促進節能環保產業發展的財稅政策長效機制研究

蘭相潔 金秋萍 譚順清

[摘 要]通過論述財稅政策促進節能環保產業發展的公共產品理論和外部性理論的作用機理，闡明了節能環保產業的發展和繁榮離不開財稅政策的大力支持。在此基礎上，對財稅政策促進我國節能環保產業發展的現狀和存在的主要問題進行了剖析，并提出相關政策建議。

[關鍵詞]節能環保；綠色消費；財稅政策

[中圖分類號] F810.4 [文獻標識碼]A [文章編號] 1673-0461（2013）08-0093-05

改革開放以來，隨著工業化和城鎮化的不斷深入，我國采取的片面追求以國內生產總值為導向的經濟增長方式，雖然在節能環保方面取得了一定的成效，但是原有以高投入、高能耗、高物耗、高污染、多占地為特征的“四高一多”式粗放型增長方式并未得到根本改變，經濟增長與資源環境的矛盾日趨尖銳，使我們為經濟增長所付出的代價日益增大。為實現經濟、社會與生態環境的協調、可持續發展，要求我們必須從根本上轉變經濟發展方式。建立節能環保財稅政策的長效機制體系，是經濟增長方式由環境忽略型向環境友好型轉變的重要體現，是建立科學財稅制度的題中之義，也是公共財政建設的根本要求。

一、財稅政策介入節能環保產業發展的作用機理

（一）公共產品理論

公共產品理論認為，公共產品具有兩個特性：受益的非排他性和消費的非競爭性。①所謂“非競爭性”是指一部分人對某一產品的消費不會影響到另一些人對該產品的消費，一些人從這一產品中受益不會影響其他人從這一產品中受益，受益對象之間不存在利益沖突；“非排他性”是指產品在消費過程中所產生的利益不能為某個人或某些人所專有，要將一些人排斥在消費過程之外而不能讓他們享受這一產品的利益是不可能的。公共產品的這兩個特性決定了在公共產品領域，價格機制不能有效發揮作用，競爭性市場不可能達到公共產品供給的帕累托最優，無法滿足社會對這類產品的需求，因此需要政府介入——用財稅手段來集資，提供這類產品。環境資源作為典型的公共產品，其具有的非排他、非競爭的公共商品屬性，使得人們可以無節制地使用環境資源。能源、環境資源的日益稀缺和不斷惡化，給社會和經濟生活帶來了嚴重的不利影響，促使人們逐漸認識到節約能源、保護環境資源的重要性。政府作為社會和經濟生活的重要調控主體，應該建立相應的財稅機制，發揮財稅政策在促進節能環保產業發展中的重要作用。

（二）經濟外部性理論

經濟外部性理論認為，經濟外部性也稱外部成本、外部效應或溢出效應。外部效應是指在市場活動中沒有得到補償的額外成本和額外收益，外部效應有正外部效應和負外部效應之分。外部經濟就是一些人的生產或消費使另一些人受益而又無法向后者收費的現象；外部不經濟就是一些人的生產或消費使另一些人受損而前者無法補償后者的現象。例如，私人花園的美景給過路人帶來美的享受，這是正的外部效應；隔壁鄰居音響的音量開得太大影響了另一個人的睡眠，這是負外部經濟效應。環境污染和資源浪費具有典型的負外部效應，單純依靠市場調節不能很好地解決，需要政府的宏觀調控。政府可以采取財稅手段來彌補市場調節的不足，對造成外部不經濟的私人征收“正”稅，其數額等于該個人給社會其他成員造成的損失，從而使私人成本等于社會成本，達到糾正負外部性影響的目的；另一方面，應對造成外部經濟的個人征“負”稅，即給予津貼，使得私人利益與社會利益相等，達到資源配置的帕累托最優。②

二、我國財稅政策促進節能環保機制的現狀及問題

近些年，我國政府一直致力于轉變經濟發展方式，實現經濟、社會和生態環境的可持續發展，把保護環境和節約資源放在突出的位置，節能環保事業的發展取得了一定成效。但是，由于在節能環保方面的財政投入資金不足，污染防治水平仍然較低，環境監管制度尚不完善、促進節能環保相關稅費政策不健全等原因，環境保護形勢依然十分嚴峻。

（一）促進節能環保的財政投入政策

第一，從對節能環保事業的投入來看，目前我國財政對節能環保產業的投入嚴重不足。對發展環保產業的投入，不應僅僅表現為以往政府習慣的財政出資建設幾個示范項目或完成若干節能技術改造，而在節能產品銷售、使用、服務、回收等環節缺乏相應的政策優惠。此外，國家還沒有建立獨立的節能環保專項資金，相關節能產業的投入分散在企業技改資金和高新技術創新項目資金中，使政府在節能環保方面的投資處于不穩定狀態。

第二，近幾年，雖然我國節能環保投入不斷加大，但變化幅度不大，環境污染治理資金在GDP中的比例依然很低。從發達國家經驗來看，環境質量的改善是以大量資金投入為依托的，據統計，發達國家的環保投資已占到GDP的1%～2%，其中美國為2%，日本為2%～3%，德國為2.1%。比照國際慣例，當治理環境污染的比例達到1%～1.5%時，可以控制污染惡化的趨勢；當該比例達到2%～3%時，環境質量可有所改善。[1]可見，為了控制環境污染和生態破壞，改善環境質量就必須有充足的資金投入。盡管從1991年到2010年，中國環境保護投資由最初的1 120.5億增加到2010年的5 490.3億，環保投資總額僅占GDP的1.49%，而真正的財政資金還不到1%。③環保投入的資金不足，制約著環境質量的改善，也制約著我國國民經濟的快速健康發展。2001年～2010年，我國環保投入資金基本維持在GDP的1%～1.5%之間，環境污染治理投資占固定資產投資的比例總體呈現下降趨勢（見表1），這表明相對于固定資產投資的增長，我國的環保投資明顯乏力。

（二）政府綠色采購政策

政府綠色采購是公共財政的一個重要組成部分。從國際上看，美國、丹麥、加拿大等都制定了相關法律，要求優先采購經過環境認證的產品，日本政府甚至實行了強制采購政策。中國是一個發展中國家，財力物力還不足，對政府綠色采購的投資力度不足，而且在制度上缺乏一系列完善的政策和法律機制，來保障政府綠色采購制度的順利推進。

總體上看，政府綠色采購政策的實施，有效降低了能耗水平，減少了污染物排放，但是還存在以下問題：①有關綠色采購的法律體系尚未建立，對于采購過程中的標準和行為規范沒有做出明確規范，而且缺乏專門、統一的綠色認證標準；②綠色采購存在信息障礙，各地方政府采購主管部門受到綠色采購認知程度不同和地方保護主義等諸多因素的影響，導致綠色采購信息發布范圍具有局限性和發布方式的不科學；③政府在采購過程中缺乏監管綠色采購的監督機構，中間采購者作為理性人可能追求自身利益最大化，使采購效率和質量低下，導致尋租行為；④政府投資綠色采購意識淡薄，在以低價格為導向的項目招投標活動中，政府采購部門不愿設置較高的“綠色門檻”來提高綠色材料在項目評價中的評分比重；⑤行政事業單位的采購規模占總體采購規模的比例較大，占用大量資金，導致政府綠色采購規模小，缺乏規模效益。

（三）與節能環保有關的稅費政策

1.現行稅收政策節能環保調控作用較弱

現行稅收政策對環保產業的發展有一定的促進作用，但其作用還很分散，弱化了稅收在環保方面的調控作用。資源稅方面，征稅范圍狹窄，稅率過低，調節功能乏力，難以遏制對自然資源的過度開采。消費稅方面：對環境產生污染和不利于節能環保的許多產品，如：一次性電池、一次性飲料容器和一次性塑料袋、高檔實木家具等均沒有納入征稅范圍，大大降低了消費稅在建設節能環保型社會方面的功效。營業稅方面：營業稅在調節經濟、增加財政收入方面功不可沒，但存在重復計征的缺陷，而且只要經營行為存在，不管盈利與否，都得繳納營業稅。現有的環保產業，除了污水處理和垃圾處置費免征營業稅，其他的環保產業仍然要交納營業稅，這就影響了投資者投資于環保產業的積極性。增值稅方面，垃圾處置費沒有明確規定免征增值稅，也就是說從事垃圾處置業務的企業收取的垃圾處置費收入均要繳納增值稅，這對垃圾處置企業來說顯然不公平，影響了其從事垃圾處置業務的積極性。企業所得稅方面，現行的企業所得稅對環保產業的稅收優惠較少，僅對企業利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為原料進行生產，可在5年內減征或免征所得稅，沒有將環保產品的生產與經營及環境服務業也納入減免范圍。

2.缺乏專門的環境稅

就我國現行的稅制來看，資源稅制中涉及到一部分環境保護的內容，這對保護環境和節約資源起到一定的積極作用，但是這種稅制并不是專門針對環境保護而設立，這又在一定程度上限制了稅收發揮環保調控作用的范圍和力度。而且，資源稅中有關環境保護的規定不健全，發揮的作用也很有限，并不能從根本上促進環保事業的發展。例如：資源稅稅率過低，調節功能乏力，難以遏制對自然資源的過度開采；征稅范圍狹窄，很多稀缺和重要資源，如：森林、名貴中藥材、淡水資源等未納入征收范圍，而且資源稅稅率與現行的經濟發展速度不相符合，過低的稅率造成資源的盲目開采，利用率低下，有些資源甚至瀕臨著滅亡的境地。因此，有必要開征專門的環境稅。④

3.排污收費制度存在問題

我國現行的環保收費制度主要是指排污收費，它在一定程度上約束了繳費人的污染行為，促進企業的污染治理，但也存在以下不足之處：現行排污收費處于被動狀態，其核算方式是以排污者的生產需求和所排放的污染物種類、數量、濃度為終端，而不是以流域或區域環境容量和環境質量控制要求為終端。在環境管理上，最多只能考慮排污者是否達標排放，而不能充分發揮排污收費的經濟杠桿作用來遏制區域排污總量的增加，這種收費方式難以解決環境污染總量面臨的嚴峻形勢和巨大壓力。另外，排污費屬于地方行政性收費，排污費收入主要由地方環保部門統一支配，由于所征排污費的用途不公開，排污費的資金使用不明，存在著地方環保部門截留挪用資金的現象，導致真正用于環保治污的資金少之又少。

三、建立健全節能環保財稅政策的政策建議

（一）加大環保宣傳力度，普及環保知識，鼓勵非政府組織參與環保工作

公民自覺的環保意識是基礎，完善的環保立法和有效的稅收征管是保障。通過開展主題鮮明、形式新穎、豐富多彩的環境宣傳活動，營造保護環境的良好氛圍。如，加大對典型環境違法案件的曝光度，以案說法，教育廣大群眾，喚起環境憂患意識，增強公民的環境保護意識、法制意識和文明意識，提高群眾遵守環境保護法律法規的自覺性。此外，還應該充分重視和鼓勵非政府組織積極參與環保工作，充分發揮各類新聞媒體的環保宣傳功能，利用廣播、電影、電視、圖書、報刊、網絡等載體，采用專訪、系列報道、專題片、培訓以及文藝表]等形式，廣泛宣傳和普及環保知識。針對當地環保中的典型、突出問題，進行連續深度報道，對各種環境違法事件進行新聞監督，從而，使政府重視的環保工作變成全民參與、人人重視的環保事業。

（二）加大財政資金投入，創新管理機制，支持節能環保事業的發展

首先，應該大幅增加環保投入。逐年增加環保經費，將環保能力建設所需經費納入同級財政預算，保障環保機構執法經費的需要，同時，建立環境保護專項資金，每年通過排污費和財政預算安排等方式，安排專項資金支持環境綜合整治、新農村小康環保行動、污染防治新技術新工藝推廣應用以及控制環境污染和生態破壞的重大環保科技研究。其次，大力推進節能減排，重點支持企業節能技術的改造和淘汰落后產能。再次，積極創新財政投入方式和管理機制。在支持生態文明建設和推進淘汰落后產能等方面采取“以獎代補”的形式，充分發揮財政資金的引導和撬動作用，調動政府的積極性；另一方面，加強制度建設，進一步明確資金的分配原則、使用方向和監管措施，規范財政資金的管理。

（三）完善投資政策，拓寬節能環保產業發展融資渠道

未來支持環保事業發展，支持企業配套節能減排設備以及加大生態補償建設專項資金的轉移支付力度等都對財政造成巨大的壓力，必須拓寬環保資金籌措渠道，建立長效、穩定的環保資金籌措機制，為環保事業的發展提供源源不斷的支持。如：加強信貸政策與產業政策的協調配合，引導金融機構加大對企業節能技術改造的融資支持力度；通過財政貼息、知識產權質押等方式加大對技術改造項目的信貸投入；鼓勵多渠道建立環保產業發展基金，支持符合條件的企業發行債券用于環境保護項目；爭取政策性銀行以低息貸款、無息貸款、延長信貸周期、優先貸款、貸款貼息等方式給予環境保護信貸資金支持。

（四）完善促進節能環保的稅收制度

1.完善鼓勵性稅收政策，促進能源節約和環境保護⑤

①支持可再生能源的開發利用，鼓勵資源的節約和綜合利用，加強環境保護。如對屬于生物能源的垃圾發電、風力發電、部分大型水電企業、小水電和燃料乙醇實行增值稅和消費稅優惠政策；對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策等。②鼓勵節能減排技術的創新和技術改造，加大淘汰電力、鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行業落后產能的力度。對企業開發節能減排新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，給予適當的所得稅優惠政策；對符合規定條件的國內企業為生產國家支持發展的大型環保和資源綜合利用設備、應急柴油發電機組、機場行李自動分揀系統、重型模鍛液壓機而確有必要進口部分關鍵零部件、原材料，免征關稅和進口環節增值稅。

2.開征新稅種

①開征燃油稅。燃油稅改革方案的推行，需要具備一些必要條件，如油價相對穩定，形成合理的成品油價格機制。因此，國家應結合當前形勢，根據節約能源和稅費改革的總體要求，不斷完善燃油稅的改革方案，擇機開征燃油稅。②開征環境保護稅。目前，一些發達國家都實行普遍征收，主要種類有SO2稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等5種。隨著科學技術的發展和人民生活水平的提高，我國的環境污染也在不斷增加，環境質量的降低，威脅著人類的生存與發展，開征環境稅已刻不容緩。征收環境稅，其稅率的設置成了關鍵，所設計的單位計量的征收稅額，除了包含治理應該支付的成本，還包括不承擔技術限排而繳納的懲罰性成本。這樣一來，環境稅各單項稅種就要在確立不同行業排放標準的基礎上，形成類似于階梯電價模式的排放物差別征稅標準，征稅與排放的清潔程度及數量呈現出螺旋線式的增長。環境稅只有發揮出杠桿的橇動作用，在利益的傳導之下，還會加速排污權交易市場的成熟，從而促使整個環保產業的發展壯大，讓工業經濟與節能環保形成良性循環。

3.完善稅收優惠措施

為保障企業技術改造的實施，促進環保事業的發展，必須加大財政支持力度并完善稅收優惠政策。除了用好現行有關稅收優惠政策支持企業技術改造，還要穩步推進營業稅改征增值稅改革，逐步將轉讓技術專利、商標、品牌等無形資產納入增值稅征收范圍，支持企業技術改造。一方面要繼續對“三廢”綜合利用的企業給予稅收優惠，還應將優惠范圍擴大到環保機器制造、環保工程設計、施工、安裝和生態工程建設等領域，并對高新環保技術的研究、開發、轉讓、引進和使用予以稅收鼓勵。另一方面要在生產過程中積極購置用于環境保護、節能節水、安全生產的專用設備，改進技術和工藝流程，生產高產低耗產品，減輕環境污染。同時，對于在環境保護和節約資源方面做出突出貢獻的納稅人給予稅收減免優惠。如在增值稅方面，對納稅人銷售的以三剩物、次小薪材、農作物秸稈、蔗渣等4類農林剩余物為原料自產的綜合利用產品，由稅務機關實行增值稅即征即退辦法等。此外，各級政府為優化地方經濟結構和鼓勵節能環保產業發展，還可在法定權限內給實施節能減排行為的企業以房產稅等地方性稅收減免以及地方基金減免等優惠政策。

（五）建立健全政府綠色采購政策

政府綠色采購不僅對全社會的可持續消費具有強大的示范和推動作用，還可以最大限度地減少廢棄物的排放，促進循環經濟的發展。首先，要出臺專門的法律法規，鼓勵綠色采購。對政府實施綠色采購的主體、責任、綠色采購標準和綠色采購清單的制定及發布作明確的規定，同時在采購監督、產品標準、審計、處罰制度等相關領域建立起一整套配套的法律、法規，形成綠色采購實施、指導、監督、制約和懲處的基本法律體系。其次，要完善政府綠色采購清單，增加公共財政對綠色采購的投入，使綠色采購規模不斷擴大，形成規模效應。同時，引導財政資金向綠色采購傾斜，對綠色產品生產企業和開展綠色產品開發的科技企業給予必要的財政引導資金及獎勵政策，對于更新、改造落后生產設備和工藝手段的資源消耗型企業也給予必要的財政補貼，引導其改進工藝流程和更新清潔型設備。最后，加大對政府綠色采購的宣傳，培養政府采購人員的綠色采購意識，打破政府綠色采購的地方保護主義，使信息自由流動，提高政府綠色采購的效率。

[注 釋]

① 財稅手段來彌補市場調節的不足，可以對外部不經濟進行矯正，這就決定了財稅政策介入技能環保產業發展的重要原因。

② 資料來源：2011年中國《財政統計年鑒》和《中國統計年鑒》。

③ 鑒于我國現行稅制在環境保護功能的弱化以及環境保護、資源利用的客觀現實，開征真正意義上的環境稅迫在眉睫，可以發揮應有的調節作用。

④ 公共產品理論是公共財政最核心的內容，公共產品的非排他性和非競爭性又是公共產品最本質的特性。環境資源具有這種公共產品的屬性。

⑤ 當然，鼓勵性稅收政策可以和懲罰性稅收政策并用，相互協調、配合使用，發揮組合拳的作用。

[參考文獻]

[1] 賈康，王敏.推進清潔發展的財政政策研究[J]. 財經問題研究，2009（10）：95-105.

[2] 石曉波.政府綠色采購制度：海外規制經驗與中國制度建設[J].財政研究，2009（1）：45-47.

[3] 蘇明，傅志華，包全永.鼓勵和促進我國節能事業的財稅政策研究[J].財政研究，2005（2）：33-37.

[4] 張捷.資源稅制度存在的問題及完善措施[J].稅務研究，2009（4）：52-53.

[5] 高萍，樊勇.我國污染排放稅設立的必要性與制度設計[J].稅務研究，2009（4）：38-42.

Long-term Mechanism Research on the Financial

and Tax Policy for Promoting Energy-saving

and Environmental Protection Industries Development

Lan Xiangjie， Jin Qiuping， Tan Shunqing

（Guangxi University of Finance and Economics， Nanning 530003，China）

Abstract： This article firstly discussed the function mechanism of the public goods theory and externality theory in the financial and tax policy for promoting the development of energy saving and environmental protection industries， which determines that the development and prosperity of energy saving and environmental protection industries could not be realized without the strong support of financial and tax policy. On this basis， this article made a detailed analysis on the current situation and the existing problems of the financial and tax policy in promoting the development of energy-saving and environmental protection industry in China， and put forward relevant policy suggestions.

Key words： energy saving and environmental protection； green consumption； financial and tax policy