WTO框架下我國農業補貼政策發展趨勢

王煒　李莎

摘 要：WTO的《農業協議》規定了三個基本的農業政策，即“黃箱政策”、“綠箱政策”以及“藍箱政策”。“黃箱政策”明確規定了中國作為發展中國家應該達到的關于糧食補貼的水平，而我國加入WTO11年來，在不斷調整的過程中仍然與WTO的規定有著一定差距，這在一定程度上制約了我國農業生產的發展。通過立法和完善政策等方式彌補差距，是促進我國農業生產、保證糧食安全以及實現農民增收的必然選擇。

關鍵詞：WTO農業協議；農業補貼；政策發展趨勢

中圖分類號：F752；F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0021-02

我國是人口大國，同時也是農業大國。對于一個農業人口占全國總人口多數的國家而言，農業具有不可替代的作用。農村是其他生產部門的重要消費市場，農業部門向其他生產部門提供生產資料，因此，更應該加強農業在國民經濟中的基礎性地位。WTO多哈回合談判試圖建立更為嚴格的農業補貼規則框架，從而促進形成公平、合理的國際農業競爭環境。在此背景下，重新審視我國農業補貼政策，我國農業的開放程度遠大于一般發展中國家，但我國農業的國際競爭力卻明顯不足。面對這種不利局面，重新審視我國農業補貼政策體系，研究農業補貼政策發展趨勢顯得尤為重要。

一、WTO關于農業的政策規定

WTO農業協議以“政府執行的農業政策和計劃是否對生產和貿易產生扭曲作用”為標準，將各種國內支持措施劃分為要求減讓承諾的和可免除減讓承諾的國內支持措施。不引起貿易扭曲的政策，稱“綠箱”政策，可免予減讓承諾。這些政策對貿易只產生極小的影響。WTO列舉的主要綠箱政策包括由公共基金或財政開支所提供的一般行農業服務、為保障糧食安全而支付的存儲費用、糧食援助補貼、單親家庭農村補貼、一般性農業收入保障補貼、自然災害救濟補貼、農業生產者退休或專業補貼、農業生產資源閑置補貼、農業生產結構調整性補貼、地區發展補貼。容易產生貿易扭曲的政策，叫“黃箱”政策。主要包括政府對農產品的直接價格干預和補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼、農產品營銷貸款補貼、休耕補貼等。協定要求各方用綜合持量（AMS）來計算其措施的貨幣價值。并以此為尺度逐步予以削減。

此外，為滿足歐盟和美國的主要求《農業協定》規定，一些與農產品限產計劃有關的“黃箱”政策（如休耕補貼等）可納入“藍箱”政策，免予削減承諾，不受《農業協定》的約束和限制，有關國家可以自行決定政策的調整以便按要求削減AMS。

二、 我國農業補貼的現狀

我國實行的農業補貼主要利用“綠箱”政策和“黃箱”政策，而“藍箱”政策我國還沒有使用。在我國已實行的“綠箱”政策中，涉及農業補貼的政策主要有20項。其中，一般政府農業服務計劃9項：糧食安全儲備補貼4項；自然災害救濟3項；環境計劃下的支付2項；國內糧食援助補貼1項；地區援助計劃下的支付1項。而價格調整投資補貼、生產者收入穩定計劃、收入保險、資源休閑補貼等政策尚未在我國目前的農業政策體系中有所涉及。我國的“黃箱”補貼占我國總體補貼的70%，包括減免農業稅和農業特產稅，糧食補貼和農資綜合補貼以及良種補貼和農業機械補貼。農業稅自1999年的160.28億下降到2006年的0.13 億元，此后基本取消；農業特產稅自1999年的131.43億元下降到2006年的3.52億元；而牧業稅也由1999年的2.80億元下降到2005年的0.01億元，2006 年停征。2004 年實行的糧食直接補貼政策將中央和地方共建的糧食風險基金從完全補貼流通環節轉向流通環節和生產環節同時直補。2006 年開始實施農資綜合補貼政策，2007年該項補貼資金156億元。良種補貼從2002年的1億元增加到2007年的55.7億元，6年總共增加了168.7億元。2004年實施的農業機械購置直補政策，各級財政投入17億元，帶動了農民投入45億元[1]。

三、我國農業直補政策與WTO《農業協定》的差距

1.“綠箱”政策實施水平偏低，支持項目較少，未能充分利用WTO規則。新中國建立至今，經過50多年發展，我國農業已經建立了比較完善的體系，加入WTO后，我國逐步調整農業政策，“綠箱”政策實施已經具有了一定的規模。但同時也應看到我國與發達國家間存在的差距，我國“綠箱”政策支持支出占總體財政支出比重較低，除1998年超出10%以外，其余年份都在10%以下。與各國同期相比較，我國支出最高為2006年的3 251.97億元（折合406.5億美元），遠低于美國同期760.35億美元的水平。2005年我國支農支出2 519.91億元 （折合315億美元），不到美國的50%，大約是歐盟的65%[2]。從“綠箱”政策支持項目來看，《農業協定》附件2共列出了12項支持措施，但直到目前為止，我國只使用了其中的6項措施，集中于政府公共服務、糧食安全、救災扶貧幾方面。而在這方面，美國使用了6項，日本使用了8項，歐盟則使用了全部的12項措施。

2.“黃箱”政策偏向短期利益，微量支持標準的使用不充分。2001—2005年“黃箱”政策名義支持率一直在0.07—0.1之間，支持率非常低，農產品中只有牛奶、大豆、糖類和小麥四類產品獲得長期的政策支持，而棉花、豬肉及其制品和稻谷等大宗農產品沒有政策支持，說明我國“黃箱”政策的政策導向偏向短期利益[3]。我國加入世貿組織時所承諾的微量支持標準是8.5%，最高的黃箱支持標準規模可達到945.3億元。2005年中國的微量支持標準措施在基期農業總產值中只占5.3%，我國還有很大的微量支持空間可供利用。

四、我國農業支持政策發展趨勢

1.進一步完善農業補貼政策，重點支持比較優勢明顯的產品。加入WTO以后，我國的農產品出口貿易有了長足的進步。逐年完善農產品補貼政策也是我國遵守WTO相關政策的體現。近年來，我國一直積極響應WTO關于減少黃箱補貼的相關要求，目前來看，雖然黃箱補貼的總量不高，可其所占據的比例卻相對較大，這也直接增加了我國農產品國際貿易糾紛的風險。因此，今后的農產品補貼應該向具有比較優勢的產品有所傾斜，對于綠箱措施給予更多的支持。在此基礎上，充分發揮和利用國家政策所帶來的紅利，從根本上推動傳統農業的增長方式，在保持一定增長的前提下，積極完善與農業生產相關的機制，從而達到帶動農村健康發展，提升我們綜合國力的目的。

2.加大農業補貼的財政支持力度。目前，我國已經初步具備了工業反哺農業的條件，重工輕農的資源配置模式應該逐漸向工業反哺農業的模式轉變，加大財政對農業的支持力度。實行農業補貼的目的是為了對利益偏低的農業進行優化和支持，促進糧食等農產品產量增加、價格穩定，從而實現農村改革、農民增收、農業發展，更好地解決“三農問題”。按照WTO《農業協定》中的有關規定以及我國加入WTO時的承諾，我國可利用的支農補貼可以對農產品價格提供直接支持，在加大直接的財政轉移支付的同時，政府應引導和鼓勵金融機構加大對農業的投入；完善我國糧食直接補貼制度，加強糧食直補力度，形成長效機制，保障糧食安全；加大農機具購置補貼力度，提高高價格農機具的補貼額度；加強農業科技投入和培訓投入，鼓勵民營企業進入第一產業，實現產業化經營。

3.修訂《農業法》并制定《農業國內支持法》。隨著我國越來越深入的參與到商品貿易國際競爭之中，原有的《農業法》已經不能滿足現今國內發展的深層次需求。應該盡快結合實際情況制定出適合當前以及未來一段時間發展需求的新《農業法》。新《農業法》應該不僅著眼于提升農產品國際競爭力，更應該順應十八大提出的新思路，對促進農業發展，幫助農民富裕，實現農村繁榮有著實際的指導意義，幫助國家實現全面建設小康社會的宏偉目標。除此之外，新《農業法》還應該具備易于操作，具體量化，適用面廣等特點，減少脫離實際、缺乏可操作性的情況出現。為了充分發揮新《農業法》的實際效果，推出與之相符相承的《農業國內支持法》是十分必要的。根據西方國家的經驗教訓，《支持法》應該引導農產品補貼從“黃箱”轉為“綠箱”，針對實際情況設定“藍箱”，并統籌安排“黃綠藍”之間的比例。

參考文獻：

[1] 刑柳.我國農業不忒政策分析[J].合作經濟與科技，2011，（3）.

[2] 陳曉群.我國“綠箱”政策的水平、結構及效率[J].經濟論壇，2010，（4）.

[3] 楊勇.我國“黃箱”政策增收效果檢驗及分析[J].軟科學，2012，（3）.

[責任編輯 王 佳]