房地產稅制改革與稅基評估體系的構建

宋春蘭

摘 要：根據國際經驗和我國的實際，應當減少現行房地產流轉環節稅負，提高房地產保有環節稅收的比重，并按照房地產評估價格確定保有環節房地產稅的計稅依據。這就要求建立一套科學合理的房地產稅稅基評估體系，對應稅房地產的客觀價格作出分析、測算和判斷，滿足稅收的公平合理性要求和開征房地產稅的成本核算要求，使納稅結果為征納雙方所接受。

關鍵詞：房地產稅；稅基；評估

中圖分類號：P208 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0098-02

一、房地產稅制改革的意義

（一）解決重流轉、輕保有的弊端

我國現行房地產稅種及與房地產密切相關的稅種中耕地占用稅、土地增值稅、契稅、營業稅、城市維護建設稅和教育費附加、企業所得稅、個人所得稅、印花稅屬于房地產流轉環節的稅費；房產稅、城鎮土地使用稅屬于房地產保有環節的稅收，而且免稅范圍較大，只對經營用房、用地征收。根據《中國稅務年鑒》2007—2011年的數據，2006—2010年房地產流轉環節的稅負占到房地產稅收的90%以上，而保有環節的稅負占房地產業總體稅負不超過6%。房地產稅制這種“重流轉、輕保有”的狀況，使進入市場流通的房地產要承受較高的稅負，抑制了房地產的正常流動；而一些投資者購買房產后不需要付出太多成本就可以坐等房價上漲。這不但降低了房地產的使用效率，而且使政府不能充分參與房地產保有階段發生的自然增值的分配，造成財政收入的流失。為了有效發揮稅收對房地產行業的調控作用，應該減少房地產流轉環節的稅負，對房地產保有環節的稅制進行規范性改革并按照房地產的評估價格課稅。

（二）增加地方政府的稅收來源

根據有關資料，我國房地產業稅收收入占地方本級財政收入的比重較低（約為15%左右），而一般房地產稅收發達國家其房地產稅收占地方財政收入的40%—50%。要使房地產稅收成為地方財政收入的主要來源，房地產稅制改革有必要減少流轉環節的稅負，加大保有環節房地產稅的征收。因為，相比流轉環節房地產稅的征收，加大保有環節房地產稅的征收不會造成房價的上漲，更有利于對房地產市場的宏觀調控，抑制房地產的投機行為；另一方面也為地方政府提供穩定的稅收來源，促使地方政府完善地方公共財政建設，滿足廣大人民群眾的需要。所以，保有環節房地產稅制改革的趨勢是合并現行房產稅、城鎮土地使用稅，設立統一的房地產稅，將房地產稅的征收對象擴大為所有的不動產，對居民個人所有的房產規定一定的免稅面積外，所有不動產按照房地產評估價格確定計稅依據。

（三）對調控房地產市場有一定的作用

房地產稅作為房地產保有環節的稅收調節手段，可以直接并快速改變房地產作為投資品的屬性，增加房產持有成本，從而改變投資者的投資意愿，進而穩定房價，促進房地產業的平穩、健康發展。例如，2011年開始的重慶房產稅征收試點，盡管征稅范圍較小、稅率不高，但對房地產市場調控有一定的作用。重慶房產稅主要針對獨棟別墅、高檔商品房以及外來炒房者征收，稅率設為0.5%、1%和1.2%三個檔位，對于存量和新增的應稅房產分別給予180平方米和100平方米的免稅面積。根據有關調查，房產稅實施后部分購房者改變了買大房、買高檔房的消費傾向。在房產稅推行的10個月內，重慶主城區高檔商品住房成交70萬平方米，占商品住房成交量的6.8%，較上年下降4.1個百分點；同時，高檔商品住房成交建筑面積均價也較房產稅實施前下降7.1個百分點。

（四）調節收入分配

房地產稅除了在住房保有環節調控房地產、增加地方財政收入的功能外，作為將房地產資本利得納入二次分配的重要手段，房地產稅的作用還在于調整收入分配、縮小貧富差距。縮短貧富差距、增加人民收入是“十二五”規劃的重要目標。這一目標的重要實現手段就是通過稅收調節實現社會財富的二次分配。讓擁有更多房產、占有更多社會財富的公民繳納更多的稅費，以縮小貧富差距，這是中國社會的現實需要。

二、房地產稅稅基評估對房地產稅征收的必要性

如何有效評估房地產稅基是征收保有環節房地產稅的基礎環節。因為，我國現行房地產保有環節稅收的計稅依據不能準確反映財產在征稅時點的市場價值，比如，房產稅按照房產原值扣除10%—30%作為計稅依據，沒有考慮到房產使用后的折舊或升值因素，使得房產稅不能隨著房產價值的增減而相應調整；而城鎮土地使用稅以單位和個人實際占用的土地面積為計稅依據，各級別土地的差別稅額較小，不能真正反映土地的級差收益。當前，我國保有環節房地產稅制改革的目標是將土地使用稅按使用面積從量定額征稅、房產稅對企業自用房屋按房產原值扣除10%—30%后的余值征稅以及單位和個人出租房產按租金收入征稅的方式，統一合并為房地產稅，將房地產稅的征收對象擴大為所有的不動產，對所有不動產按照土地使用權和房產所有權的市場價值來確定計稅依據。市場價值又稱為公開市場價值，是多數估價需要評估的價值。房地產市場價值能夠反映在特定時點房地產價值量的大小，能夠反映不動產從政府公共服務（如城市基礎設施）獲得收益的大小，依據不動產的市場價值作為房地產稅的計稅依據，對政府稅收來說更具有彈性，對納稅人來說更公平。世界上財產稅制比較完善的國家和地區大多也是以經評估確定的房地產市場價值作為房地產稅的計稅依據。保有環節的房地產本身不存在實際交易價格，其價值只能通過房地產評估的方式以應稅時點類似房地產的成交價格、以房地產的預期收益或以房地產的重置成本為基礎來確定。因此，房地產稅的征收離不開對房地產稅稅基即房地產市場價值的評估。

三、我國房地產稅稅基評估體系的構建

房地產稅稅基評估的目的在于滿足稅收的公平合理性要求和開征房地產稅的成本核算要求，使納稅結果為征納雙方所接受。這就必然要求建立起一套科學合理的房地產稅稅基評估體系。

（一） 選擇準政府性質的專屬評估機構作為房地產稅評估主體

房地產稅基評估結果帶有行政結論性質，關系到地方政府稅收收入和納稅人應納稅額。所以，在房地產稅開征初期及過渡期內，選擇準政府性質的專屬評估機構來負責稅基評估工作更符合我國國情，即房地產稅稅基評估機構是隸屬于政府的不以營利為目的的事業單位，經費由財政提供，評估人員可以從社會上有豐富評估經驗的執業評估人員中招收。這樣既可以保證評估工作的專業性、獨立性，又利用了政府部門在信息搜集和溝通協調方面的長處，還可以克服因政府部門設立專門的稅基評估部門帶來的人員編制負擔。

（二）房地產稅基評估周期的確定

國外房地產稅稅基評估周期長則每隔3—5年進行1次價值重估，短則每年評估1次。如加拿大各省和地區通過計算機輔助評稅，評稅周期由過去的3—5年縮短到每年評估一次。我國房地產稅稅基評估周期不宜太長，否則會因為房地產市場價格的波動使計稅依據失去意義；但由于評估成本較高并且我國目前房地產稅基評估的技術還不完善，因此，也不宜每年評估一次。結合我國基準地價評估周期確定房地產稅基評估周期比較適合。目前，全國各大中城市及縣、鎮都有基準地價數據，覆蓋工業用地、商業用地和居住用地。國土資源部規定基準地價原則上每三年更新一次。在實踐中大部分城市都是以2～3年為周期進行更新和調整的。因此，結合基準地價評估周期，運用各地的基準地價數據結合不同類型房地產在估價時點的建筑成本等資料所測算的房地產價格可以作為不同類型房地產稅的稅基。

（三） 建立以市場比較法為主、收益法和成本法為補充的稅基評估方法體系

在選擇房地產稅基評估方法時，應以市場比較法為主、收益法和成本法為補充。市場法評估的前提條件是房地產市場比較活躍、估價需要的可比實例數據比較容易收集。在房地產市場發達、類似房地產有交易的條件下，這種方法的評估結果易于被納稅人接受。收益法適用于有穩定預期收益并且收益和風險都能量化的房地產估價，但對未來收益預測受較強的主觀判斷和未來收益不可預見因素的影響。對于一些很少交易而又沒有經濟收益的房地產可以考慮采用成本法估價。

（四）房地產稅基評估信息數據庫的建立

以房地產市場價值為房地產稅征稅依據，就要求政府或評估部門掌握并不斷地更新有關房地產的數據。目前，多數國家在為征收房地產稅而進行稅基評估的過程中引入了批量評估方法，即應用系統的、統一的、考慮到統計檢驗和結果分析的評估方法和技術評估多項財產確定日期價值的活動。批量評估過程包括一個非常重要的步驟即對轄區內所有不動產進行基礎數據的采集，內容包括不動產位置、土地面積和允許用途、建筑物的面積、建成年代、材料以及房地產交易數據、成本數據、收益數據等。因此，完善的財產登記制度是房地產稅開征的基礎，也是房地產稅順利實施的保障。所以，應當盡快健全有關財產（主要是房地產）登記、處理的法律法規，盡快建立個人資產檔案管理。

（五）形成納稅人爭議處理機制

在評估房地產市場價值過程中，因房地產個別因素造成的估價結果差異是不可避的。因此，應建立相應的處理機制，保護納稅人合法權益。首先，要對評估結果進行公示，以增強評估信息的透明度。其次，當納稅人對評估結果有異議時，應當允許在一定期限內向原稅基評估機構申請復核評估；為了保證納稅人的申訴權利，地方應成立稅基評估專家委員會，允許納稅人對復核評估的結果有異議時向當地的稅基評估專家委員會申請鑒定。

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[責任編輯 高惠琦]