城鎮化與城鄉一體化發展模式研究

徐波　張秀花　董樹亭

摘要：改革開放30多年來，我國經濟社會發展取得了巨大進步，在消除城鄉差別方面取得了顯著成效，但城鄉二元體制仍未從根本上發生改變，二元結構成為解決“三農”問題的制度瓶頸。在目前情況下，城鄉一體化是消除二元經濟結構、構建新型城鄉關系、實現城鄉之間可持續發展最理想的方式，加強城市和鄉村之間的聯系及其相互作用已經是經濟社會高度發展的必然趨勢。為了推進城鄉一體化的發展，各地因地制宜地進行了改革探索，并在實踐過程中形成了很多模式。本文以鳳凰鎮發展為實例，總結該地區城鎮化發展中的經驗，探索適合本地的城鄉一體化發展模式。

關鍵詞：城鎮化；城鄉一體化；鳳凰鎮

中圖分類號：F291（252.3） 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2013）08-0146-05

改革開放以來，中國社會經濟面貌發生了翻天覆地的變化，然而這種變化更顯著地發生在城市。如果說中國的改革從農村開始和發動，那么其收益的主體是城市；如果說城市已經融入了現代化的潮流，那么農村則出現了邊緣化的傾向。中國有9億農民，農民、農村、農業的狀況如何，不僅關系到國家的長治久安，而且直接決定著經濟發展和社會改革的成效。

我國國情決定了通過城市經濟的張力或者單純從農村內部發展來解決“三農”問題是行不通的。在目前情況下，城鄉一體化無疑是構建新型城鄉關系、實現城鄉之間可持續發展最理想的方式。城鄉一體化是城市化進程的必然結果，研究在作為“城市之尾，農村之首”的區域之內實施城鄉一體化的典型模式，分析其經驗的普遍意義和推廣價值，可以作為學界對目前城鄉關系研究的補充，為符合特定的地區變遷提供借鑒。只有正確預見與處理城鄉統籌發展中的問題，為下一步城鄉發展改革方案的制定提供參考，才能推動農村經濟社會轉型和統籌發展的實現，從根本上改變城鄉分治的“二元”體制，更好地解決“三農”問題，促進城市和農村的協調發展，加快全面建設小康社會的進程。

1城鄉一體化與城鎮化概述

1.1城鄉一體化的涵義

對城鄉一體化至今沒有權威的、完整的、系統的定義解釋。在黨和國家的文件和報告中，還沒有直接使用“城鄉一體化”這一提法，在相關問題上多采用“城鄉建設”、“統籌城鄉經濟社會發展”、“城鄉協調發展，共同繁榮”等提法。

陳光庭_[1]認為城鄉一體化是在生產力高度發達的條件下，城市與鄉村實現結合，以城帶鄉、以鄉補城、互為資源、互為市場、互相服務，達到城鄉之間經濟、社會、文化、生態協調發展的過程。給出這樣的概念基于以下依據：城鄉一體化發生于生產力水平或現代化和城市化水平相當高的時期，其發展進程是由鄉村人口向城市集聚到大城市的郊區化最后邁向城鄉一體化，是后工業社會時期城市化發展的高級階段；城鄉一體化是一個漸進的動態發展過程，是一種發展理念和思想方法；城鄉一體化是城鄉互動發展過程，因而在城鄉區域經濟發展中，應當校正“城市偏向”，實施城鄉平等發展戰略，避免出現城市問題突出而鄉村衰落蕭條的兩難困境；城鄉一體化是城鄉社會現代化的系統演化過程，包括物質文明和精神文明等諸多方面；城鄉一體化要消滅的是城鄉對立而不是城鄉差別。恩格斯曾經提出，實現城鄉融合發展目標的兩個標志是工農之間階級差別的消失和城鄉之間人口分布不均衡現象的消失。一方面，部分城鄉差別只能在城市化和城鄉一體化進程中被逐步消滅，而另一部分城鄉差別可能是難以被消滅的，舊的差別消滅了，新的差別又會產生。

城鄉一體化“并不意味著城鄉一樣化，也不意味著變鄉為城或變城為鄉”，它是針對我國城鄉之間的戶籍、勞動用工、社會福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城鄉二元經濟社會分割格局而提出來的，其原意旨在打破城鄉二元結構，改革城鄉之間政治、經濟、社會發展的制度隔離，創建城鄉之間政治、經濟、社會運行的融合機制。也就是說，我國城鄉一體化概念是界定在制度、體制范疇中的，而不是界定在地理空間范疇上的城鄉產業布局的一體化、工農業用地混雜化。

1.2城鄉一體化的理論模式之一：城鎮化

有學者從小城鎮出發，研究小城鎮在解決農村就業、帶動農村經濟發展中的作用，認為發展小城鎮是實現農村城市化的有效途徑。主要觀點是：城市的產生來自于農村集鎮的發展，我國農村城市化不能拋開農業和農村；發展小城鎮可以吸納農村剩余勞動力、集聚鄉鎮企業，通過人口、經濟要素的集中促進小城鎮功能轉變、規模擴大，縮小小城鎮與城市的差別，而小城鎮對農村發展的帶動又縮小村與鎮的差別，最終縮小城鄉差別。

此種模式以小城鎮的發展為主導，通過小城鎮與上（城市）下（農村）差距的縮小來實現城鄉一體化。對大城市（都市區）而言，這種模式也可表現為郊區城市化模式，即通過郊區城市化來縮小城（市區）鄉（郊區）差別，實現城鄉一體化。該模式是在經濟體制改革過程中、大力發展鄉鎮企業的背景下產生的，實施方向總體來看是自下而上，適應于經濟水平較高、市場化程度較高、個體私營經濟發達的地區。該模式的動力是農村的城鎮化和工業化，靠農村自身的發展縮小城鄉差別。

2鳳凰鎮城鎮化發展現狀

鳳凰鎮位于淄博市臨淄區西北部，是臨淄區西北工業走廊的核心發展區和臨淄區規劃建設的三大經濟片區之一。鳳凰鎮歷經多次合并與整合，2003年，原路山鎮與召口鄉合并成立了鳳凰鎮，2005年，鳳凰鎮與臨淄經濟開發區實現“鎮區合一”，2010年11月，原梧臺鎮與鳳凰鎮合并。現轄75個行政村，面積104平方公里，總人口8萬，特種鋼鐵、精細化工、倉儲物流等產業是鎮域經濟的主要支撐。鳳凰鎮是全國首批小城鎮綜合發展水平千強鎮、山東省中心鎮、山東省百億產業集群鎮。2011年，淄博市委、市政府把鳳凰鎮列為全市中心鎮建設試點，成為城鎮化發展的排頭兵和探路人。鳳凰鎮的發展模式可以為我國其他地區的城鎮化建設帶來很多借鑒之處。

3鳳凰鎮模式帶來的思考與借鑒意義

3.1樹立“全域鳳凰”理念，統籌鎮村發展布局

科學系統的規劃是順利推進鎮村統籌發展的方向、依據和基本保障。合鎮以后，鳳凰鎮把編制符合鎮域特點的鎮村規劃作為鎮村統籌發展的首要任務，高點起步，分步實施，有序推進，搭建起鎮域統籌發展的全新框架。

3.1.1“三大區塊”實現規劃全覆蓋樹立“全域鳳凰”理念，立足于經濟、社會、生態和鎮村空間發展的整體性，著眼于區域聯動協調發展，根據淄博市中心鎮改革發展試點鎮發展要求，對全鎮空間布局進行了重新研究，把全鎮統一規劃為西部臨淄經濟開發區、中部商貿行政居住區和東部高效農業區“三個片區”，進一步提高資源配置效率，為推進科學發展搭建優質平臺。在制定總體規劃的同時，編制鎮駐地控制性詳細規劃以及產業、土地、環境、交通、教育、衛生等專項規劃，使規劃覆蓋到鎮域每一寸土地。

3.1.2“三種模式”建設農村新社區在規劃指導下，全鎮75個行政村按照“一個中心社區、四個衛星社區”進行五個居住區布局。中心社區即中部核心居住區；四個衛星社區即金召社區、召口社區、梧臺社區和張王社區。實踐中，采取了鎮里集中開發、村企共建、以村為主的三種農村社區建設模式。到2015年，完成所有村莊的優化整合，基本形成規劃科學、配套完善、環境和諧優美的新型農村社區。

3.1.3“五大網絡”撐起統籌主框架一是路網。2011年以來，按照鎮域總體規劃要求，累計投資9 000萬元修建了鎮村主、次干道826條，安裝路燈2 200盞，總里程204公里，修建排水溝660條，全鎮75個行政村全部實現了通水泥路。

二是安全飲水網。投資1 600萬元實施了鎮村兩級供水管網改造，現已形成總長146公里、覆蓋75個行政村、7.8萬人口的供水網絡，并研究制定了《鳳凰鎮農村飲水補貼暫行辦法》，向全鎮農民免費提供定量“同源一網”優質飲用水。

三是電氣網。投資4 000萬元建成鳳凰變電站，投資1 200萬元改造提升了電網水平；依托幾大企業集團熱電廠，鎮域農村新社區全部實現了集中供暖。

四是信息網。全鎮數字電視、互聯網絡入戶率分別達到95.3%、75.3%；75個村全部開通了現代遠程教育并配備了相應設備。

五是垃圾清運網。在鎮村修建了234處垃圾池和垃圾中轉站，專人負責垃圾的清運、處理，實現了農村垃圾戶集、村收、鎮處理的垃圾處理模式。

3.2突出“四大產業重點”，促進產業融合互動發展

鳳凰鎮把提升鎮域綜合實力作為突出重點，堅持二產帶一產促三產，調整產業結構，優化產業布局，提升產業層次，全力以赴做大做強特色產業，初步形成了以鋼鐵業為支柱，集高新材料、港口貨運、國際貿易、精細化工、建筑安裝、紙制品、商貿物流、餐飲服務于一體的產業體系，一、二、三產比例調整為1∶77∶22，實現了產業的良性互動。

3.2.1以骨干龍頭企業引領產業發展多年來，鳳凰鎮堅持把發展高端高質高效產業作為突出重點，圍繞培植壯大特色產業，積極探索資源型產業科學發展的路子，先后投資建設了干熄焦、超細粉、乾能機械、蓄電池隔板、超細干粉滅火劑、凈水劑等一批產業延伸型、綜合利用型和生態環保型重點項目，逐步形成了集采、選、燒、煉、鑄于一體的特色產業鏈條及相關項目的深度開發，推動南金兆、北金、金順達三大企業集團和一批潛力大、發展快、效益好的規模企業不斷做大做強、做優做深。現在的鳳凰鎮已成為全市經濟重鎮、全省百億產業集群鎮。

3.2.2以園區建設聚集生產要素緊緊抓住臨淄經濟開發區與鳳凰鎮“鎮區合一”的有利契機，投資3.4億元完善基礎設施，提升了園區承載能力，增強了園區發展后勁，推動園區成為吸引大項目、薈萃好企業、集聚優產業的優勢發展平臺。目前，累計落戶項目達137個，現有全國500強企業1家，山東省百強企業3家，山東省高新技術企業8家，規模以上企業64家。

3.2.3以資源基地建設增創發展新優勢從2001年開始，南金兆集團與山東金嶺鐵礦、冶金部山東省地質勘查局一隊聯合組建了金鼎礦業公司，開發儲量5 500萬噸的朱臺鎮王旺莊鐵礦；投資1.5億元買斷了泰安市東平縣大牛地區礦產資源；在秘魯、印尼、菲律賓等建立了境外礦產資源基地。北金集團在貴州、內蒙、山東臨沂等地建立了自己的礦產資源基地。金順達集團在內蒙古收購了亞洲儲量最大的硫鐵礦——炭窯口硫鐵礦。西召集團在尼日利亞建立了石材加工基地。

3.2.4以農業綜合開發推動現代農業發展以齊城農業高新技術開發區為龍頭，積極發展高效農業和現代都市農業，走生態、精準、特色、品牌農業之路。進一步做大做強康浪河、巧媳婦、兔巴哥、廣爾、億百合等10大農產品加工企業。東部高效農業區現已引進農業高科技項目52個，有4家省高新技術企業，4家省級農業產業化重點龍頭企業，7家市級農業產業化重點龍頭企業，4個“山東省著名商標”，2個“中國名牌”，1個“中國馳名商標”。

3.3健全“四大保障機制”，切實保障和改善民生

鳳凰鎮健全完善“四大保障機制”，探索建立起覆蓋鎮村的養老、醫療、救助、住房、教育、文體、就業、收入、保障、穩定等“十大民生體系”，讓人民群眾共享改革發展成果。

3.3.1健全就業保障機制一方面依托大企業，充分發揮大企業在安置勞動力就業方面的獨特作用，大量吸納農民就近就業。目前，南金兆、北金、金順達、西召等企業所在的村，土地由集體統一進行規模化經營，村民全部實現本村企業就業。同時，企業還吸收本鎮其他村及周邊鄉鎮18 600余人就業，其中本鎮人員占52%。另一方面推動產業發展促進就業，積極支持幫扶各村大力推進產業興村，發展村辦實業、規模化養殖和第三產業，為農民提供轉移就業崗位，每年轉移安置就業800人以上。

3.3.2健全收入保障機制把增加農民收入作為改善民生的重中之重，千方百計拓寬收入渠道。

一是依靠農業綜合開發和特色種養業增加收入：目前農業綜合開發惠及全鎮26個行政村、2.92萬人口，項目人均增收800元以上，特色種養增收600元。

二是發展第二、三產業增加收入：依托大企業的規模帶動，在充分吸納就業、保障群眾收入的同時，大力發展服務業，提高群眾收入水平。目前，該鎮有10 800人從事服務業，農民人均純收入的93.5%來源于非農產業。

三是探索“村企合一”發展模式增加收入：在工業基礎較好的村，引導農戶以土地承包經營權參股成為股東，獲得“三金”收入，即“利金（公司營利分紅）+股金（土地經營保底收益）+傭金（在本地從事相關產業務工的工資收入）”，實現了農民增收多元化。

3.3.3健全社會保障機制不斷完善社會保障體系，讓發展成果惠及更多群眾。五保集中供養率達100%，五保老人年補貼金達到4 200元/人；推行新型農村養老保險，45歲以上參保率達98%以上；健全黨內關懷幫扶機制，籌資100萬元設立了鳳凰鎮貧困黨員幫扶基金，為全鎮所有60歲以上農村老黨員進行了免費健康查體，從2007年7月1日開始，為全鎮所有60歲以上農村老黨員過“政治生日”；成立了鳳凰鎮困難職工救助基金會，形成全社會都關心、支持和參與困難職工幫扶救助的良好局面。

3.3.4健全公共服務保障機制把推進社會公共事業發展作為普惠民生的重要內容，努力提高公共服務水平。

優先發展教育事業：先后投資750余萬元建設了召口中學辦公樓、路山中學學生公寓等；投資800余萬元進行了校舍改造；每年投入140萬元補貼乘車學生，減輕學生家庭負擔；為戶籍在鳳凰鎮的適齡入園幼兒，每人每年發放300元的“幼兒助學教育券”。

大力發展醫療衛生事業：2008年投資170萬元對鎮衛生院進行了升級改造，投資160萬元完成了18處規范化衛生室建設，改善了群眾的就醫就診條件；鎮財政每年補貼新型農村合作醫療100萬元，全鎮村民參合率達100%。

加快發展農村文體事業：建成高標準農村文化大院15處，農村書屋34處、“紅十字書屋”1處、“致公同心書屋”2處，綜合文化站1處、農村文化信息共享工程服務點1處、新型農村體育健身工程10處，自辦刊物《金鳳凰》報，推動了黨的政策、科學技術、先進文化、優良道德、法制教育、衛生習慣“六進村”。

4結論

4.1推進城鎮化發展，必須堅持以科學規劃為引領

科學規劃是加快城鄉統籌發展的前提和基礎。鳳凰鎮牢固樹立“規劃先行”思想，始終把抓好鎮村規劃放在首位，以規劃節約資源，以規劃統籌發展，以規劃激發活力，通過科學規劃，合理布局生產空間、生活空間和生態空間，并持之以恒地貫徹執行，實現了基礎配套、產業發展、居民生活、環境保護的協調推進，極大地提升了鎮域發展的層次和水平。

4.2推進城鎮化發展，必須堅持以產業發展為支撐

充裕的資金支持是確保城鎮一體化發展的首要條件，沒有健康的產業發展作為支撐，沒有充裕的財力予以保障，統籌發展就無從談起。鳳凰鎮作為依托鋼鐵產業發展起來的工業重鎮，產業的發展壯大成為推動城鎮化發展的強大動力，起到了至關重要的作用。實踐中把保持企業平穩較快發展放到突出的位置，采取積極措施，千方百計幫助支持企業發展，為城鎮化進一步發展奠定了更加堅實的物質基礎。

4.3推進城鎮化發展，必須把民生建設放在核心位置

城鎮化的真正目的是把發展成果更直接、更全面、更持久的惠及群眾，從總體上提升群眾的生活質量和生活水平。離開了民生這個根本，統籌發展就失去了意義。多年來，鳳凰鎮堅持把新增財力的絕大部分用于改善和保障民生，扎實解決就業再就業、完善社會保障、繁榮發展社會事業、維護鎮域和諧穩定等群眾的切身關切，營造出一個政通人和、環境優美、和諧穩定的社會環境，全鎮群眾心情舒暢、充滿激情的在這批熱土上干事創業。

4.4推進城鎮化發展，必須堅持推進體制機制創新

完善體制機制是城鎮化發展的重要保障和有效手段。鳳凰鎮在實踐中堅持把解決現實問題與建立長效機制有機結合，把解決問題的過程作為完善規章制度的過程并提煉上升為制度性、機制性規定，逐步建立起長效發展機制。圍繞經濟發展、環境保護、生態綠化、社會穩定、困難幫扶等形成的一系列制度規定，為城鎮化的發展提供了堅實的制度保障，注入了強大的發展動力。

4.5推進城鎮化發展，必須探索符合自身發展的路子

統籌發展是一項長期而艱巨的戰略任務，涉及經濟、文化、社會、生態建設等各個方面，不可能一蹴而就。在實際工作中，要充分考慮當地經濟社會發展水平，充分考慮廣大農民群眾的意愿和承受能力，決不能盲目地搞“一刀切”。鳳凰鎮堅持因村制宜、量力而行，從本鎮實際出發，科學合理確定不同發展階段的目標任務，對基礎條件不同的村不強求一律，而是采取不同模式和政策措施，有重點、有計劃、有步驟地分步推進，既保證了整體工作的順利實施，又最大程度的兼顧了不同群眾的現實需要，取得了很好效果。

5討論

當前，我國還有很大一部分的城鎮處于初步發展階段，各方面發展還有不足， 特別是廣大中西部城鎮在沒有豐富自然資源、優越交通條件、先進科技支持的情況下， 探索一條適合我國廣大城鎮發展的道路顯得極為緊迫。鳳凰鎮發展模式提供了一條新的城鎮化發展道路：一個城鎮的發展與建設新型城鎮，不能拘泥于過去的發展模式，利用自身擁有的各種條件，同時結合新型科技， 與時俱進、 積極創新才能實現全面的持續發展。

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