淺談我國高等教育財政改革

高蒙蒙

摘 要：隨著我國高等教育的快速發展，高等教育財政改革的問題越來越受重視。從目前高等教育財政中突出的總投入不足、撥款模式效率低下等問題出發，觀察到在改革中有一些問題直接影響改革的效果以及進程，如貫穿始終的公平和效率問題。這些問題貫穿高等教育財政改革的眾多方面。最后提出了一些體制方面的構想和從制度方面的改進解決高等教育財政中的問題的思路。

關鍵詞：高等教育財政；公平與效率；教育經費；財政撥款模式

中圖分類號：F812.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0096-02

引言

20世紀90年代以來， 我國高等教育在大踏步前進的同時， 高等教育經費短缺已經成為一個普遍性的問題。在中國高等教育規模不斷增長的情況下， 教育經費不足以至影響高等教育事業發展的問題日顯突出。拓寬高等教育經費渠道、提高財政投資的效率，既是目前高等教育財政改革的普遍趨勢，也是為解決我國的高等教育財政還存在的撥款模式不合理、地區之間財政不均衡等財政經費的公平和效率問題。本文研究高等教育財政問題以及改革中應注意的問題，希望有利于我國高等教育財政改革的發展。

一、國內外研究現狀

高等教育成本分擔理論的奠基人，經濟學家布魯斯.約翰斯頓的《高等教育的成本分擔： 英國、聯邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》一書中， 提出了著名的成本分擔和補償理論， 即應由政府、企業、學生、學生家長、高校和社會共同分擔高等教育的成本， 并由高等教育受益各方，根據各自收益高低及支付能力大小對高等教育費用進行補償。我國學者潘懋元在他的《公平與效率：高等教育決策的依據》一書中提到我國現存高等教育財政的公平與效率問題。

王善邁認為，財政資金的供給是通過政治過程確定的，分配機制中采用撥款公式保障了經費分配的客觀性與透明性，問責機制對資金的使用過程和結果起到了約束作用，并體現在經費分配過程中。朱錫平對近幾年中國以及一些發達國家、與中國經濟水平相當的發展中國家教育經費研究得出，我國教育經費占GDP的比重較低。財政部財政科學研究所王志剛認為，高等教育院校支出區域支出不均衡。改革必須處理好政府與高校之間的關系、中央與地方政府的高等教育事權劃分以及教育中介組織的建設與完善之間的關系。

二、目前我國高等教育財政現狀

（一）與國外比較我國高等教育財政中的凸顯問題：總投入不足

多年來， 中國每年教育經費占當年GDP的比例總是徘徊在2% 左右。世界上發達國家的教育經費一般占GDP的5%-7%， 而與中國經濟水平相當的發展中國家，教育經費一般占GDP的4% 左右。如2002年， 美國為5.6%， 法國為5.7%， 澳大利亞為4.6%， 挪威為6.2%， 葡萄牙為5.8%， 印度為4.1%， 巴西為6.2%。如果按教育經費占政府財政預算的比例看， 中國也很低。1970—2002 年間， 日本的教育經費占國家財政預算的19.6%—20.4%， 中東和北非地區平均為15.9%—21.1% ， 拉丁美洲和加勒比海地區平均為13.6%—17.8% ， 而中國只有4.3%—12.8%。如果按人均教育經費算，中國更是遠少于其他國家。

（二）高等教育經費來源，三個主要渠道比例

從經費來源看，形成財政投入弱化、學費依存度高、民辦學校舉辦者和社會捐贈投入比例低的格局。普通高校經費來源的數量和比例指標旨在衡量普通高校總經費中各主要來源的數量和比例。十年普通高校擴招期間，我國普通高校形成了以政府投入為主渠道、學生繳納的學費和雜費為第二渠道、其他主體（學校和社會團體）的投入為第三渠道的三足鼎立格局，其中，主渠道所占比重不足50%，第二渠道大約占33%，第三渠道大約占20%。隨著時間推移，主渠道和第二渠道形成鮮明的此消彼長態勢。

（三）高等教育財政撥款模式存在效率低的問題

從 “基數+發展”到“綜合定額+專項補助”都沒有考慮成本補償問題，即沒有考慮生均成本和規模效益問題，這就往往導致高等教育撥款中的盲目性，引起政府不正當的開支。現在雖然采取了“基本支出預算+項目支出預算” 的新撥款模式，但這種撥款模式依據的是在校學生數量，生均成本依據的是過去一年的決算數，而非在考察市場經濟變化形勢下根據物價起伏對新一年學生情況的預算。無形中助長了高校盲目擴招和層次結構的任意擴大，政府或地方各級財政撥款沒有合理的依據，出現有的高校資金不足，而有的高校資源浪費的不合理現象。

三、我國高等教育財政改革中要注意的問題

（一）我國高等教育財政撥款模式中的效率和公平

“基本支出預算+項目支出預算” 的撥款模式，教育財權與事權的分離和政府教育投資、部門分割的高等教育經費分配體制， 實際上是一種資源約束型的體制。它的不足就在于不能夠較大程度地把撥給學校的資金同學校的資金使用效益和社會需要掛起鉤來，難以發揮政府通過財政撥款調節教育供求關系的能力，在提高資金的使用效益上更是難以有所作為。在當前國際范圍內高等教育財政管理體制深化改革的新形勢下，我國的高等教育財政撥款模式必須依據公開、公平和效率的原則進行改革。尤其要加強績效評價，增強撥款的科學性和透明度，促進公平和效率，鼓勵創新與進步，減少盲目性和固化因素，使有限的資源發揮出更好的效益。

（二）高校之間拓寬渠道創收能力不同，且受地區資源稟賦約束

高等教育籌資渠道多元化是需要一定社會經濟條件的。在經濟發達地區，市場經濟基礎雄厚，社會投資渠道暢通，同時，產業發展也需要相應高素質的勞動力，因此，人們對發展高等教育的共識程度較高，社會資金也就容易籌集；相反，落后地區不僅靠自身財力無法提供足夠的高等教育經費，而且由于高校畢業生流動范圍不斷擴大，使高等教育的正外部性得不到充分補償，所以，影響了落后地區的高教投入積極性。2006 年高等教育生均經費支出的地區最高值（北京）為34 151.39 元，最低值（內蒙古）為8 526.32 元，前者為后者的4 倍，這不免使人們對高等教育質量的區域均衡產生了擔憂。我國公立高等學校的二級民辦學院是吸引民間社會資本和外國資本合作辦學的有益嘗試，但是，目前大多數二級民辦學院在吸引民間社會資本和外國資本方面還沒有大作為。

（三）對多元化籌資渠道，高校創收發展高等教育第二市場，要警惕不良的影響

美國的高等教育市場化已經呈現出較為嚴重的負面影響，如教育設備得不到及時維修；教育過程不斷簡化；市場化的壓力無形中讓教師無法專注于學術研究或教學工作，教授們被迫接納種種具有商業價值的研究。這些現象的存在對改善高等教育質量、提高學生學業成績和促進教育公平極為不利，市場化為高等教育機構“帶來豐厚收入同時導致其企業化與商業化”。

四、關于高等教育改革的一些構想

1.實際上，高等教育也具有很強的地域特征，多數事務可以劃歸地方管理，由地方負責。如高等學校的日常經費應該由地方財政保證，中央該下放就一定要徹底放給地方，以增強地方發展高等教育的積極性。當然，同時也要給予地方必要的財力支持，以避免高校發展失衡。具體而言，省級政府的責任是統籌中央財政轉移支付和本級財政教育經費，承擔省屬高校的經費供給。對中央財政來說，進行宏觀調控十分重要；中央財政應該主要平衡地方高等教育財政能力的差距，提高高等教育的公平性，以及補償高等教育的正外部性。

2.此外，類似于財政橫向轉移支付，中國高等教育體制中也存在著對口支援機制，發達的東部地區高校對相對落后的中西部地區高校進行了有力的對口支援，這一制度在一定程度上縮小了高等教育的地區差距，對促進高等教育公平起到了積極作用。未來，中國更加需要一個完整規范的高等教育轉移支付體系，在合理界定中央與地方高等教育事權的基礎上，改善地方高等教育財政困境，縮減高等教育財政的地區差距，提供公平的高等教育機會。

3.教育中介組織的建設與完善。一個完備的高等教育管理體系應該包括政府、高等學校以及中介組織，后者主要從事教育評估、教育認證、教育考試、教育咨詢、教育信息、人才交流和教育事務代理等活動，其作用是不可替代的。有些獨立中介機構對教育財政撥款具有一定影響力，其所作的專業權威的績效評估是政府撥款的重要依據。在發達國家，一所教育機構要成為真正意義上的大學，必須獲得社會教育認證機構的認證，這個認證結果既是政府撥款的重要依據，也是學生擇校的重要參考。

參考文獻：

[1] 潘懋元.公平與效率：高等教育決策的依據[J].北京大學教育評論，2003，（1） .

[2] 閔維方.高等教育成本補償政策的決策依據[J].科學決策，1997，（6）.

[3] 方芳，王善邁.我國公共財政支持民辦高等教育研究[J].北京師范大學學報：社會科學版，2011，（5） .

[責任編輯 李 可]