遴選準(zhǔn)備的現(xiàn)場，往往并不代表該地該項工作的全面狀況；被調(diào)查單位的情況匯報，也往往報喜不報憂，不敢揭露矛盾和問題；參加座談的人員中官員多，普通群眾當(dāng)著領(lǐng)導(dǎo)的面也不可能將心里話掏出來，多是恭維的順耳之言。二是形式主義影響。人大常委會組織的各種調(diào)研、視察活動程度不同地存在著重形式輕內(nèi)容、重過程輕效果的問題。每次調(diào)研活動計劃組織不能說不嚴(yán)密，相關(guān)單位不能說不重視。但是，這種嚴(yán)密與重視往往體現(xiàn)在形式上，有不少活動是認(rèn)認(rèn)真真走形式。人大常委會會議對審議的議題同樣有走過場之嫌。人大常委會組成人員中一般只有3～5名成員對討論的議題參與過相關(guān)調(diào)查活動，并且各自未必對所調(diào)查的議題作過深入研究，調(diào)研組一般也不作深入的集體研究。常委會上發(fā)言人數(shù)一般也限在3～4名組成人員。這一類調(diào)研和審議都不深不透，在這樣的基礎(chǔ)上寫出的人大常委會會議審議意見怎么能體現(xiàn)短新實的優(yōu)良文風(fēng)？三是教條主義影響。人大公文寫作中教條主義影響主要表現(xiàn)是大話空話套話比較多。這類人大公文不是有的放矢地運用中國特色社會主義理論體系的立場觀點方法、運用法治思維和法治方法分析問題和解決問題，而是將法律條文、黨委政府文件照搬照抄照套，公文中充斥著錯也不錯、用也無用的大話空話套話。四是經(jīng)驗主義影響。人大公文寫作也存在著就事論事，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”等現(xiàn)象。人大的領(lǐng)導(dǎo)干部工作經(jīng)驗比較豐富，一般干部也往往長期從事某一工作。因此，在分析研究新情況新問題時容易受到經(jīng)驗主義影響。分析和提出解決某一問題的對策，往往囿于老經(jīng)驗、某部門某單位的個別經(jīng)驗和外地經(jīng)驗。實際上，老辦法不一定管用，個別地方的經(jīng)驗不一定具有普遍性，外地的成功經(jīng)驗也不一定能在本地克隆。

從人大文風(fēng)形成的寫作受體剖析根源。有些地方的同志以為“一府兩院”只要對地方黨委負(fù)責(zé)，而對人大公文的要求采取應(yīng)付的態(tài)度，人大代表對人大及其常委會的公文缺少應(yīng)有的關(guān)注度，人大機(jī)關(guān)對人大公文質(zhì)量缺少嚴(yán)格認(rèn)真的評價機(jī)制。這就使得人大公文的寫作主體的自尊自重自強(qiáng)受到了很大影響。既然人大公文沒有引起“一府兩院”及有關(guān)方面的足夠關(guān)注，那么人大公文馬虎從事就不能得到有效糾正，從而使人大公文的不正文風(fēng)乘虛而入。

四、建立健全弘揚人大優(yōu)良文風(fēng)的長效機(jī)制

文風(fēng)絕非小事。人大文風(fēng)絕非人大工作的小事。人大文風(fēng)反映我國根本政治制度發(fā)揮作用的程度，是人大工作水平和工作作風(fēng)的綜合體現(xiàn)，是人民群眾和社會各界了解人大形象的重要窗口。為了大力弘揚人大優(yōu)良文風(fēng)，防止和克服人大不良文風(fēng)，必須建立健全弘揚人大優(yōu)良文風(fēng)的長效機(jī)制。

建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。一是落實人大文風(fēng)集體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。必須將人大文風(fēng)建設(shè)列入人大常委會和人大常委會黨組的重要議事日程，要將人大文風(fēng)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)作為人大常委會工作計劃的重要內(nèi)容，要將人大文風(fēng)建設(shè)與人大的學(xué)風(fēng)建設(shè)和工作作風(fēng)建設(shè)統(tǒng)籌考慮，任務(wù)一起布置、措施一起實行、成效一起檢查。在對年度工作總結(jié)和階段性工作總結(jié)時，要將人大文風(fēng)建設(shè)作為不可缺少的重要內(nèi)容。二是落實人大文風(fēng)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)要將人大文風(fēng)建設(shè)作為領(lǐng)導(dǎo)活動的重要內(nèi)容。對人大常委會工作報告、執(zhí)法檢查報告、重要的專項工作調(diào)研報告、審議意見等，人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)要親自部署、修改和審定。鄧小平曾經(jīng)說過，領(lǐng)導(dǎo)工作要靠拿筆桿子實行。人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，對人大文風(fēng)建設(shè)必定產(chǎn)生重要的帶動作用。三是要落實人大文風(fēng)層級負(fù)責(zé)制。人大文風(fēng)建設(shè)要靠人大機(jī)關(guān)全體干部共同努力。人大常委會主任會議成員要落實人大文風(fēng)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各委、辦、室及各處（科）領(lǐng)導(dǎo)同志要落實相應(yīng)的人大文風(fēng)建設(shè)責(zé)任。在人大文風(fēng)建設(shè)上，要一級做給一級看、一級帶著一級干、一級對一級負(fù)責(zé)。

建立健全評價、考核、獎懲機(jī)制。一要明確人大文風(fēng)評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)。這是人大文風(fēng)建設(shè)的導(dǎo)向。人大文風(fēng)不僅要體現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)文風(fēng)“短、實、新”的共性要求，而且要體現(xiàn)人大文風(fēng)的黨性與人民性統(tǒng)一、合法性與創(chuàng)新性統(tǒng)一、監(jiān)督性與支持性統(tǒng)一的特殊要求。以此為基礎(chǔ)設(shè)置一系列合理的評價指標(biāo)。如黨委、人大機(jī)關(guān)、“一府兩院”對人大公文文風(fēng)的反映評價，領(lǐng)導(dǎo)的批示、專家和同行意見、被監(jiān)督對象的反映、社會各有關(guān)方面的反響等。二要建立健全評價制度和開展評價活動。評價制度應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定對人大公文的主要文種如人大常委會工作報告、專項工作調(diào)研報告、執(zhí)法檢查報告、審議意見等開展評價的組織領(lǐng)導(dǎo)和時段要求等。評價活動要制定嚴(yán)密的計劃并認(rèn)真加以落實。每次評價活動要成立評審組織、邀請相關(guān)專家參加，根據(jù)評審指標(biāo)體系提出評審意見，經(jīng)評審組織審定，確定表彰名單。例如，鹽城市人大常委會連續(xù)多年對全市人大系統(tǒng)的優(yōu)秀調(diào)查報告、宣傳人大制度好新聞、《鹽城人大》好稿件等開展評選活動，表揚先進(jìn)典型，鞭策后進(jìn)，使該市人大文風(fēng)建設(shè)不斷取得新成效。三要建立健全人大文風(fēng)的獎懲機(jī)制。從事人大公文寫作，是以文論英雄。這會不會導(dǎo)致只看唱功不看做功呢？須知，只要堅持正確合理的評價標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，憑文定優(yōu)秀、受褒獎，談何容易？優(yōu)秀的人大公文是人大優(yōu)良的學(xué)風(fēng)和工作作風(fēng)的綜合體現(xiàn)，是人大常委會某項工作成果的綜合體現(xiàn)，是人大常委會對“一府兩院”監(jiān)督和支持的有效工具。因此，必須對人大優(yōu)良文風(fēng)建設(shè)的先進(jìn)集體和先進(jìn)個人實行重獎，對獲獎的優(yōu)秀中青年干部予以重用。

建立健全培訓(xùn)、研討、宣傳機(jī)制。人大文風(fēng)的綜合性，要求全面提高人大干部的政治思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和文字能力。人大干部必須具有高度的政治責(zé)任感和深厚的民生情懷，必須愛崗敬業(yè)，將對黨對人民的無限熱愛傾注在人大工作上、體現(xiàn)在人大優(yōu)良文風(fēng)中。人大干部還必須具有廣博的學(xué)識和較深厚的專業(yè)知識，要力爭成為專家型的干部。人大干部要在語言文字上狠下工夫，善于學(xué)習(xí)人民群眾的語言、勤于學(xué)習(xí)古今中外文化中有生命力的東西，這樣才能善于將人民群眾的意愿表達(dá)出來。因此，建立健全人大文風(fēng)的培訓(xùn)機(jī)制，要求在人大干部培訓(xùn)方面舍得花費人力物力財力，千方百計讓人大干部成為胸襟寬、視野寬、思路寬并善于文字表達(dá)的干部。要定期不定期地組織交流研討，切不可讓人大文風(fēng)建設(shè)處于自發(fā)狀態(tài)。要大力開展人大文風(fēng)的宣傳，使越來越多的人大干部及相關(guān)人員堅持不懈地投身到人大文風(fēng)建設(shè)的工作中來。

（作者系江蘇省鹽城市人大常委會副秘書長、研究室主任）