社會管理政策法規建設芻議

謝雯　劉長春

摘 要：黨的十八大報告提出，圍繞構建中國特色社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。加強社會管理體制改革成為當前和今后一個時期社會管理創新的關鍵。而加強和創新社會管理，不僅僅需要更新管理理念，實現管理主體的多元化和管理手段的多樣化，更需要加強政策法規建設，實現以法律手段作為保障，讓社會管理創新在法治的軌道上運行。

關鍵詞：社會管理；法治；政策法規建設；非政府組織

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）08-0144-02

一、國外社會管理特點分析與評價

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動，世界上各國都是高度重視的。美國社會管理的一個特點是，在許多其他國家由政府提供的服務，在美國卻由非營利組織和私人提供。對此，美國已有較為完善的管理法規，對于規范非營利組織并鼓勵其從事社會管理活動起到了極大的推動作用。巴西十分重視引導發揮宗教、非政府組織在和諧社區建設中的作用。20世紀90年代，巴西“爭取道德運動”和其他非政府組織致力于創造就業機會和安置無地農民。芬蘭通過立法確保公民對政府事務的知情權和監督權，加大公務員立法力度。芬蘭《政府活動公開法》規定，政府記錄必須公開，除法律另有規定外，公眾有權獲得任何政府文件。瑞典、丹麥等國設立了議會監督官，對行政管理機關及其官員瀆職行為進行調查、監督和糾正，并對民眾與行政機關的爭議進行調解和仲裁。新加坡國會通過了經全民討論的《共同價值觀白皮書》，提出了“國家至上、社會為先；家庭為根、社會為本；社會關懷、尊重個人；協商共識、避免沖突；種族和諧、宗教寬容”的五大共同價值觀，得到了所有宗教和種族的認同，并把它提升為新加坡的國家意識。法國、德國充分發揮市場競爭的動力作用提高經濟效益。同時注意發揮國家職能，通過宏觀調控制度、財產轉移支付、社會保障制度、稅收制度等手段，對國民收入分配制度進行了重大調整，基本做到了初次分配注重效益、二次分配兼顧平等。

由此可以看出，美國、巴西非常重視民間非營利性組織在社會管理中的重要作用；芬蘭極為重視政務公開，保障公民的知情權和監督權；瑞典、丹麥強調官民爭議多重解決方式的運用；新加坡注重培植共同價值觀以提高社會凝聚力；法國、德國主要運用市場機制并結合宏觀調控及相關法律制度進行社會管理。這些對我國而言具有極為重要的借鑒意義，我們應盡快制定結社法，用法律的形式，確認民間組織的法律地位、權利和義務，并用相關政策制度鼓勵其從事社會管理；進一步推動政務公開，完善預算法律制度，加快出臺官員財產公示的法律法規；加強社會主義核心價值體系建設，形成中華民族的精神紐帶；進一步推進市場化改革，加強宏觀調控和收入分配制度改革，縮小收入分配差距，實現社會的公平正義。

二、我國社會管理政策法規建設現狀

我國當前的社會管理創新工作是在依法治國、建設社會主義法治國家的歷史大背景下展開的。做到依法行政、依法辦事，在中國共產黨的領導下建成法治國家，就是最大的社會管理創新。各種社會管理創新的具體舉措，都應當在法治的框架下展開，因為只有在法治框架內完成的社會管理創新，才是真正的創新，才會有持久的生命力。健全、完善的政策法規體系是加強和創新社會管理得以有效展開的重要前提和保障。

新中國成立以來，黨和國家始終高度重視社會管理。根據國內外形勢發展變化，我國不斷就加強和改進社會管理并制定方針政策作出工作部署，有力推進了社會管理改革創新，并制定了社會管理基本法律法規。目前我國已頒布有工會法、公益事業捐贈法、職業病防治法、安全生產法、社會保險法、勞動法、勞動合同法、勞動爭議調解仲裁法、環境保護法、婦女權益保護法、未成年人保護法、預防未成年人犯罪法、突發事件應對法、食品安全法、國有土地上房屋征收與補償條例等相關社會管理法律、法規。

但是加強和創新社會管理方面的立法任務還是比較重的。無論是社會管理制度的改革，還是新的社會管理方式的認可，都需要政策法規保障，不能各行其是，更不能各地各自為政，應該有統一的法律制度基礎。

改革開放以來，我國一直重視經濟立法，而社會管理方面的社會立法相對滯后。雖然近期有了很快的發展，但是實際上離社會管理的需要和人民群眾的期待，還有一定距離。比如社團登記條例，以及社會保障方面的立法，都是急需修改和完善的；還有，對于出現的一些社會焦點問題，比如進城務工人員隨遷子女的受教育問題、農村留守兒童生活保障及受教育等問題，也必須盡快制定相關政策法規。當前還要完善收入分配、就業、社會保障、教育、醫療等改善民生和發展社會事業方面的法律制度，加強健全和完善食品藥品安全監管機制、安全生產監管體制、社會治安防控體系、應急管理體制等公共安全方面的制度建設，加強信息網絡管理、流動人口和特殊人群管理和服務方面的立法，加強非公有制經濟組織、社會組織管理方面的立法，為社會管理及其創新提供制度保障。

三、我國社會管理政策法規建設路徑

完善的政策法規體系是社會管理措施得以迅速和有效實施的保證，它對于保障社會管理中人民生命和財產安全，降低國家風險，維護正常的社會秩序有著十分重要的意義。我們應通過對社會管理的政策法規體系建設的系統研究，探索建立有利于社會管理的長效機制和政策措施，加強和創新社會管理。按照構建和諧社會，推動科學發展的要求，結合我國當下社會轉型時期的特定社會現狀，促進有關社會管理的政策及法律法規的立改廢工作的開展，明確政府、民間組織及公民在社會管理中的職責權限、地位與作用，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，提高社會管理科學化水平維護人民群眾權益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，建設中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩定。

1.完善我國社會管理政策法規體系。政策法規體系是通過制定共同行為準則來指導和約束人們行為、維護社會秩序的基本手段。社會管理政策法規體系不健全，或不遵守共同行為準則，是產生社會矛盾、引發社會沖突、危害正常的社會生活的重要根源。要在各個領域加快建立和完善政策法規體系，通過自律、互律、他律，把人們的行為盡可能地納入共同行為準則的軌道，形成既要維護社會公共權益、又要尊重個人合法權益，既有統一意志、又有個人心情舒暢的社會環境。要加快公民個人基本信息制度、個人信用管理制度等社會基礎制度建設，對違反社會共同行為準則的，要有相應的懲戒制度。

2.加大社會管理政策法規宣傳解釋力度。社會管理政策法規不是制定完畢就萬事大吉，相反，在按照法定程序頒布前是要進行解釋的，正式頒布后應當大力宣傳，通過這種解釋和宣傳，社會管理政策法規才有可能解決其內部矛盾及與其他法律的沖突，才可以讓執行者和民眾明白其含義，從而可以順暢地得到實施。國家法律之間產生的沖突、部門法規之間的相互“打架”、政策文件間出現的矛盾等現象，使得社會管理實際工作中無所適從，嚴重影響了社會管理的效率和效果。由此，我們應加強對當前有關社會管理方面的政策及法律法規進行梳理研究，尋找其間的矛盾與沖突，推動相關立法及行政部門進行修改和完善，形成一套完整而有效的社會管理政策法規解釋制度，并致力于構建協調統一、和諧發展的社會管理政策法規體系。

3.加強對新生事物的政策法規建設。加強對改革開放30年來，尤其是進入新世紀以來的一些社會管理中突出的新情況、新問題的研究分析，推動相關政策及法律法規的出臺。處于社會主義初級階段的我國，又面臨著社會轉型，由于相應政策法律法規的不健全、不完善，各種食品安全問題、頻頻發生的群體性事件、城市及農村因征地拆遷而引發的矛盾沖突、不斷曝光的“被精神病”、網絡侵權、個人信息泄露等諸多問題嚴重困擾了我國的社會管理。由此，我們必須針對我國既是發展的戰略機遇期，又是社會矛盾的凸顯期的社會管理任務繁重的現實，順應中央“加強和創新社會管理”的科學決策，推動相關法律法規的立改廢，為社會管理的加強與創新提供切實的法律制度保障，以使加強和創新社會管理有章可循，有據可依，并保障其在法治軌道上運行，增進社會管理的規范性和有效性。

4.改善非政府組織制度環境。非政府組織（Non-Governmental Organization）簡稱NGO，在西方社會管理中發揮著重要作用，被稱為社會的穩定器、泄壓閥。改革開放后我國關于非政府組織的相關政策法規表現出強烈的控制性管理傾向，嚴重影響了非政府組織生存與發展。特別是雙重管理制度、非競爭性原則和限制分支原則使得NGO的注冊登記極其之難，致使一些草根NGO選擇到工商部門進行登記而成為“商戶”或者干脆不登記而成為“黑戶”。同時稅收優惠制度的不到位、人力資源管理政策法規的欠缺等問題都極大制約著NGO作用的發揮。因此，我們應以培育引導為指向促進非政府組織制度的改善，取消NGO的業務主管部門，將非政府組織統一歸口民政部門管理以降低準入門檻，同時加大稅收優惠力度，鼓勵支持非政府組織的發展。

5.推動地方社會管理政策法規建設。社會管理政策法規建設不僅僅需要在國家層面進行建設，地方也需要根據各地具體問題及立法權限加強社會管理領域立法，依法調整社會利益，保障社會穩定和諧。地方要圍繞加強和創新社會管理亟須解決的社會問題，深入開展調查研究，及時提出地方立法、政策建議，積極推動有關法律法規和政策措施的出臺，不斷完善社會管理地方法規、規章，形成中央和地方相互補充、配套的政策法規體系，將社會管理納入法治化軌道。

參考文獻：

[1] 韓大元.實現社會管理法治化的路徑[J].法制資訊，2011，（8）.

[2] 劉小敏，左曉斯.完善社會管理體系的戰略意義[N].光明日報，2011-5-9（11）.

[責任編輯 王 佳]